社区社会工作发展影响因素探究——基于深圳南山区的调查

陈社英，唐梅娟

(1.佩斯大学 公共管理学系，美国 纽约 10038 2.深圳市贝可早期教育与服务有限公司，广东 深圳 518052)

一、研究背景和研究目的

自2007年起，深圳作为全国发展社会工作的“试验田”，开始了“政府主导、民间运作”的专业实务探索。深圳市委、市政府在全国率先出台《关于加强社会工作人才队伍建设 推进社会工作发展的意见》及七个配套文件(简称“1+7”文件)，开始以“政府主导、民间运作”为模式的社会工作实务探索。经过十多年的发展，加上毗邻港澳的优势[1]，社会工作实务取得了长足的进步，社会工作人才在社会建设、社会服务、社区治理等方面发挥了积极作用。社区社会工作从最初购买岗位社工“嵌入”政府职能部门和事业单位开始，到项目化服务并行，再到2011年起大规模推进社区服务中心全覆盖，经历了三个发展阶段：岗位购买，项目化购买，社区服务中心运营服务购买与岗位、项目化购买并行。截至2016年，深圳社工服务已覆盖全市10个行政区(含新区)的所有街道和社区，累计购买岗位社工超过1700个；登记注册的社工机构175家，社工机构从业人员7000余人，其中一线社会工作者超5000人，本土督导人才800余人，在社区建成668家社区党群服务中心，并通过购买服务引入社工机构运营，社工服务覆盖了社区、教育、医疗、司法、禁毒、精防等14个领域。(1)数据来源于《广东社工十年发展及社工机构名录精选》，中国社会出版社，2016年。

社会工作实务大规模发展之初，取得这些成绩很不容易，具有历史性阶段性意义[2]。同时，也可观察到发展中存在一些问题。尤其是2011年后社区(党群)服务中心全覆盖发展以来，社区社会工作成为深圳社会工作的主要服务领域，(2)在668家社区党群服务中心从业的社会工作者超过3500人，占全市社会工作人员50%以上。而服务成效和社工专业服务质量却堪忧。本研究项目执行负责人作为深圳市首批专业社会工作者，从业十余年经历了从一线社工、初级督导、社工机构管理和创办者到区级社会工作协会负责人、区级枢纽型社会组织负责人等多个角色，见证了社区社会工作发展过程，各种体会和反思也在不断深入。除了在实务中亲身观察，查阅各种文献后发现，这几年深圳社会工作发展情况虽有了一些相关研究，但多以某个服务领域或某个行政区域的社会工作实践作为分析对象。2016年11月深圳市民政局发布的《深圳市社会工作十年发展报告》，系统总结了深圳社会工作十年的发展成果，对存在的不足也有提及，但缺少对社会工作发展中主要问题的深度分析，亦没有研究者提出比较系统的、建设性的解决对策。进一步文献检索显示这种情况在全国范围比较普遍。

因此，本研究以深圳南山区为例，调查分析社区社会工作发展所面临的主要问题，试图厘清具体是什么因素导致这些问题的产生。基于国内外社会工作发展经验之概括比较，结合本区实际情况及实践探索，提出有关实务研究的两个假设：(1)现行地方政府向社工机构单向度购买服务的招投标机制，可能不利于社会工作长期健康发展；(2)社工行业入职门槛和待遇偏低，以及培训与督导支持不足等因素，影响了社会工作专业化进程。进一步的推论有：优化社会工作发展环境，提高社会工作者职业地位和薪酬，拓宽社工就业空间，提高社工人才培养质量，可以促进社会工作发挥更大专业价值。

本研究的目的是通过社区调查等实证方式收集定量与定性资料，针对上述假设和推论进行(包括但不仅限于严格统计学意义上的)验证(证实或证伪)，以形成视野更为广阔的综合性社区社会工作研究报告。

二、文献回顾

本文对部分省区市和国外社会工作有关理论与实务研究成果进行了文献梳理。

(一)广东社会工作发展的相关研究

近年来，国内学术及实务研究者对广东(特别是深圳)社会工作发展的研究主要集中在以下几个方面：

1.关于社会工作者队伍建设的研究。李俊认为，目前阻碍我国社会工作发展的主要原因在于缺乏规范的岗位设置、合理的激励机制、科学的从业标准和良好的社会认同[3]。深圳市社会工作者协会曾对社工人才队伍建设做过一些调查，对于人才流失问题和人才培养问题提出过建议，例如增加社工薪酬待遇，提高服务购买经费，加强对社工的继续教育培训等，并成立了深圳特区社会工作学院，为社会工作者和社区工作者提供培训。从实施情况来看，这些建议并没有完全被采纳，现行继续教育培训对社会工作服务水平的提升没有产生预期的效果，社工的流失问题仍然一年比一年严重，社会工作服务的质量呈下降趋势。

