唐代食盐专卖制度变迁及其对经济社会的影响

摘 要：唐代是中国古代盐政制度发生重大转折的历史时期，本文立足于食盐专卖制度的变迁，研究了从“直接专卖”制度向“就场专卖”制度的变迁过程及其对经济社会的影响。研究发现，“就场专卖”制度与“直接专卖”制度相比，节约了制度成本、增加了财政收入、促进了商品市场发展、调整了官商关系、提高了当朝的国家治理水平。可以说“就场专卖”制度中官商分工经营治理是食盐专卖制度的进步和成功的典范，为后世食盐专卖制度的设计和实 施提供了范本。从制度变迁的背景来看，唐代经济社会结构的变化致使财政收入大幅减少，财政支出骤然增加，并且供需变化、漕运完善等为食盐专卖制度的实施提供了保障。从制度安排的内容和特点来看，第五琦实施的“直接专卖”制度具有政府全程控制食盐流通、低买高卖和寓价于税等特点，但是，制度覆盖地区不全面致使边区盐价不稳定;刘晏实施的“就场专卖”制度在“直接专卖”制度的基础上进行了食盐生产、运销、盐务监管机构等方面的改革。与“直接专卖”制度相比，“就场专卖”制度节约了管理成本、理顺了产销关系、促进了食盐商品市场发展、平衡了各方利益。从制度变迁带来的经济社会影响来看，从“直接专卖”制度到“就场专卖”制度的变迁不仅使财政收入倍增、商品经济发展，而且培植和扶持了盐商这一新型商业阶层。因此，“就场专卖”制度是唐代食盐专卖制度成功的典范，为后来食盐商卖制的设计和实施提供了借鉴和参考。

关键词：制度变迁;直接专卖;就场专卖;财政收入

中图分类号：F752.8 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）01-0032-10

一、问题的提出

食盐作为生活必需品，具有需求刚性和排他性，由于其生产集中、消费分散的特殊属性，易于被人为控制，在古代，食盐成为利润很高的商品。食盐自从成为一种课税收入，或寓价于税，或直接征税。从春秋时期开始，政府对食盐实施垄断专营，盐利从此成为国家税收收入的重要来源。谁能够控制资源的产权，谁就可以获取收益。因此，对食盐这种特殊商品的产销设计和制度安排，宏观上关乎国家的经济发展和社会稳定，微观上关系到工商业的发展、民众的幸福和政府的效率。

从变迁历程上看，中国历朝历代实施的食盐制度归纳起来有无税制、征税制、专卖制和商卖制。历代财政制度的变革，都受当时经济社会发展水平、政治局势和财政状况的影响。从春秋时期管仲开启民产官销食盐专卖起，食盐这种资源就开始为当朝政府所控制和垄断。到西汉时期，盐铁专卖对盐的产、运、销实现了完全控制。学者将管仲、桑弘羊和唐代第五琦实施的食盐专卖制度归纳为“直接专卖”，也就是说，政府基本控制了食盐的各个流通环节。唐代是中国古代食盐专卖制度发生重大变迁的转折期，在制度上实现了由“直接专卖”为主向以“就场专卖”为主的过渡。

在盐政改革史的研究中，食盐专卖问题始终是一个热点问题。中国现有关于盐业问题的研究中，食盐专卖问题一直为学界所关注，围绕这一热点问题，学者从不同角度出发，展开深入、广泛的讨论。有关唐代食盐专卖实施的原因，陈衍德和杨权[1]认为，食盐专卖制是唐政府干预经济的必然要求，而直接原因是“安史之乱”后的财政危机促使政府开辟农业税以外的税源，实施一种让地方难于插手的财政办法，从而专卖制应运而生。傅举有[2]也认为，食盐专卖的直接原因是“安史之乱”后的财政危机。齐涛[3]认为，均田制破坏后，传统的税赋制度失去了基础，课税无着是导致唐代实施食盐专卖制度的重要原因之一。有关食盐专卖制度的变迁，陈衍德[4]指出，因海、池、井盐的生产特点，政府控制程度、专卖价格不尽一致，乾元元年，分别实施民制、官收、官销，官制、官销，民制、官收、官销等不同的专卖办法。刘晏改革后，海盐实施民制、官收、商运、商销，调整专卖机构，创立巡院，辅以常平盐。刘慧[5]认为，刘晏盐法下，政府与商人的合作实际上是一次产权的重新划分和财富的重新分配，这次改革造成了商人获得产权划分和财富分配的机会，加速了封建阶层的分裂和财富占有的两极分化。陈衍德[6]对广德二年、永泰元年、大历十四年海盐的收入进行了具体分析，并推算了全国盐利总数，从专卖收入看，食盐是首屈一指的商品，大大超过酒、茶等专卖品，曾一度占唐代财政总收入的一半。同时，陈衍德对盐池的盐利进行了统计，认为两池盐利以元和时最高，这些研究为本文进一步研究唐代食盐专卖制度的变迁及经济社会影响提供了扎实的文献基础。本文将在前人研究的基础上，从制度的成本收益角度，分析食盐专卖制度从“直接专卖”到“就场专卖”的变迁和对经济社会发展的影响。

