Z市三号线PPP项目跟踪审计应用研究

李贝贝

摘要：本文PPP项目的五个阶段确定跟踪审计流程，然后对审计过程中的重要指标及重点内容进行阐述。以Z市地铁三号线为例，研究PPP项目跟踪审计的流程框架，希望本文可以给PPP项目跟踪审计实务提供有价值的参考。

关键词：PPP模式;城市轨道交通;跟踪审计

一、项目规划概况及运作方式

2009年2月发改委正式批复Z市建设地铁，并进行了2008-2015年的规划。本文主要以Z市地铁三号线为例，对PPP项目跟踪审计的识别、准备、采购、执行、移交阶段进行跟踪审计分析。

Z市地铁三号线PPP项目的运作方式暂定为BOT（建设-运营-移交）。由政府方和Z市轨道交通有限公司组成项目公司，项目建成后，PPP项目公司可通过租赁的方式取得三号线的使用权，并且负责三号线的运营及维护，在PPP项目合作期满后再将所有权及管理权移交给政府。图1为运作流程示意图。

二、Z市地铁三号线PPP项目跟踪审计应用分析

2.1跟踪审计的主体目标

对一般性的建设项目而言，被审计单位为项目建设单位，由于PPP项目的投资主体比较复杂，在不同的审计阶段需要变换审计对象。在Z市地铁三号线PPP项目中，从审计实务操作来说，被审计单位应该确定为PPP项目公司。

2.2识别阶段

（1）项目的发起和筛选

PPP项目的前期审查尤为重要，主要检查三号线PPP项目是否已按照国家规定批复，确定Z市地铁三号线PPP项目发起时间、发起主体。

（2）物有所值评价

物有所值评价流程为确定评分专家、指标权重分配、项目专家打分、指标无量纲化、综合项目评分。专家组的成员涉及到各行各业，根据Z市地铁三号线PPP项目建设涉及道德专业领域，可以选定物有所值评估小组成员见表1所示。

物有所值评价从基本评价指标和附加评价指标两方面进行评价，其中附加评价指标比例要小于20%.财金[2015]167号对物有所值评价基本指标及权重提供了参考，附加指标可以视不同阶段不同侧重点进行指标分析和权重分配，可以是项目的规模，项目的寿命、项目的实施成本以及项目的回报率等方面。（此处详细的打分评价依据参考《PPP物有所值评价指引（实行）》）每个指标有五个得分等级，有PPP中心与相应的行业主管部门进行分等级的打分。打分结果在60分（含）以上即为通过定性评价。

2.3准备阶段

城市轨道交通PPP项目准备阶段主要是对本项目进行前期的准备工作安排，确保执行时的工作可以顺利进行，首先组建PPP项目公司，并由Z市轨道办公室成立PPP项目管理小组，负责推进项目的建设与实施。具体从以下几方面开展审计工作：

（1）对社会资本与政府组建的项目公司结构进行登记了解;

（2）PPP合同审核，明确风险与利益分配形式;

（3）结合项目实施方案对项目运行方式和项目监督模式进行审计，理清公司各方的责任与义务;

（4）对于Z市地铁三号线PPP项目执行情况和准备工作进行阶段性审计;

（5）为采购阶段的审计工作做准备。

2.4采购阶段

（1）采购过程审计重点

采购阶段合同审计，招投标环节是重点，审计人员通过文件审核与实地考察的法式进行采购环节的审计。

（2）招投标审计

对招标文件的完整性和招投标现场审查，确保招标结果真实公正。在此阶段需要记录相关文件，方便后期审核与检查，如招标文件、招标会议纪要、中标登记等。

（3）合同审计

城市轨道交通PPP项目耗时长，内容繁琐，涉及的审计对象和程序繁多，所以在实施PPP项目的过程中依靠合同来约束各方的行为，合同应该是在双方合理协商，公平知情的情况下订立的，并可以成为项目顺利实施的依据。

2.5执行阶段

（1）建设阶段

建设阶段涉及到采购材料的使用，与预测工期安排等情况，况且建设阶段是一个大工程，历时比较长，在这个阶段审计人员可以采取不定期的实地检查的审计方式，对每次的审计结果做详细的汇总，对比项目工期及时做出审计调整，对于建设过程中的资金使用情况，应与专业的建筑师询问施工进度及材料使用情况，确保资金使用效率。