2.关于服务型治理或社区服务中心参与社区治理的研究。徐宇珊博士在2014—2016年对深圳社区服务中心的政策设计和实施情况做了比较全面的梳理。她提出社区服务中心参与社区治理的角色定位是“服务型治理”，“融入—服务—孵化”是社区服务中心发挥服务型治理的模式与路径，融入社区是社区服务中心发挥服务型治理作用的第一步[4]。但2016年下半年，深圳市出台了新的《深圳市社区党群服务中心政府购买项目服务标准》(以下简称《标准》)，规定社区党委书记是党群服务中心的负责人，虽然对中心的核心服务内容规定没有太多变化，但是社工团队在社区党群服务中心扮演的角色却发生了微妙的变化。

3. 对广东社会工作发展状况进行反思。中山大学张和清教授认为，广东省政府主导下的购买社工服务近年来急速推进，出现了社工机构“井喷式”增长和社工人才队伍的快速扩大。然而，全省各市都缺乏针对社会工作的相关法律法规，已出台的相关政策或不够完善或执行不力，导致一些社工机构为了争取更多的服务项目和“圈地盘”，进行非正常竞争甚至恶性竞争，社工行业的健康发展受到影响。同时，社会工作专业高等教育与社工职业发展规范建设相对滞后，也制约着广东社工行业的可持续发展[5]。

(二)其他省份(不含港澳台)社会工作发展的相关研究

1.关于社会工作职业化的研究。已故徐永祥教授曾经认为，我国社会工作职业化和专业化所面临的主要问题是：政社不分，准政府的群众性政治团体以非专业方式涉足社工事务；社工服务机构之间职业化差距大，政府高层及社工各界对职业化的认识存在差异；科学合理的评价体系尚未建立等[6]。

2.本土社会工作的实践研究。袁光亮结合北京市社会工作的发展情况，在《本土社会工作的实践与创新》一书中提出：虽然我国通过创建培育平台、推进资格认证、建立政策体系和建设组织载体等措施，在培养社区社会工作人才方面取得了一定的成效，但与当前社区建设对社区社会工作人才的需求相比较，社区社会工作专业人才队伍发展依然滞后，综合能力有短板、人员结构有缺陷、专业服务有差距以及队伍总量仍然不足[7]。其主要原因有：一是相关法律、法规不健全。由于我国目前尚无培养社会工作人才的相关法律法规，社会工作人才培养工作无法可依，社会工作人才的正常培养受到影响。二是专业服务水平低和职业待遇低。职业资格尚未与执业资质和薪酬挂钩，社区社会工作人才待遇偏低，导致目前在社区一线工作的社区社会工作人员多是非专业人才，无法提供高质量的专业服务。三是社会工作专业教育、继续教育和职业培训存在明显不足，缺乏院校专业教育、在职继续教育和专题培训。

(三)我国香港、台湾地区和国外社会工作发展经验的研究

为了解各国(地区)的专业社会工作和社会服务事业的发展经验，山东大学高鉴国教授于2009—2013年组织一批专家学者，对英国、美国、加拿大、澳大利亚、中国台湾和香港等地的社会工作实务与教育情况、社会服务体系等进行了深入研究，并出版了《美国社会工作》《英国社会工作》《香港社会工作》《加拿大社会工作》《台湾社会工作》等系列丛书[8]。丛书比较详细地研究了不同国家和地区的社会工作发展历史、现状、社会工作教育和实务服务领域的发展、福利服务保障制度等情况，也阐述了不同国家和地区在不同阶段社会工作发展遇到的一些挑战，以及在21世纪全球化背景下面临的一些相似或不同的发展问题。虽然每位研究者的视角和研究深入程度有所不同，但该系列丛书对我们从总体上了解各国及中国港台地区的社会工作和社会服务的发展脉络及规律，以及对比思考我们现阶段社会工作的发展有很大帮助。

