全面从严治党背景下对公立医院开展巡察的实践探讨

盛奇伟 肖俊杰

[摘 要]对公立医院开展巡察监督是医疗卫生系统推动全面从严治党向基层延伸的重要抓手。当前对医院开展巡察监督还存在制度机制不够健全、工作方式较为局限、人员保障尚有欠缺、整改督办存在短板等问题，要从完善制度流程、加强培训保障和强化成果运用等方面多管齐下，推进巡察工作高质量发展。

[关键词]医疗卫生;公立医院;巡视巡察;从严治党

公立医院是我国医疗服务体系的主体，是守护人民群众生命安全和身体健康的主阵地。近年来医疗卫生系统商业贿赂案件时有发生，管党治党和廉洁风险防控形势依然严峻。党的十九大报告指出：“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。”对医院开展巡察有利于发现潜在问题，提升管党治党和内部管理水平，更好满足人民日益增长的医疗卫生服务需求。当前上海正按照党中央部署努力构建巡视巡察上下联动的监督格局，基层巡察工作已逐步从各区县推广到市级机关部门和市管高校。基于此背景，通过提炼医疗卫生系统巡察工作典型经验，分析实践中存在的问题并提出相应对策，对加强巡察工作规范化建设，推进公立医院全面从严治党向纵深发展具有重要现实意义。

一、巡察实践的主要做法和经验

2005年9月，上海在全国率先探索公立医院“管办分开”改革，成立了上海S医院发展中心（以下简称“S中心”），并赋予其市级医院国有资产投资管理运营和市政府办医等两个主体责任。目前，S中心代表市政府出资兴办管理市级医院25家，共建托管、合作建设部委、军队等在沪三甲医院11家。鉴于医院等级分类不同且各具特点，该单位制定了三年巡察工作规划，按照集中部署、分批进行、聚焦重点、持续发力的原则，对有党委隶属关系的16家医院分三个批次开展政治巡察。在巡察筹备阶段，通过加强组织领导、重视制度建设和优化人员配备做到“巡前胸有成竹”;在巡察实施阶段，通过聚焦重点内容、精准定性问题做到“巡中有的放矢”;在巡察整改阶段通过规范意见反馈、抓好整改落实做好巡察“后半篇文章”。在确保政治巡察“动真格、出实招、见实效”的同时，体现出医疗卫生系统的特色和规律。

（一）加强组织领导，规范机构设置

强有力的组织领导是巡察能否顺利实施的重要前提，能够让被巡察单位直观感受到上级党组织对巡察的高度重视。一方面，S中心专门成立党委巡察工作领导小组，组长由党委书记担任，党委副书记担任副组长，领导小组成员现有4人。另一方面，正式设立党委巡察工作领导小组办公室（简称“巡察办”），配备主任、副主任各1名，兼职工作人员2人。明确巡察办的职能定位为巡察工作领导小组日常办事机构，履行统筹协调、指导督导、服务保障职责。

（二）重视制度建设，优化人员配备

在制度设计层面，S中心制订了《中共上海S中心委员会巡察工作办法（试行）》和《党委巡察组巡察工作操作手册》，并根据上级文件精神及时修订完善，确保内部巡察有章可循，各个环节规范有序。在人员配备方面，重点遴选熟悉医院管理和卫生党建工作的党员干部。巡察组组长、副组长由具备党务工作经历的医院现职领导干部担任，并从基层单位抽调3～5名党务工作干部作为巡察组组员，保证每个组配备审计干部和财务干部各1人。每轮巡察进驻前，S中心对巡察组全体成员进行统一培训，组织相关处室和巡察组进行面对面沟通，帮助组员尽快进入角色，熟知工作流程，了解掌握被巡察医院有关情况，找准监督重点。

（三）围绕医院特色，分类定性问题

S中心在巡察中紧扣公立医院党组织职能职责和工作特点，全面审视被巡察党组织领导班子及其成员遵守党章和党规党纪情况，围绕落实党委领导下的院长负责制和坚持公益性办医方向，着力查找和纠正政治偏差。主要聚焦六方面内容：党中央和市委重大决策部署贯彻落实情况;加强公立医院党的建设工作落实情况;严肃党内政治生活，履行管党治党政治责任情况;党规党纪遵守情况;医院内部运行管理情况;上级巡视和审计整改情况等。三轮巡察向被巡察医院正式反馈问题336个，反馈即知即改问题142个，将五项共性问题具体分为三类，分别为：党的建设类3项、医院管理类1项和其他类1项。