二、食盐专卖制度实施的逻辑背景

中国古代食盐的生产、分配、交换从春科时期开始就被贴上了“专卖”的标签。食盐的无税无管时期从隋代开始，“隋文帝既平江表，天下大同，身先俭约，以事府帑”[7]，“通盐池盐井与百姓共之”[8]，让百姓制盐，从隋文帝开皇三年废盐制到唐景云末年，“期间共历时128年，概无盐税”[9]。唐代对食盐的征税制从唐玄宗开元十年起到肃宗乾元年止，实施了三十多年。唐建立初期，几乎整个国家的财政收入都來自以劳役为补充的直接税制——租庸调制。到唐高宗、武后时期，政府开支日渐庞大，赋税收入日趋紧张，对食盐征税开始提上政府议事日程。从一些零散记载 “置灶煮盐，一分入官，二分入百姓家”[10]中可以看出，唐代初始已有盐税。天宝十四年“安史之乱”爆发，给当时的唐代社会带来了一系列深刻的变化，专卖制取代盐税制就是在这样的契机下发生的。

（一）经济社会结构变化引发财政危机

1.财政收入大幅减少

首先，税基大量流失，主要表现为课户的减少和课口的锐减。唐初国家的财政收入缴纳的方式主要是以均田制为基础的租庸调制，此时盐利占比较小。开元以前均田制实施得较好，唐高宗、武后时期，豪强势力趁机兼并土地的现象越来越普遍，导致土地集中在少数地主手中，大量小农土地被兼并，课户流失，不课户数量激增，随着永业田持续增长，百姓享受不到均田待遇，只能选择逃亡，课户越来越少，征税的基础大量流失，给唐初期建立在均田制基础上以丁、口为税基的租庸调制带来税基瓦解的威胁。就一般赋税而言，征税单位为课口，全部赋税由户主缴纳。据梁方仲统计，唐天宝十四年，全国户数为8 914 709，人口数为52 919 309，其中，课口数仅有8 208 321，课口数仅占总口数的15.5%[11];“五年间，课口减少了大约522万”[12]。纳税课口的锐减，直接导致了国家财政收入的急剧减少。

其次，战乱给北方地区经济社会造成的破坏和人口南迁等因素，进一步加剧财政危机。历时七年多的“安史之乱”使经济发展基础遭到极大破坏，整个北方经济社会陷入极度混乱，“天宝季岁，羯胡乱华，海内波摇，兆庶云扰，版图隳於避地，赋法壤於奉军”[13]，人口迁徙流亡、土地大片荒芜、水利严重破坏、交通运输不畅、物价异常波动、城市商业萧条。同时，“南北方地区劳动力和土地之间的相对价格发生变化，也促使中原由豪族社会向平民社会转化”[14]。这场变乱也成为大唐王朝从鼎盛走向衰落的转折点。“安史之乱”后，大唐陷入藩镇割据，旧有的社会结构被打破，财政征收基础几乎完全被洗牌，以江南地区为发展根基的新经济要素开始出现，为了暂时缓解财政压力，食盐专卖制度就应运而生了。