综上，在社会工作发展的相关研究成果中，学者和实务工作者从不同角度对社会工作的专业化、职业化、人才队伍建设及参与社区治理模式等议题，提出了诸多看法和建议。但是，对深圳市社区社会工作发展十余年来所出现的新问题和亟需的应对策略，尚未有深入的研究。

三、 研究资料的收集与分析

本项目作为社会工作实务研究，聚焦于社区党群服务中心，以探究社区社会组织的发展情形及其影响因素。项目遵循社会学人类学社区研究途径，并以社工专业特有的综合或折中应用方式(eclectic approach)博采众长，而不拘泥于某种单一研究方法。具体采用定量与定性相结合的研究方法，通过问卷调查以及相关统计数据分析，呈现社区社会工作服务的具体情况；并借助重点访谈等定性分析，深入了解社会工作存在的问题、影响因素，探讨可行性对策。

首先，文献文本分析。收集的文献文本资料除了包括与社会工作发展有关的理论与实践研究文献之外，还包括与深圳市社会工作发展、社区党群服务中心有关的地方性政策文件，以及广东省和国家出台的有关社会工作发展方面的全省和全国性政策文件，与深圳市及南山区社会工作发展有关的统计数据和公开报告，以及其他国家和地区在社会工作发展方面的研究资料和文献等。

其次，问卷调查。以南山区102个社区党群服务中心为主要研究对象，以全覆盖的形式进行问卷调查，设计社区党群服务中心社会工作服务情况调查问卷，发放和收集问卷，根据问卷收集资料做统计分析。

最后，个别/重点访谈。在前期问卷调查和文献文本分析基础上，深度访谈15位在该区工作多年的相关人员，包括香港督导、社工机构管理者、社工协会负责人、初级督导、多次参与南山区社工服务项目专业评估的人员，以及党群服务中心社工主任、社区党委书记等。收集和分析社区社会工作存在的主要问题及其制约因素，并探究解决对策。

四、社区社会工作的发展状况调查分析

据南山区102家社区党群服务中心全覆盖问卷调查资料，社区社会工作服务发展的主要问题如下：

(一)社工工作经验不足，流动性较高

参与调研的98个社区党群服务中心社工主任平均年龄为28岁，女性占75%，男性占25%，男女性别比为1∶3。社工主任的专业资质方面，社会工作专业学历背景的占63%，社工相关专业学历背景的占8%，其他专业的占比为29%。同时，社工主任平均工龄为3年半(即42个月)，从一线社工晋升为社工主任所经历的工龄时长平均为2年2个月，从事社工主任的工作经验平均为1年4个月(见图1)。由此可见，南山区社区党群服务中心的社工主任普遍较为年轻，工作经验较少，有社工专业背景的仅占6成。

图1 社区党群服务中心社工主任社会工作工龄与工作经验年限

在调研过程中还发现，从2016年7月至2017年1月底，102家社区党群服务中心社工主任中共有39位被更换，流动率达38.2%。其中，因重新招投标而更换的有10位，其他原因流动的有29位(数据来源于调研访谈以及南山区党群服务中心评估材料)。

(二)一线社工资质与服务标准有差距

调查显示，南山区社区党群服务中心所拥有社工或相关专业的人数平均为2.5名，即每个中心6名工作人员中具有社工或相关专业背景的人员占比为41.3%；每个中心持助理社工师与中级社工师职称证书的人员数平均为3.1，即每个中心6名工作人员具有社工相关资格证的占比为52.2%；有4个中心无1人有社工或相关专业学历，另17个中心只有1人是社工相关专业学历(见图2)。可见，该区社区党群服务中心社工队伍中具有社会工作学历及持证社工的比例，与《深圳市社区党群服务中心政府购买项目服务标准》中的规定尚有一定差距(服务标准规定每个中心需配备不少于4名社会工作及相关专业背景学历工作人员，且都需持有助理社工师以上职称)。

图2 社区党群服务中心工作人员专业资质情况

(三)社工服务个案数量少，基础公共服务专业性低

社会工作的三大服务技能之一是个案工作，这也是最能彰显社工的独特性和专业性的一项服务。根据笔者现场观察及亲身经历，数年前社区服务中心的年度个案数通常不低于30个；而香港的专业社工每人每年负责个案数一般不低于50个。以宝安区社区服务中心为例，近几年政府签订的购买服务协议，每一中心的个案数指标量从50个/年到25个/年，再到18个/年，有逐步下降的趋势。而从南山区的调研数据来看，不仅在个案服务方面社工的专业角色体现非常弱，而且开展的基础公共服务内容浅层化、同质化，专业性强的特色服务项目少。