（四）抓住关键环节，做好整改落实

在巡察情况反馈环节，向被巡察医院党组织主要负责人的反馈安排在先，由被巡察党组织主要负责人当场签收反馈意见。在反馈意见公开环节，根据内外有别、导向正确、注重效果的原则，按照先党内后党外的顺序公开巡察反馈意见。在巡察整改环节，巡察办制定巡察发现问题清单及整改督导分解表，深入基层督促指导被巡察医院制订落实整改方案，并在直属单位党委书记工作例会（扩大）上及时通报巡察发现的共性问题和重点问题，督促各单位举一反三、查漏补缺、立行立改。被巡察单位成立巡察整改工作領导小组，建立整改清单、明确责任到人，在完成疫情防控任务和推动复工复产的同时抓紧推进巡察整改;巡察组撤点不撤岗，配合巡察办审核把关被巡察单位整改情况报告并提出意见。

（五）开展“回头看”督查，形成工作闭环

为确保巡察反馈问题真改实改，S中心巡察办开展巡察整改“回头看”专项检查和巡察整改专项调研各1次，听取各单位巡察整改情况报告，现场查阅已整改项目的相关台账和书证材料，督促被巡察单位党组织落实巡察整改主体责任。截至2021年6月，三轮巡察的各项整改任务大部分已完成，各医院针对巡察反馈问题制定的724项整改任务中，已完成整改682项，尚在整改过程中的有42项，总体整改完成率达到94.2%，新建和修订相关制度共531项。此外，在整改过程中各医院清退违规费用共计235244.88元，实施诫勉谈话2人，免职调整中层干部6人（含调离岗位2人），解除聘用关系2人，通报批评有关科室1个，各单位纪检监察组织开展约谈提醒28人次。

二、巡察实践中存在的主要问题

目前，S中心党委系统巡察工作还处于摸索阶段，尽管取得了一些初步成效，但在体制机制、队伍建设和巡察整改上还面临一些问题和困境，影响巡察工作质效，主要表现在以下几个方面：

（一）巡察制度机制建设不够完善

强化政治监督，任何时候都必须保持定力、实现常态长效，重要的基础性工作就是健全完善制度机制。从现有巡察实践看，针对“如何巡”的工作机制和基本流程已逐步明确，但巡察制度是否合理、流程是否规范、后续成效如何评估，亟须上级部门予以指导明确。例如，各单位对巡察重视程度不一，对配合巡察需要做什么理解各异，办医主体对被巡察党组织在协调配合、整改落实、纪律与监督等环节应履行的职责应该制订更明确的规定，提供更规范的制度保障。又如，问题整改和成果运用的督办机制不够完善，巡察意见反馈后，个别被巡察单位认为将整改报告和问题清单报送巡察办就算完成任务了，导致部分问题整改质量不高，存在“形式重于实质”的现象。

（二）巡察工作开展方式较为局限

巡察过程中，巡察组主要采取听取工作汇报、列席有关会议、受理来信来访、个别访谈、查阅资料和走訪调研等方式深入了解情况。但与上级巡视相比，医疗卫生系统内部巡察涉及的范围更偏重于基层生态，在“熟人社会”的情境下，有些访谈对象存在心理顾虑，更容易出现对待问题遮遮掩掩、避重就轻的情况。为减轻医院负担，巡察进驻时间一般控制在两周左右，巡察组较多的工作精力会放在查阅资料上，深度访谈和走访调查相对较少，对一些问题缺乏深挖细查，这也导致一些被巡察单位的干部群众存在认识误区，把政治巡察同一般的业务检查混为一谈。

（三）巡察人员配备和工作保障还有欠缺

以S中心为例，该单位没有巡察工作人员编制，巡察日常工作主要依托党委办公室开展，巡察办工作人员和巡察组成员多为兼职，人员少任务重，而且多数未接受过专门的巡视巡察工作培训，巡察深度和巡察质量受到影响。比如，有的巡察组成员对自己专业领域外的医院管理关键环节的熟悉程度不够，辨析问题的站位不够高，且巡察组成员培训内容以巡察流程和党内法律法规为主，对各类业务知识的涉及还不够深，培训效果尚难以满足巡察需要。此外，鉴于目前上级部门对内部巡察工作经费列支渠道和开支范围等未予明确，巡察工作保障有时还需依托基层单位，一定程度影响了巡察工作开展成效。