2.财政支出骤然增加

首先，管理机构膨胀和官员俸禄的提高，致使国库日常支出规模越来越大。唐政府的财政支出主要为官员俸禄支出、军费支出、皇族开支和基础建设等支出。根据记载，唐代前期封建政府官员日益增加的速度是过去历代王朝中最快的，贞观初年，仅有省内官600余员，开元二十五年，增加到2 620余员，上升了4倍有余。内外文武品官，显庆二年为13 465员，开元二十五年达18 800余员[15]。而且，在唐代前期，除官员人数急剧上升外，官员俸禄也在不断增加，以俸料钱为例，一品官乾封元年为11贯，开元二十四年为31贯，增加近3倍[15]。大致来说，高级官员俸钱一般均增加了近3倍，中级官员增加2倍左右，低级官员增加近1倍，平均增加值约为228%。官员人数与俸禄的大量增加，引发了财政支出的快速增加，再加上放任管制，支出规模几乎达到了难以控制的境地。在管理机构的膨胀和俸禄增加的同时，皇族人员的奢侈浪费，也成为唐中叶财政支出的沉重包袱，给本来就岌岌可危的财政加重负担。

其次，“安史之乱”耗尽国家储备物资，战时财政支出不断加大。“安史之乱”初期，北方大量物资受损，“两京陷没，民物耗弊，天下萧然”[16]。战乱爆发后，杨国忠以“无为贼守”[17]要求焚烧了左藏大盈库。至德元载（756年），“缘边之备犹在，诸牧有马，每州有粮，肃宗得以为资”北方的国库粮食基本上为了供给和赏赐将士，耗费殆尽。史载“关辅及朔方、河陇四十余郡，河北三十余郡，每郡官仓粟多者百万石，少不减五十万石，给充行官禄，暨天宝末无不磬矣”[10]。 同时，这一时期，由于雇佣兵制逐渐取代府兵制，与社会生产相脱节的职业军事集团也在迅速发展，其军费支出与日俱增，史称：“兵兴，权臣增领诸使，月给厚俸，比开元制禄数倍”[16]。军费支出比开元前边地军费增加了六倍多，这必然造成“营田及地租不足以供军”[14]。“时大兵后，京师米斗千钱，禁膳不兼时，甸农穗以输”[18]。财政支出不仅要不断地补充物资供应，还要为战争加大支出和补偿，致使财政支出规模达到了唐代以来的顶峰。

（二）征税条件的变化使得食盐专卖制度更易实施

1.供需变化为食盐专卖制度的实施奠定了物质基础

盐产区拓展、食盐产量增加、制盐技术提高促使唐代中后期盐业经济的繁荣发展。

隋唐代由于人口集中在关中地区，财政多依赖于盐池，池盐产地多分布在唐属河东、关内和陇右诸道，即今山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海和新疆等省份。河北、河南等地也有少量盐池分布。据史料记载的河东盐池，“有池五，总曰两池”“池东西四十里，南北七里”“贞观中，唐太宗亲至盐池观览盛景，幅员百里，澄澈万顷”[16-19-20]。盛唐时，朝廷自两池“岁得盐万斛，以供京师”[16]。两池产量，在唐后半期也有所提高，据各期盐利与盐价记载推算，“大历末，两池盐产量约47万石，元和中保守估算也在50—80万石之间”[21]。这说明食盐的产区拓展、产量足以供给基本的需求，随着生活稳定，饮食结构发生变化，百姓对食盐需求量增加，为食盐专卖制度的实施提供了生产和销售的物质基础。另外，得益于“皇家不赋，百三十年”[20]的宽松制度，唐代制盐技术大幅提高。以池盐的制盐技术为例，中唐以前盐池开垦的情况：“旱理其埤，水营其高。五夫为塍，塍有渠;十井为沟，沟有路;桌之为畦，酾为门。渍以浑流，灌以殊源”[22]。一旦开闸泄卤，就会出现“雪野霜地，积如连山”[23]的壮景。食盐供给和需求的大幅提高为食盐专卖制度的实施创造了条件。