(四)资源整合能力一般，与其他组织合作不深入

调查结果显示，2016年度社区党群服务中心获得社会其他资助整体上较少。其中，获得0.5万元以下资助的占比为40.8%，获得0.5～1万元资助的占比18.4%，获得1～1.5万元资助的占比11.2%。可见，有超过70%的中心所获得的社会资助在1.5万元以下。同时，社区党群服务中心与社区公益草根组织合作都较少。数据分析显示，中心与社区公益型草根组织有较多合作/经常合作的占比为22%，无任何合作的占比达46%。与其他组织有合作开展服务的中心，主要是与医院、诊所合作开展健康体检、保健知识宣传，与社会组织合作开展急救知识培训、环保知识普及、亲子绘本阅读、女性保健和能力提升以及青少年成长服务，总体上没有形成项目化的深层次合作。可见，中心社工在与社区其他社会资源、社区公益草根组织的联系及合作方面做得还很不够，未能有效整合社区的各类资源开展服务。

(五)社工所能支配的服务经费有限

调查资料显示，2016年度社工机构向所运营的社区党群服务中心提供的服务活动经费较少，影响了服务的开展。按照文件的服务标准和要求，每个中心的年度服务经费总额不能低于10%，即正常情况下不应低于5万元。而调查数据表明，45%的社区党群服务中心社工服务年度活动经费低于2万元，社工机构对每个中心社工服务活动经费支付比总体上不到服务标准所要求的50%，平均每个中心大约每年2.5万元，社工经常面临没有或只有少许服务经费开展活动的局面。这在一定程度上影响了社区党群服务中心社工服务的深入开展和服务对象的覆盖面，影响了服务质量的提升。

(六)缺乏社区需求评估，服务针对性不强

调查数据显示54%的中心不清楚或没有建立社区服务需求评估机制，只有46%的中心或机构建立了社区服务需求评估机制，但在开展社区服务需求评估方面，存在较多问题和困难，主要表现在：缺乏开发与需求匹配的服务项目的能力(占比57.1%)；不知道如何筛选、甄别社区居民真实、有效的需求(占比56.1%)；缺乏专业指导支持(占比43.9%)；缺乏项目落地的环境(占比20.4%)；不知道如何开展社区需求评估(占比16.3%)；项目开发设计需要工作站、社区党委的同意等其它因素(占比13.3%)。可见，即使在已建立社区服务需求评估机制的中心，实际上也较少系统地开展社区服务需求评估工作，因而有针对性地设计并开展符合社区实际需求的专业服务的可能性较小。

五、调研结果与讨论

通过问卷调查，并结合个别/深度访谈以及文献/文本研究，分析制约社区社会工作发展的多个可能性因素。

(一)社区社会治理结构不够完善与社会服务生态尚未成熟

深圳于1979年建立经济特区至今只有40余年历史，设立经济特区、改革开放、经济体制转型、邓小平南巡讲话、各行政区划分与调整、设立社区工作站、成立社区综合党委等一系列重大事件，对深圳经济和社会建设发展具有重要影响。以影响最为深远的1992年和2003年为界，可将深圳城市社区的发展划分为三个阶段：农村城市化阶段(1979—1991年)、特区内农村城市化阶段(1992—2002年)和全面城市化阶段(2003年至今)。2000年深圳开展“居改社”试点，居委会改为社区居委会，开始迈向全面城市化[9]。这个快速发展起来的移民城市，改革开放40余年创造了经济发展奇迹；但由于深圳进入全面城市化发展时间不长，其社会建设和社区治理发展基础相对薄弱，又长期未得到足够的重视，造成“经济发展的一条腿长”而“社会治理的一条腿短”。尽管先前研究总结出“一核多元”社区治理模式及创新的治理结构内涵[10]，但社区实践中各治理主体的职责处在磨合期，各治理主体的担当意识不够，社区党委的核心引领作用尚需加强。虽然社会组织近些年发展迅速，南山区登记注册的社会组织数量在各区排名前列，但仍处于数量增长阶段，发展质量不高；社会建设的多个领域也还停留在“粗放型”发展期，社会服务生态没有完全形成，社会治理的精细化发展尚需时日。

