合作治理视域下互助养老的协同困境及路径优化——以甘肃省X区农村幸福院为例

张乃月

（辽宁大学 公共管理学院， 辽宁 沈阳 110000）

一、问题的提出及文献回顾

老龄事业“十三五”规划把中国未来养老模式界定为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”，要依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。但是这一目标目前在广大的西部农村地区很难实现，农村的养老缺口高出城市达20%，尤其在甘肃省这种经济欠发达地区，老年人口赡养比已从2001年的10.1%上升到2020年的28%。国内将幸福院作为互助养老的承载体，以“集体建院、集中居住、互助服务”为特征，按照“自助、自愿、自保、互助”的原则筛选入住老人，国外虽没有农村幸福院类型的养老机构，但是时间银行的养老概念流行至今，以“服务今天，享受明天”的理念，采取“时间储蓄”的方式。在我国也开展了政府与公益基金组织的合作，对市民在互联网上的爱心公益行为进行量化，将“公益时”储存进时间银行养老服务中，将现代慈善、社会服务和经济发展三者有机结合，而且通过舶来品“时间银行”的中国化，探索慈善本土化。当前，多方供给的设计结构决定只有顺畅的体制机制、健全的制度规范、清晰的职责分工才能确保幸福院的良性运行和高效管理。

二、合作治理的理论内涵

约翰·D.多纳休和理查德·J.泽克豪泽认为合作治理就是整合公共与私人资源的一种能力，公平与合作是共享裁量权的最大特点，相较传统，合作治理是充分将政府合作与市场委托代理相结合，其理论内涵包括以下四点：

(一)多方共享裁量权

所谓共享裁量权就是合作双方在裁量权共同分配与享有过程中的权限和权力。在具体的公共事务合作中，私人行动者会按自身贡献大小参与公共产品和服务的供给，明确合作各方在裁量权谱系中的位置。

(二)合作激励与监督

多元主体是合作治理的本质要求，给予合作主体更大的回报以回馈良好卓越的表现能更好地促使目标实现，但是多主体的参与造成的协同困境同样存在，如理论预测偏离实际、信息鸿沟难以逾越、治理设计失误和执行偏差等问题。

(三)合作的保障机制

共享裁量权的设计中参与各方都具有与自身贡献力相符的裁量权，是权力就必然需要在程序的范围内去运转，否则私人行动者的利益就会凌驾于公共利益之上，只有对“委托代理人”既监督又控制，才能保障一个健康的委托代理关系。

(四)政府的责任主导

政府在公共事务中作为权威整合者、领导者、行动者的多重身份，需要就不同类型的合作项目以特别行动者的身份参与合作，挑选那些具备合作资质的主体，对其明确利益边界和范围，通过“委托代理关系”来共享裁量权以促进合作达成。

三、农村幸福院的合作模式与运行机制

(一)X区农村幸福院的发展状况

X区隶属甘肃省庆阳市，据统计，2020年庆阳市总计老年人人数突破38万，占人口总比例将达到15%，已进入中度老龄化阶段。据甘肃省2014年出台的幸福院养老实施意见，按照标准化、示范化、规范化的要求开展县区养老机构创建活动，坚持“村级主办、互助服务、政府支持、群众参与”的原则，加强居家养老服务站、互助养老幸福院建设，截止目前全区共建成居家养老服务站8个、城乡日间照料中心74处，农村互助养老幸福院17个。

(二)X区农村幸福院的合作模式

X区建立了以政府为主导，农村幸福院为载体，以“自助－互助”为核心的养老服务合作模式。非市场化是X区现行主要的互助模式，根据梳理解读近十年的政策报告，以及与政府工作人员、服务人员、基层村干部、入院老人等群体进行深度访谈，得出X区农村幸福院的主导所属权受村集体支配，负责对接政府的建设、管理、服务任务，在走访的多幸福院中如崔沟村老人幸福院、马集村老人幸福院、庆丰村老人幸福院等村落都是实行院长负责制，乡镇政府在幸福院成立初期作养老服务的牵头人、责任人提供政策支持和资金补贴，村委会有权决定村集体财产、资源的分配与落实。日常的管理和服务主要由村落内部人员，如村委会成员、意见领袖、乡贤代表等组成，对幸福院建设、管理两大方面提供指导。同时，部分村落在村委会的牵头下成立养老服务互助协会，成员由6-8人组成，按照民主推举办法，百分之四十来自村委会，其余来自村民，处理日常服务琐事及对入院老人信息建档并进行情况摸底，一对一或一对多进行帮扶。不仅如此，X区部分幸福院也会聘请老年工作者，一般是1-2名，主要负责做饭、洗衣、基础医疗的工作。