2.漕运的修复完善为食盐专卖制度的实施提供了保障

隋代利用天然自西向东的河流和旧有河道，开凿了南自余杭、北到涿州（北京），贯通南北的人工大运河，把海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大水系连接沟通起来，长达5 000华里，成为南北交通的大动脉，但经隋末战乱，部分河道崩塌淤塞，长久失修。刘晏担任漕事时，上书主持重新修浚运河，训练漕卒，把原来“州县取富人督漕鞔”改为“以官船漕”[18]，恢复了“每岁运谷或至百万斛”[24]的数额，而且“无斗升沉覆”[24]。史载：“晏始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗。补纲吏督之，不发丁男，不劳郡县，盖自古未之有也”[25]。食盐专卖与漕运运输管理合为一体，既增加了东南漕运的经济保障，又推动了盐法改革顺利实施。“安史之乱”后，“军国大计，仰于江淮”“赋出于天下，江南居十九”[26]。可以说，漕运的修复为食盐专卖制度的实施提供了强有力的保障。

三、“直接专卖”制度安排的内容和主要特点

（一）制度内容

乾元元年（758年），第五琦出任盐铁转运使，开始实施“直接专卖”制度。《唐会要》中对第五琦所实施的食盐专卖制度是这样描述的：“就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂傜，隶盐铁使，盗煮私市罪有差。除租庸外，无得横赋”[27]。第五琦的“直接专卖”制度设计安排如下：

在生产流通环节，食盐生产采取“亭户”制度。

由于海盐、池盐、井盐的生产具有不同的特点，在其流通设计上，略有不同。唐代的海盐需要经过煎煮程序，生产成本高，且产地也比较分散。王溥[28]在《五代会要》中如是描述：“末盐（海盐）煎炼、搬运費用，倍于颗盐（池盐）”。海盐的生产者是亭户。“应管煎盐户及盐商，并诸监院停（亭）场官吏所由等，前后制敕，除两税外，不许差役追扰”。亭户生产的盐，一部分以盐的实物形式纳税，另一部分由政府强制收购，所以，亭户有自己的经济活动。“直接专卖”制度下海盐的生产流通流程为：民制、官收、官运、官销[3]。

池盐为晒制而成，生产成本低，产地也相对集中，比较容易管理。据载：“击鼓崤洛，封尸燕赵……调发之费，仰于有司……遂收盐铁之算……画野标禁，西笼解梁……乃完廥仓……终岁所入，二百千万……先皇帝……籍二郡之版六百，隶于司池”[20]。“安史之乱”后，为供军需，实施专卖，整饬设施，组织生产。将安邑、解县编户六百定为生产池盐之户，隶属两池盐务机构。池盐的生产者是池户，池户在壕篱圈定之范围内从事生产，受到严密的监管。“两池禁棘峻阻，不通人行，四面各置场门弓射，分劈盐池地分居住，并在棘围里面，更不别有差遣，只令巡护盐池”[29]。从池盐生产状况看，池户没有自己的经济活动，完全掌控在政府手中，也就是官制、官收、官运、官销，全链条完全官控。

井盐的生产比海盐和池盐的工序复杂，要经过凿井、汲卤，成本最高。井盐的生产者是灶户，其生产过程独立进行，其产销链类似海盐的民制、官收、官运、官销。无论是海盐、池盐还是井盐，“直接专卖”制度下盐的产销形式都是官收、官运和官销。

在政府监管方面，设立“监院”为食盐专卖管理机构;政府收购食盐后对其加价出售。

在食盐流通管理的制度安排上，盐户基本上都由盐铁使进行管理，盐铁使在盐产地设置管理机构盐院（监院），负责食盐的收榷与出粜，订立食盐专卖价格，管理机构统一收购盐成品，一般加价十倍，以每斗110文[21]左右价格出卖。

（二）基本特点

“直接专卖”制度下，盐的流通全程由政府控制，短期取得了高额财政收入，制度特点为：

1.政府控制食盐流通全过程

一般的课税只在商品销售环节征收，而食盐的专卖则覆盖了商品流通的全过程。“直接专卖”制度中所谓的直接，就是政府控制生产、收购、运输分销和销售流通环节，没有民营商家的参与，通过监院来控制食盐流通的全部过程，政府对食盐的产、供、销具有绝对控制权。这样的制度安排下，盐利收入就从赋税当中脱离出来，与酒、茶等收入成为了财政收入的一部分。