党的十九大以后，国家对深圳的发展提出了新的期待，要求其在“四个全面发展中走在前列”。2019年8月发布的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，对深圳总体定位是“中国特色社会主义先行示范区”“社会主义现代化强国城市范例”，这是深圳城市发展新的重大历史机遇。在中国特色社会主义新时代的发展背景下，市和区政府需要深刻认识社会工作人才在社会治理、民生服务和促进社会服务生态形成中所能发挥的重要作用[11]，充分认识社会工作在党的领导下践行“以人民为中心”的有效作用，要从整个社会治理体系和社会服务发展的角度来规划社会工作发展[12]，及时出台有力政策，进一步激发社会工作的活力，有效发挥社会工作在践行社会主义核心价值观、凝聚人心与服务群众中的巨大作用。能否做到这一点，将会从根本上影响社区社会工作的进一步发展。

(二)制度设计滞后，现行服务购买机制效益递减

从全国来看，社区社会工作是在政府推动下发展起来的，一开始政府(特别是民政部门)扮演了非常重要的角色，这种“政府主导、民间参与”的方式，能迅速打开局面、铺开摊子，社工机构也在政府倡导和扶持下如雨后春笋般冒了出来。政府以行政力量有力推动了社会工作的“嵌入式”发展，在社会工作起步阶段，这种方式相较于民间自发方式在规模和效率上更具优势，尤其是在668个社区全面建立“社区服务中心”并购买社工队伍运营和服务，推动了深圳社区建设理念从管理型向服务型转变。但在社会工作发展到一定程度后，政府若不能及时更新制度设计，依旧依靠购买服务解决社会工作的出路问题，则可能会制约其进一步发展。制度设计的相对滞后与现行的政府购买社会工作服务模式，是制约深圳南山区社会工作发展的主要原因。进一步分析如下：

1.社会工作的制度设计相对滞后

在2006年党的十六届六中全会提出建设一支宏大的社会工作专业人才队伍的决策部署下，深圳被确定为全国发展社会工作的试点城市。背负这一使命，深圳市于2007年出台了“1+7”文件(见前述)，内容涵盖了社会工作人才培养、评价、使用和激励的相关政策措施，为打造专业的社会工作人才队伍奠定了基础，在制度上为深圳社会工作的发展提供了保障。这些做法，在当时走在了国内其他城市的前面，促进了社会工作迅速发展，使社会工作人才队伍有存量有增量，在推动社会建设和社区治理、提升社会服务专业水平等方面取得了不小的成绩。但经过十余年的发展后，“1+7”文件已与目前社会工作发展需求不相匹配，难以促进社会工作进一步发展。近年来，深圳市辖龙岗、盐田、龙华等多个区为留住社工人才，先后出台了新的扶持社会工作发展和激励社工人才的相关政策。这些探索在一定程度上提高了社工的待遇，短时间内对留住优秀社工人才有一定作用，如2017年坪山新区在出台《坪山新区社会工作人才扶持办法》后，第二年的社工流失率从20%多降到了10%以内(数据来源于坪山社协)。近年南山区社会工作队伍也迅速扩大，但没有及时出台促进社会工作发展的相关文件；区民政局虽在2015年制定了《南山区社会组织培育扶持办法》，但其中没有激励社工机构和社会工作人才发展的单独篇章。南山区委区政府出台的相关制度文件涉及社会组织或社会工作的也不多。前几年南山区委区政府的“领航人才”评选，人才配租补租政策覆盖了5A级的社会组织，但符合申请条件的社工却是凤毛麟角，因而这类政策对于大面积留住社工人才没有起到应有的作用。

2.现行服务购买机制不利于社会工作的长期健康发展

深圳市的社会工作发展主要是通过政府招投标的方式，向社工机构购买社会工作服务，其比例占95%以上；此外，个别企业在政府支持政策下也购买了少量社工服务。这些购买服务通常包括购买岗位社工服务、购买项目社工服务和购买社区党群服务中心专项运营服务三种形式。近几年，政府购买社工服务的方式呈现出一些问题，影响到社会工作服务的延续性和专业性。