（四）整改质量和督办考核力度存在短板

现阶段基层巡察工作机构在加强整改督导和成效评估，做好巡察成果应用，推进常态长效上还存在短板。比如，S中心在巡察整改“回头看”专项检查中发现，巡察整改进度不平衡的现象普遍存在，个别医院存在“过关”思想，整改进度和完成率相对滞后，部分“硬骨头”疑难问题整改推进不够有力;有的医院在复杂问题整改上难以明确整改时限。被巡察单位“整改永远在路上”的思想意识尚未牢固树立，巩固运用巡察整改成果、防止问题反弹的举措还不够多。常态化督查督办机制尚待健全，巡察机构主动了解情况，及时跟踪整改进度还不够，巡察“回头看”专项检查的重点内容、工作方式和评价标准初见雏形，但在信效度和可操作性方面还有较大的提升空间。

三、对策和建议

2020年12月，中共中央办公厅印发了《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，对巡视巡察上下联动的总体要求、目标任务、组织领导、工作机制、保障措施等提出明确要求。全面从严治党工作要取得成效，前提是各级党组织始终将主体责任扛在肩上、抓在手上、落实在行动上。上述问题的症结主要在于目前对医院开展巡察监督的领导体制和保障机制还不够规范和完善，建议基层巡察机构从完善制度建设、加强培训保障和强化成果运用等方面多管齐下，提升政治监督效能。

（一）“任职回避+医院交叉”，破解“熟人社会”监督难题

巡察权力是一种较为特殊的党内监督权力，其行使过程中往往会遇到很多阻碍与困扰，而医疗卫生系统“地盘圈子小、人情干扰多”，更容易发生类似问题。为最大限度减少“熟人社会”对巡察工作的干扰，首先巡察组组长和组内成员应实行任职回避，在条件允许的情况下可以从本系统以外的医院遴选或安排近三年内退休的医院领导同志担任巡察组负责同志。同时，要运用好交叉巡察机制，被巡察单位的选定要充分考虑巡察组成员所在工作单位分布情况，巡察中若遇到干扰巡察工作等情况，要及时向党委巡察工作领导小组反映。针对群众反映多、职工反响大的问题，可探索对相关单位开展“机动式”专项巡察。

（二）完善制度建设，优化巡察工作流程

科学严谨的制度规则和流程，是保证巡察工作严肃性、有效性的基础，完善制度流程，推进巡察规范化、程序化主要从以下几方面入手：一是从制度层面规范被巡察党组织如何配合巡察工作，确保制度执行的硬度和刚性;二是围绕医院运行特点构建巡察重点指标，确保基层巡察工作方向不偏;三是建立巡察整改评估机制，通过量化指标、多维考核、综合运用，更加准确评价被巡察党组织整改落实情况。在整改“回头看”专项检查中应重点关注三方面内容：涉及违规违纪资金的清退是否完成，涉及干部违纪违规问题的处理是否恰当，针对共性问题是否举一反三并建立日常督查机制。

（三）加强培训保障，抓好巡察干部队伍建设

做好巡视巡察工作，政治定位是根本、发现问题是生命线、过硬的能力素质是保证。加强巡察队伍建设对提升巡察成效，特别是提高发现问题的质量尤为重要。首先，有条件的办医主体应设立巡察办并配备专职工作人员，建议扩大巡察组工作人员遴选渠道，重点补充熟悉工程建设、财务管理和审计等方面的业务骨干，逐步健全完善巡察人才库。其次，加强巡察组日常管理服务和综合保障。建议上级部门就巡察工作经费使用管理和车辆保障等研究制定指导性意见，明确经费列支渠道和适用范围，确保巡察工作依法合规开展。此外，在巡察干部业务培训中组织有经验的巡察干部“以老带新”提高实战能力，上级部门要定期组织专业培训，帮助基层巡察工作人员提升政治站位和工作能力。

（四）强化成果运用，做好巡察“后半篇文章”

巡察工作的效果如何最终要体现在整改落实上，体现在推动改革、促进发展的“后半篇文章”中。由于巡察成果运用的淡化，个别被巡察单位存在“巡察一阵风，风吹雨就散”的思想误区。办医主体要指导医院纪委针对巡察问题整改形成常态化监督机制，进一步加强对医院管理薄弱环节的主动监督意识;督促医院党组织将落实巡察整改与深化公立医院综合改革、健全现代医院管理制度的重点任务相结合，找准着力点和切入点，让整改成效真正获得群众认可，经得起实践和历史的检 验。

基金项目：上海市卫生健康系统党建研究会立项课题“全面从严治党背景下对公立医院开展巡察监督的实证分析与优化研究”，编号：2020WJ060

作者单位：上海申康医院发展中心党委办公室

（责任编辑 矫海霞）