2.低买高卖，政府获取高额的财政收入

政府将盐户所生产的盐低价收购，再高价卖给消费者。“天宝、至德年间，盐每斗10文钱”[29]。政府收购盐户产盐的统购价格是每斗10文，后来尽榷天下，斗加时价百钱而出之，即卖给普通消费者的专卖价格是每斗110文，毛利是100文。“秦准天下，盐都收一百文”[30]。也就是每一斗盐，政府收购以后一次转手销售，就可以收入100文，未扣除流通成本的毛利率高达1 000%。这个利润绝对是暴利，时间短、收效快。第五琦创立的“直接专卖”制度的目的很明确，即短期内迅速增加财政收入，以应付巨额军费开支，解决财政危机。因此，从某种程度上来讲，“直接专卖”制度属于战时经济制度，是临时的，不能长久实施。

3.寓价于税，隐形征收让民众更易接受

“直接专卖”制度不同于租庸调制等显性的直接征税，而是通过间接形式，让百姓感觉赋税没有被加征，但实际上，却增加了政府的财政收入，长时期以来的财政危机得到了一定的缓解。因此，从增加财政收入缓解财政危机的角度上来说，第五琦的改革取得了很大成功。

4. 地区覆盖不全面致使边区盐价不稳定

（三）局限性

“直接专卖”制度的局限性体现为地区覆盖不全面致使边区盐价不稳定。仅在山海井灶近利之地设置监院，收盐粜盐，非产区和边远地区盐的销售如何进行管理与运作却很不明确，仅靠产区设置监院实在难以监督纯销区和边远地区的官销，对于一些零售业务，还需借助和依靠商贩之力。所以110文的价格，仅指官盐卖出价，在偏远地区，销售到百姓手中则应高于110文。当时战乱未息，不少盐运必经之地“夺攘奸宄。窟穴囊橐”[27]，全部食盐由政府運达诸州的确做不到。而且私市的范围和概念也不够清晰，如何判定其为私市而加以治罪，很难有充分的界定依据。所以，《旧唐书·刘晏传》中称：“至德初，为国用不足，令第五琦于诸道榷盐以助军用。及晏代其任，法益精密”[27]。

四、“就场专卖”制度安排的内容和主要特点

（一）制度内容

永春元年（755年），盐铁使一分为二，唐政府把全国划分为两大财政区域，称为“东区”和“西区”，第五琦掌管西区（北方与四川），刘晏主持东区（南方）。在763年，刘晏主持东区财政期间，开始了食盐专卖改革工作，创立了巡院机构，并开创了民制、官收、商运、商销的食盐专卖制度。“自兵起，流庸未复，税赋不足供费，盐铁使刘晏以为国民所急而税之，则国足用”[16]，史称食盐“就场专卖”制度。“就场专卖”制度的创立，标志着中国古代食盐专卖制度的成熟。“就场专卖”制度设计和安排在“直接专卖”制度的基础上进行了改革，内容安排涉及生产、运销、征收盐利、盐务行政机构等方面，并首创了“常平盐”[27]。

在生产流通环节，“就场专卖”制度继承了之前“直接专卖”制度下的“亭户” 制度[18]，仍由“亭户制盐”，由“盐官收盐”，即民制、官收。与“直接专卖”制度相比，刘晏重视对亭户制盐技术的指导并保障生产资料的供给，以促使再生产顺利进行。每年从财政支出中留出榷利作盐本，根据不同地区盐场的地理环境和条件，派专业人员对当地的亭户进行生产技术指导，提高了盐的生产效率，同时提高了基本产量。

食盐运销方面，用商人经营代替政府机构实施销售。史载：“出盐产因旧监置吏、亭户粜商人，纵其所之”[16]。在离产区较近的交通便利之地，设置规模较大的盐场，负责食盐的收纳、储存、中转和分销，盐监从亭户收盐，将盐税加入盐价后，再加价转售给商人;商人在缴价领盐后，即可自由运销，所过州县不再征税，商人自行定价销售给消费者，理顺了食盐在城乡的流通，即商运、商销。