一是政府对社会工作服务购买的持续性无保障。政府今年购买的岗位或服务项目明年不一定会继续购买，这种不确定性导致社工只能按照用人单位的相关要求和协议约定开展工作，服务需求调研少或做得不够深入，多数社工不愿从事专业性较强、需花精力深入跟进的工作。这一问题，从社区党群服务中心社工人均不到2个的个案服务量，以及社区的服务内容浅层化同质化现象中，可窥见一斑。

二是项目招投标的随机性很大。50万元以上服务项目基本上三年需进行一次重新招投标，服务项目每年被评估1～2次，购买协议一年一签；而购买金额较小的项目基本是一年一签，受购买方的影响更大，导致各种社工服务项目一年一换或三年一“洗牌”的情况很普遍。这种情况下，社工机构及社工难以追求服务的延续性和专业性发展，工作导向是完成评估指标和让购买方满意，其服务效益呈现递减的趋势[13]。依据“通用社会工作过程模式”的观点，“三年一换，一年一签合同”的政府购买社工服务机制，对社工机构和社工服务内动力会产生较大影响，不利于社工服务的延续性，甚至可能导致某些具体服务内容的人为中断。社工服务是专业性的助人服务，无论是与服务对象信任关系的建立，还是具体服务计划的介入，或是社工专业价值及服务成效的呈现，都需要一定时间的积累。治疗性的个案服务跟进1～2年十分正常；社区营造或其他社区治理类的项目计划[14]，从设计到推动实施，再到取得一定成效，则通常需要3～5年时间。一些疑难问题、系统问题的服务介入，要达到良好的、较显著的服务成效，甚至需要更长时间。但由于三年到期就重新招投标的机制，导致社工没法沉下心来扎根社区或岗位做好服务，社工机构也以三年后能否中标而不是以服务成效“论英雄”，不愿在运营期间投入太多的人力物力。许多社工机构沦为纯“劳务派遣”的中标单位，以尽量节约成本的方式开展协议约定的基本服务。这就加剧了社工队伍的不稳定性，严重影响了社工服务的专业质量和在服务对象眼中的专业形象。

三是政府基本上只面向社工机构招标社会工作相关服务。在政府购买社会工作类服务的招标文件中，社工机构占有明显优势，而其他公益服务型社会组织没有竞标优势。这导致了政府购买服务被社工机构垄断，其他社会组织除了参与社区民生微实事和项目创投大赛等，很少有机会参与政府购买。最直接的后果就是社工人才扎堆在社工机构中，而在其他基金会、评估机构、养老机构、特殊人群服务机构等社会组织中就业的非常少[15]，社工人才未能很好地融合到各类社会组织中。

(三)门槛与待遇偏低，人才培养与行业规范不足

影响社会工作发展的原因，还涉及社会认知、职业发展、薪酬待遇、机构管理、行业自律、人才培养等诸多因素。为简明扼要地归纳总结通过访谈和文献查阅所收集到的信息，突出相对重要的影响因素，以下具体总结了社工入职门槛偏低、实务教育和督导培训不足等五个方面的原因。

1.社工入职门槛偏低，职业素质没有保障

因近年深圳市要求社区党群服务中心建设全覆盖，每个社区至少建立一个社区党群服务中心，并需引进5～6名社工运营社区党群服务中心服务项目，各区对社工数量的需求迅速增加，各社工机构纷纷竞争投标，而在社工人才“供不应求”的情况下，社工招聘成了机构的难点和痛点。部分机构为尽快配齐合同要求的人数和减少人力成本，降低了社会工作服务人员的入职门槛，大量吸收非专业、低学历的人员，社工队伍专业素质参差不齐。截至2017年底，南山区社会工作协会在南山区社会服务绩效评价系统中的数据显示，系统录入的总人数为478名，其中注册社工仅为139名，注册社工占比29%；学历构成为大专199名，本科216名，研究生14名，高中49名。高中学历占比10.3%，大专学历占比达41.7%，且大部分都是非社会工作专业毕业。这样的情况与2007年深圳刚发展社会工作时的初心不相符，当时虽还未实行社工职业资格考试，但社工机构招聘的社工90%以上都是社会工作本科以上的学历。近几年来，因社工需求增长过快，加上部分社工机构对服务质量不够重视，有的为了降低人员成本，导致社会工作全职服务人员入职门槛不断降低。社工队伍中五成以上人员学历不高、缺乏系统的专业训练，是造成社工职业素质没有保障、社工服务专业化水平走低的重要因素之一。