（2）运营阶段

Z市地铁三号线PPP项目的运营期审计，这时城市轨道交通基本投入使用并有一定的营业收入，但是项目公司的资金应该是入不敷出，这时审计重点关注政府的可行性缺口补助情况，为了保证项目运营期间的服务质量审计人员可以进行定期的运营绩效审计，可以对社会公众进行适当调查，了解Z市市民对地铁三号线的使用体验并收集完善意见，审计人员通过定期的运营阶段考察，是这部分的审计重点。

2.6移交阶段

PPP项目特许经营期一般为20-30年，我们认为Z市地铁三号线的期限为25年，在PPP项目的移交阶段跟踪审计人员应从四个方面进行审计，准备阶段审计，性能测试报告审计、资产交割明晰审计和最终的绩效评价。

审计人员在移交准备阶段确定移交范围，按照合同约定对相关资产和相关债务进行备案梳理，必要时可询問行业专业人员;在项目性能测试审计时，审计人员应询问专家的意见，确保移交内容性能测试达标，如果测试不达标，应由项目公司负责维护，PPP项目的资产交割包括合同转让和技术转让两大部分，对于性能测试合格的项目进行项目所有权和使用权的转让以及知识产权的转让，审计人员应关注转让合同的审核以及合同约定条款的实施情况审核，此阶段可由律师参与审计工作;移交完成后政府方进行绩效评价，关于项目的价值、寿命、可持续性等情况，可作为之后政府管理的依据，而PPP项目审计在此时也告一段落了。

三、结论

（1）对PPP项目开展跟踪审计有效且必要的

PPP项目公司是通过受托责任由政府委托对城市轨道交通项目进行建设、运营、维护的主体单位，這个过程耗时漫长耗费资金量大，传统的审计模式已经不能满足PPP项目的审计要求，所以根据项目生命周期理论对PPP项目的各阶段进行跟踪审计，可以使审计人员对项目建设的各阶段审计工作进行分类，针对项目建设的每一阶段对审计工作进行适当调整，对于PPP项目审计是有效的。

（2）PPP模式与传统模式审计存在差异

PPP模式与传统模式存在着差异，由于审计客体的特性和会计主体的特性，导致两种模式下的审计也存在差异，PPP模式下资金的投入更多元化，以社会资本为主，在进行项目审计是会牵扯到多方的利益，并且项目建设实施方、项目资源采购、项目财务管理等方面都与传统模式的城市轨道交通建设项目不同，设计到的审计方法和审计重点也有差异。

（3）我国大多PPP项目没有完整的审计方案

城市轨道交通PPP项目跟踪审计中，政府进行监督的同时，政府也是项目的受益者，很难做到独立性。另一方面，我国PPP项目大部分处于正在实施阶段，全过程审计没有太多的依照方案，并且PPP项目审计的制度不完善，PPP项目跟踪审计的研究大多停留在学术方面，下一步需要更多的实例来推动PPP项目审计的发展。

四、建议

（1）加强项目管理，降低审计风险

对于PPP模式下成立的项目公司应加强管理，降低由于内部管理和外部审核不严格产生的审计风险，可以在项目建设阶段成立项目公司内部的监督小组，配合审计人员了解PPP项目的进程及审计程序，由于有熟悉工程进度的人员参与审计，可以极大的降低审计风险。

（2）加强PPP项目研究，选择合适的审计方法和程序

目前我国对PPP项目跟踪审计的研究越来越多，但是同时PPP项目的开展也是越来越多，目前我国的PPP项目审计依然离不开传统项目的审计，不能根据项目的特点制定更加合适的审计方法与程序，所以目前的研究阶段到了突破传统项目审计框架，根据不同PPP项目的特点有侧重的把握审计方法与审计程序。以此来降低审计过程中的工作量，高效的开展审计工作。

（3）完善PPP项目审计制度，培养专业审计人才

随着PPP项目的应用范围加大，在审计环境方面，审计人员的缺失也是审计的一大难点，所以应该制定完善的法律法规，培养高质量更专业的审计人员，同时也可以就PPP项目的流程和程序进行定向的特殊化培养，有了专业的PPP项目审计人员和完善的审计指导政策，才能更好的完成审计工作。

参考文献：

[1]杜涛.郑州地铁3号线：一个PPP项目的四年上马之路[N].经济观察报，2018.10.29.