在政府监管方面，“就场专卖”制度设置了专门的政府管理机构，称“巡院”[24]。巡院设置在海盐销区之外的交通要地，在管辖区共设置了13个巡院，巡院的主要职能为防止私盐，下设“场”为销盐机构，还负责传递商情信息，以便政府及时掌握食盐市场供需情况。刘晏在“江岭间去盐乡远者”[24]的边远地区，设“常平盐”，由官府设仓储盐，在盐缺价涨时降价卖出，使“官收厚利人不知贵” [16]，以丰补歉，调剂余缺，即“丰则贵取，饥则贱与，率诸州米常储三百万斛”。“每商人不至”“则减价以粜民”[16]，这样既解决了偏远地区百姓“淡食”的困难，管控了盐价，还可以带来一定的财政收入。

（二）基本特点

1.食盐购销流程不是全程政府控制

“就场专卖”制度食盐购销流程不是全程政府控制，而是由第三方商家承销，政府只掌管采购环节，批发和零售特许给商人去做，即民制（管控）、官收、商运、商销，解决了很多“直接专卖”制度下官运官销过程中出现的问题。

2.“养民为先”经济思想增加了财政收入

“就场专卖”制度将征收盐利环节放归市场，以达到扩大流通范围和增加流通数量的目的。这期间的盐利主要靠东南海盐产销，“就场专卖”制度还给商人许多优待和宽松的条件，在交易的兑换上增加纳绢代钱等方式。租税上，刘晏主张“因民所急而税之，则国用足”[29]，实施征税制以增加税收收入。刘晏将食盐专卖置于国家宏观经济调控的总体规划中，从“户口滋多，则赋税自广”[24]角度出发，充分考虑到休养生息发展民生和保护商业涵养税源的重要性，不但使商品经济得到了复苏，还使国家增加了财政收入。史评其：“理财以爱民为先，诸道各置知院官，每旬月，具州县雨雪丰歉之状白使司，丰则贵籴，歉则贱粜，或以谷物杂货供官用，及于丰处卖之”[24]。“因平准法，翰山海，排商贾，制万物低昂，常操天下赢赀，以佐军兴”[18]，无需苛政敛民也保证了军费的供给，能够实现这些，源于“就场专卖”征收的盐利“岁得钱百余万缗”的“羡余相补”[18]，“就場专卖”制度发展了管仲的予取之术、调剂了民食、稳定了物价、发展了生产、安定了民生、保护了税源，为财政收入增加打下了坚实的基础。

3.精简盐务监管机构，提高市场治理能力

在盐业的政府监管方面，“就场专卖”制度采取了一系列措施精简盐务机构，在盐场裁并盐官，“出盐乡因旧监置吏亭户”[18]，创立“巡院”并加强对私人贩盐的监管，以此维持市场秩序。在选人用人方面，识人善用，重视贤能之人;原卤淡产稀之地，责令停产或由各监管理。由于所建“诸道巡院，皆募疾足，置驿相望，四方货殖低昂及它利害，虽甚远，不数日即知，是能权万货重轻，使天下无甚贵贱而物常平，自言如见钱流地上”[18]。“食货轻重之权，悉制在掌握”，至此“国家获利而天下无甚贵贱之忧”[24]。通过精简监管机构控制物价、调节供需平衡、赈济灾荒，在促进国家经济发展中起到了积极作用。

4.漕运和食盐专卖相互促进共同发展

隋末唐初由于河道年久失修，“各地货物全恃水运，水道运输不便，则货物流通亦难”[31]。“至刘晏，造运船，教漕卒”[24]，“就场专卖”制度下，政府将运河运输和盐铁专卖结合起来，“刘晏始以盐利为佣”[17]，把部分盐利直接用于漕运，使财政制度改革与漕运的经营管理相辅相成。一方面，通过盐利补充运河运营支出和船队的日常开支;另一方面，通过运河的修缮和通畅，节约了食盐的运输成本，“晏始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之”[32]，事实也证明这种做法非常有效。