(三)X区农村幸福院的运行机制

按照合作治理理论，合作是分析工作和管理工作的持续循环，有效合作所需的分析工作和管理工作可以被归纳为四类：分析、分配、设计以及评估。合作关系设计的开端始于分析，有效的分析可以因地制宜的探索地域性的幸福院运行机制，主要分为市场化和非市场化两种。在走访中，大多数幸福院并没有招募专人为老人提供服务，主要是由入院老人提供服务。如下图所示，在幸福院运营的四个阶段，各级政府作为政策发布者、资金支持者，使幸福院建设从草根组织走向定向扶持。村委会及下设养老服务互助协会承接具体政策任务，作为分配者、授权者、承担者，直接负责建院选址、人员招募、职责分配、规章制度的编制等工作。建立以村主任负责、院长统筹、管理员值班、组长联络、助老员协同配合的组织管理体系。入院老人作为服务的提供者、接受者、评估者贯穿于合作治理的各个环节，同时，评估主体也包含服务的生产者和提供者，如助老员、互助老人、基层干部、乡亲邻里等形成多主体参与的评估环节。

四、农村幸福院合作生产面临的主要困境

农村幸福院由随意性、或然性很强的草根组织向政府扶持的社会组织方向转变时，由于共享裁量权不足、体制机制不完善、合作循环设计难落地、政府刚性的权力结构会导致幸福院的社会性弱化、政府性强化，主要体现在：

(一)幸福院合作中生产裁量权过于集中

政府为主导的运行机制在合作关系的分析、分配、设计、评估中都始终占据主导地位，合作主体边缘化趋势长期存在，建设初期，上级政府和乡镇政府的资金支持主要通过民政部门拨款。中后期的设备硬件维护也主要通过乡镇政府市场化的方式委托，由政府直接交付的施工队进行养老设施建设等问题，原本作为幸福院管理决策主体的村集体话语权缺失，自身角色被架空。政府根据幸福院诸多合作领域及内容，学会适时抛弃“生产”社会公共产品或服务的裁量权，将其赋予更为“质优价廉”、“高效便捷”的专业合作方。政府作为集权力、资源、地位于一身的强势主体，具有主导地位和身份优势。相比村集体而言，政府的绝对优势不仅限制了村集体的作用，同时行政化的干预容易“一家独大”，产生寻租行为，X区庆丰村就存在政府集中采购的电器质量差、易故障，价格高。内部人员打关系牌，职权错位，扰乱正常运营秩序。

(二)幸福院合作中利益裁量权分配不均

利益裁量权是指社会治理中基于生产裁量权，在合作中的付出大小取得同样回报的权限，灵活性是最重要的属性。幸福院合作中涉及政府、老人、村委会、社会力量等多元主体，分配的不均主要体现在政府的利益调节能力上，基层政府不能很好地匹配养老供需，使得入院老人与村委会、养老服务互助协会、基层干部等管理主体存在矛盾。在X区中，幸福院的服务宗旨应是为老人提供生活照料、日常文娱、医疗护理、安全保障等服务。但实际来看，重建设轻管理，合作中面临着规章制度落地难、互助方式单一、服务群体不全、偏离实际需求等问题。同时，政府与村委会及管理主体之间也存在着利益协调不均的问题，官员权力为主导的非对称性依赖关系长期存在。在走访中，多数幸福院负责人反应，疲于应付政府的建设指标，虽然前期投入资金较大，但是后期的配套政策、制度、资金、土地使用权等问题接踵而至，运营管理难度大，繁琐的设备申报和维修流程也难以维持日常运作。