2.社工薪酬待遇偏低，不能吸引和留住优秀人才

随着深圳经济快速发展，职工平均工资逐年上升。根据深圳市统计局公布的《深圳市2016年城镇单位平均工资数据公报》，2016年度在岗职工月平均工资为7480元；2017年度继续上升，在岗职工月平均工资为8348元，同比增长11.6%。同时物价飞涨，房价相较刚引入社工的2007年涨了近10倍，房租涨了4～6倍，2017年普通的20～30平方米单身公寓月租金一般不低于2500元。而政府购买社工服务的经费虽从最初的每人每年6万元涨到了每人每年9.3万元(增长了1.65倍)，但普通一线社工到手的工资实际只从月薪3000多元涨到了4000多元(9.3万元每年每人是一名岗位社工的全部购买费用，除了社工的工资，还包括五险一金约占8%～10%、社工机构的人员管理费用约占10%～20%、培训及各种福利费约5%～10%，以及少部分活动服务经费约5%～10%，还有机构要上交税务部门购买服务税费3%)。只有个别机构为吸引人才减少了管理费提取部分，给到社工每月5000多元，总体上一线社工月薪约为深圳市在岗职工平均工资的一半，与餐馆普通服务员、商场收营员的工资待遇相近，甚至不及小区保安工资待遇(保安一般包吃包住月薪3000元以上)。本文通讯作者在2007年做一线社工时，作为机构的新入职社工每月的工资约3200元，这在当时是略高于平均工资水平的；相比之下，这几年社工的服务购买费虽然在涨，但社工工资水平横向对比却在下降，这样的薪资水平很难吸引优秀毕业生从事社工服务，更难以留住优秀人才，许多应届毕业生只把干社工当做“跳板”。据深圳市社会工作者协会统计，2016年社工流失率近16%，而据南山区社会工作协会不完全统计，2016年和2017年南山区社工流失率都超过30%。在调查访谈中发现，社工流失原因主要是薪酬待遇低，生活成本高，难以维系家庭基本生活，且社工职业发展空间较为有限。社工薪酬低、职业上升空间小，成为社工流动性大的主要因素，而社工人才的流失又严重影响了服务的延续和专业能力的积淀[16]。

3.社工实务教育缺乏，本地社工人才供不应求

自2011年深圳市发展社区党群服务中心以来，对社工的需求大幅增长，而专业社工人才的供给跟不上，社工短缺成为制约社工行业快速发展的重要因素。一方面，深圳本土高校的社工培养数量相对有限。据深圳大学官方统计，2011—2013 年，深圳大学社会工作专业(本科)共培养 196 名毕业生，从毕业生就业去向看，在196名毕业生中，从事社会工作职业或相关职业的137人，占70.0%(实际低于这个比例，且入职后流动性较大)。根据近3年的数据，可估算出深圳大学平均每年培养的本科毕业生从事社会工作行业的只有40多人，这与每年几百人，甚至上千人的社工需求数量相差很大。而招聘外地高校毕业生来深就业，不仅使招聘和社工就业成本明显增加，还增加了留住社工人才的难度，因社工的收入水平较低令其难以在深圳安居乐业。另一方面，90年代以后国内社工教育加速发展，造成专业师资严重缺乏，大批教师是非社工专业背景，社会工作的本科和研究生教育普遍以理论教学为主，与实践督导没能形成一体化[17]。社会工作专业学生长期以来实务训练不足，少有高校能够保障学生开展600小时以上的有效实习(即在符合专业要求的实务老师指导下，运用社会工作的理念和方法开展社会工作相关服务)。大部分社工教师一线的实践经验和实务督导经验较缺乏，对社工学生实习阶段的有效指导有限，影响社工专业学生实务技巧的掌握。在这样的社工教育背景下，普通高校社会工作本科毕业生很大一部分难以达到职业的要求，专业服务能力不足[18]，而较低学历的社工专业能力更是难以保障。