5.鼓励批发零售，激发市场活力

刘晏的盐法制度改革采取与商分利的形式，充分发挥批发和零售这两种商业手段的作用，重视市场体系和市场制度的建设，这是对传统商业制度的一次变革。在中国古代，历代封建政府基本上都采取重农抑商的制度，工商业者的地位十分低下。从事商业活动的商人在法律上低人一等，也不能享受普通人所拥有的政治权利。实施“就场专卖”这种间接的专卖制度，盐商从事食盐零售业务的权利得到政府的允许和制度的支持。商品销售者的地位得到提高，这不仅扩大了食盐销售渠道，而且有力地促进了商品经济的发展，给唐代及以后朝代的商品经济逐步走向繁荣奠定了基础。

五、从“直接专卖”到“就场专卖”的变迁和发展

诺斯[33]认为，制度的创立、变更及随着时间变化而被打破的方式就是制度变迁，也就是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡状态的变化。提出“政治规则决定经济规则，同时经济利益结构也会对政治结构产生影响”。制度变迁、契约及经济绩效等关键性问题，都取决于通过契约的设置在多大程度上降低制度成本而得以实施。通过与“直接专卖”制度的比较，“就场专卖”制度节约了管理成本、增加了财政收入、促进了商品市场发展、调整了官商关系、提高了当朝的国家治理水平。

（一）通过控制生产环节达到管理产销的目的，节约了管理成本

食盐专卖制度下的支出主要为盐户的生产费用和运销管理成本，“就场专卖”制度下，从生产到消费整个链条上的各个环节，分别由官、商经营管理，基于食盐集中生产、分散消费的特点，政府只需控制生产环节就可以控制全过程，并征收盐榷;“直接专卖”制度下，由政府控制所有的产销环节，自然要付出较高的管理成本。同时，“就场专卖”制度改革了食盐专卖管理机构，重用人才，提高了政府管理盐业发展的能力。从前述分析得知，唐代的财政支出中有很大一部分支出是承担了政府机构的管理运行成本，制度实施成本降低了，经营效率就提高了。“就场专卖”制度设计在选人用人方面知人善任;整顿盐场，精简机构、裁并盐官，对食盐专卖管理机构较第五琦时期“盐吏多则州县扰”采取了“出盐乡因旧监置吏亭户”[29]，精简盐监，各司其职。“晏所辟用，皆新进锐敏，尽当时之选。趣督倚办，故能成功”[18]。会管理的人加上效率高的行政运行体系，促进了盐业的发展。

（二）理顺产销关系，增加盐利

从全程官营到引入商卖，实现了商品流通模式的进步。两个制度以盐专卖扩大收入的逻辑有所不同，“直接专卖”制度下，政府通过控制所有环节对盐户控制，强制收购，对盐价全面管控，特殊时期通过对消费者加价扩大盐利，盐利均归政府所有，但是由于官营产生的销量和价格问题，财政收入并未达到预期的增加效果。而“就场专卖”制度则理顺流通关系、扩大了生产规模和销量，搞活了盐业市场，形式上是官商共营，实际上财政收入增加效果明显。刘晏主政初年，盐利岁入不过六十万缗，史载：“大历末，通计一岁征赋所入总一千二百万贯，而盐利且过半”“循其法，也能富国”[27]。

（三）改革盐业价值链管理，促进食盐商品市场发展

食盐的产、供、销形成一条市场价值链，政府对不同环节开展计划、协调、监督和控制，“直接专卖”制度下，各环节成本由政府承担，价值链主体的收益极度稳定，盐价管理高度集中，在供需不平衡的情况下，盐价畸高，对盐业市场产生冲击和影响。“就场专卖”制度改变了价值链主体的收益，采取官商分利，政府协调的方式，刘晏借重商人，并非完全放弃官营商业稳定市场价格、调剂物资余缺的职能。他考虑到商人贪图利润，趋易避难，对于那些离盐产地较远、交通不便的偏僻地区，因运费高，不愿运盐去，即使运一点盐去，也是奇货可居，高抬售价，为此他实施了常平盐举措，调节供需。常平盐的储备，稳定了食盐的销售价格，同时也增加了财政收入，实现了“官获其利，而民不乏盐”[34]。除了常平盐，刘晏在交通要道设置了数量较多的盐仓，例如，“吴越扬楚，盐廪至数千，积盐二万石”[16]，江淮产盐区是主要的食盐产地，每年粜商以外，尚有积余之盐，刘晏命人多建仓库，以便将场盐尽数收买，使杜漏私之弊，同时将大量食盐收起来，储以备用，使无缺盐之虞。虽然食盐由商运商销，但有了分布如此之广、存量如此之多的食盐做底本，自然就不怕商人高抬价格、扰乱市场了。常平盐和数千盐廪，一定范围内的、官运官销，是对“就场专卖”下商运、商销的有益补充。