(三)幸福院合作中偏好裁量权失衡

偏好裁量权通常希望合作主体在公共事物中达到一种“公”“私”适度，合作者在合作关系中需权衡分歧，在合作关系设计阶段，对村委会的工作内容、人员聘用、日常管理有明确规定，多依赖于政府政策、资金的支持，自身独立性不足。不管是老年协会，还是妇联，都依赖政府的财政支持，不同程度受到政府的干预。政府过度的介入和干预使发育不良的乡村社会组织的行为倾向、社会角色更容易发生扭曲，只能权力下移甚至侵犯村民利益。不仅如此，互助老人之间矛盾纠纷也时有发生，由于村集体在开展服务时风险防范意识较低，一味解决老年人的养老困难上，对一些缺乏技术和能力而导致的意外事件未做充分考虑和妥善处理，在笔者走访X区开展“银龄互助”活动的肖金镇、董志镇，互助老人们也遇到不少困难，不仅互助结对子难，不能保障自身权益也成为邻里乡亲在日常帮忙或者农闲兼职的一大顾虑。

五、幸福院合作生产机制的优化路径

基于以上存在的问题，有效整合政府、村集体、老年协会、互助养老协会、社会力量等多元主体对服务的质量与合作的效果至关重要。

首先，重塑基层组建、政府监管、多方参与的合作管理机制，转变政府部门的扶持方式。第一，对基层政府在幸福院中的自利性行为进行控制。基层领导班子要把当地幸福院养老成效作为考评工作的一项，切断政绩面子工程的晋升通道，明确在幸福院中各级工作人员的责任和义务。第二，依据“政府引导、村委主办、老人参与、自助－互助”的方针分条缕析，理顺各级政府及部门间、政社间的合作关系，做到事权确实、权责一致，使权力点的流动在各主体间充分涌流。开设农村幸福院专项预算，评估资金所占比重进行拨款，并最终纳入养老事业规划中。简化市场主体参与幸福院运营审批环节，民政部开设专门通道并给予政策优惠。第三，完善基层政府公共服务平台建设。平台的搭建能更好的预防权责推诿、踢皮球等问题的出现，根据基层政府相应的责任确定权力范围，做到职、权、能的配合。

其次，构建多元立体的资金运作与管理机制。一方面，对乡镇内部的既有资源进行整合，对闲置乡村厂房、学校、房屋、使用效率低的土地等进行改造，发展村集体经济，引入城市资本，推动人才回流和产业融合。政府牵头鼓励集体经济，引入电商、专业技术人才、智能平台等，扩大当地农副产品的销路，为幸福院发展提供保障资金。另一方面，注重外部资源的引入。降低准入门槛，鼓励社会资本加入，加强信贷支持，提供利率优惠、期限优惠、放款优惠等，还可以通过新型媒体为参与企业造势，增强社会责任感和影响力。当地区县老龄委可以牵头，用招标的形式，采用支付托管资金的方式，选择社会组织介入管理。

再次，创新和落实互助养老智慧平台，建立民主的利益表达与反馈机制。幸福院必须以老年人为中心，以老年人的基本需求为导向，其他参与主体的目标诉求必须服从和服务于这一目标。第一，建立健全农村互助养老服务信息数据库。以乡村老年人云数据储存为核心，按地区将老人信息逐一储存入库并按周期更新数据，按照老人入院类型，对不同老人提供一定的针对性服务，如对空巢老人，由自身和政府共同承担养老的老人提供突发性事件处置流程和应急操作事项。第二，深挖平台的大数据服务模型，分门别类对老人的基本信息进行建档立卡，形成数据库，便利幸福院各主体在服务时进行综合对比分析，形成最佳的服务决策。第三，入院老人作为幸福院服务的最终评价主体，参与到幸福院的相关决策中是应有之义，只有及时表达和反馈不合理或失当的情况，才能维护自身利益。提高村民参与热情，引导老人反馈需求，不仅能够提高幸福院的服务质量，协调利益矛盾，还能提高本地区村民参与的积极性，推动幸福院建设向科学化、规范化、制度化发展。