4.继续教育培训系统性不足，实务督导支持有限

跟“医生”职业相似，社会工作也是一门实务操作性很强的专业。由于社工在校接受的实务训练较少，原则上对新入职社工需要进行上岗培训；正式上岗后的全职社工，则需要接受持续性的在职培训与督导。深圳在发展社工的早些年，对社工的培训和督导力度较大，但这几年随着行业迅猛发展和社工更换频率的加快，社工培训与持续督导显得很不够。而且，不同工作年限的社工对培训内容的需求是有差异的，如刚入职的社工需要较基础的社工专业技巧和技能的培训；入职2～3年的社工需要专业技巧深化的培训；入职3～5年的需要增加管理和督导技巧培训；入职5～7年的则需要某些理论或实务技巧的高端培训；不同服务领域的社工又需要该领域服务专项培训。深圳社会工作学院、社会工作行业协会和各社工机构每年都会对社工进行一些培训，但是，这些培训的方式和内容比较零散，分层次、分领域的社工继续教育培训针对性和系统性不足。另外，市社协要求注册社工每年接受80小时以上的在职培训，但各层面提供的在职培训课程不成体系，而且多数高质量专业课程会收取培训费用，导致部分社工只能选免费但自己不一定需要的课程。这几年，南山区民政局曾委托区社协开展社会工作人才培训，费用每年有30～50万元。培训资助不算少，且有所递增，但由于系统性和针对性不够，实际培训效果并未达到预期。再者，深圳本土社工督导人才缺乏，导致一线社工能得到的督导支持非常有限，普通一线社工一个月轮不着一次个别督导的情况十分普遍。调查访谈中还发现，因本土督导的能力和水平有限，能给予社工实质性的指导和帮助的其实不多。

5.行业规范与监督机制不够完善，社工机构缺乏专业追求

如前所述，深圳社会工作发展是在政府主导下，以向社工机构购买社工服务的模式急速推进的，这导致社工机构数量在近几年内“井喷式”增长。一方面，政府职能部门未能及时制定相关法律法规，出台的一些政策前瞻性不够或执行不力，没有建立严格的监督机制和考核机制。另一方面，行业规范和行业自律尚未完全建立，市或区级行业协会难以充分发挥行业服务规范、行业监管与违规制裁作用。在这样的环境与氛围下，有些社工机构创办不一定是以实现某种社会服务目标为使命。深圳发展社会工作初期鼓励注册社工机构，对社工机构的创办人背景没有严格的要求与审核，造成社工机构创办人鱼龙混杂，且以有商业背景的非专业人士为主。通常“商人”追求盈利，而不太注重社会工作专业化发展。因此，一些机构为了争取项目和争夺“地盘”，会进行恶性竞争而不是分工合作；一些社工为了帮机构拿到社区“民生微实事”等项目，变得功利化(通常有项目奖金)，很难安心做好本职服务工作。这些现象，影响了社工行业的健康发展，使得受过专业训练的社会工作者在这样的大环境下，也难以坚持初心，“劣币”驱除“良币”的现象屡见不鲜。

六、结语

社会工作专业化、职业化的进程需循序渐进，不可能一蹴而就；社会工作的发展与整个社会建设和社会服务体系的发展关系密切，受到社会政策、社会大环境、社会组织生态、高等专业教育等多方面因素的影响[19]。

本研究经过两年多的实地调查访谈，发现社区社会工作服务的三种购买方式表现出的主要问题有所不同，但仍有一定的共性，如社工队伍专业素质不高，专业服务能力不足，服务内容浅层化和碎片化，社工专业服务价值体现不足等。本文在进一步深度访谈及前期文献研究的基础上，解析制约南山区社会工作发展的主要原因。最后，结合国内外社会工作的发展经验以及笔者多年从事社会工作实务/教研的思考，得出如下结论：优化社会工作发展环境、提高社会工作者职业地位、拓宽社工就业空间以及提高社工人才培养质量，是促进社会工作发展和进一步发挥社会工作专业价值的有效途径。

本研究的不足之处在于，对岗位社工服务和社会组织服务中心项目存在的问题未能进行更系统的问卷调查，深度访谈的对象涉及人员范围较小，研究结论不够全面深入等，这些在后续资料分析及下一步研究中会加以改进。

但是，本研究发掘出的社区社会工作实务信息资料及其影响因素探讨具有参考价值。作为初步研究成果，可供社会工作发展研究者及关注者借鉴，结合各地具体情况，认识和反思国内社会工作发展面临的问题，共同探讨下一阶段改革的有效措施，努力推动社会工作朝专业化、职业化的道路发展，让社会工作人才发挥更大的专业价值，促进社会服务与社区治理的发展，为人民带来更多更高质量的社会服务。

(作者对深圳市南山区社会组织总会和南山区社会工作协会在调研过程中给予的支持特别致谢)