（四）收益的重新分配体现了利益主体博弈均衡

从博弈的角度，“就场专卖”制度是政府、盐商和消费者之间利益平衡的选择。

“直接专卖”制度下，政府的成本（GCz）包括收购成本（GC1）、行政成本（GC2）、运销成本（GC3）和管理成本（GC4），即GCz=GC1+GC2+GC3+GC4，其中， GC1=P0×Q0，P0、Q0分别为政府从盐户收购盐的价格。“直接专卖”制度下，政府的收益（假设没有寻租行为）如下：总收入为GRz=Pz×Qz，其中，Pz为盐的价格=政府定价（销售给消费者），Qz为销量。盐利为GRz-GC1。

“就场专卖”制度下，政府的成本（GCj）包括收购成本（GC1）、行政成本（GC2）和管理成本（GC4），即GCj=GC1+GC2+GC4，收益（假设没有寻租行为）如下：总收入为GR1=P1×Q1， P1为盐的首道批发价格，即政府定价（批发给盐商），Q1为批发给盐商的数量，盐利為GR1-GC1;盐商的成本包括：商品成本为MC=MP1（收购盐成本）+MO（其他成本），MP1=P1×Q1。“就场专卖”制度下，收入为MR=Pj×Qj，Pj为盐的最终售价，Qj为销售给消费者的数量。无论哪种制度下，消费者的成本就是购买盐的支出，收益就是盐，只是在不同的制度安排下购买的价格不同。成本方面，政府官销的成本大于商销成本，其实就是通过商销把部分成本转嫁给盐商;收入方面，涉及盐的价格和销量，从史料描述可以推断出“就场专卖”制度下盐利大于“直接专卖”制度下的盐利，据此推断出，政府的财政收入也是商销模式下的收入大于官销模式下的收入，选择收入大，成本小的制度，是政府的理性选择。对于盐商，“直接专卖”制度下无利可图，而“就场专卖”制度下，只要有利可图就值得做。对于消费者是没有多少选择的自由度，因为食盐是生活必需品。从表1可以看出，商销模式，也就是因此，“就场专卖”制度是博弈各方最好的选择。

“就场专卖”制度的实施稳定了官盐市场，控制了私盐的滥觞。史书载：“自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息”[16]。这样，“场私”既清，“运私”又缉，两头相互配备，贩私盐之风自然会平静下来，公盐的畅销就能得到保证。吴慧对“就场专卖”对私盐管控成绩是如此评价的：“刘晏布置缉私有方，在这方面设置专门的机构，谓之巡院。粜盐于商人，任其所止，就便运销，发挥市场的调节作用，尚没有后世那样的‘引界’之分。但是对场灶的漏私、商人的夹私，亦未尝不设法查缉”[34]。盐、场、仓、院，从产地到销地、从上到下，刘晏通过一整套精干的机构，有效地领导他的食盐专卖工作。生产、收购、储存、中转、招商、出粜、缉私，一环扣一环，真为“法益严密”[34]，轻重得宜。

六、制度变迁对唐代经济社会的影响

（一）盐利倍增，商品经济发展

“就场专卖”制度的实施，促使盐业生产力得到了提高，盐利迅速增长。“就场专卖”制度实施之前，唐财政中的盐利：“天下之赋，居其太半”“两池盐万石，剑南盐井之利岁八千余贯”。 “两池盐利岁收，百五十余万缗”[16-17]。按天宝至德间盐价每斗十文，三万石可折合三千贯，加上剑南之利八千余贯，仅有一万一千余贯。“就场专卖”制度实施后，盐利迅速增加，《资治通鉴》记载：“始江淮盐利不过四十万缗，季年乃六百余万缗;由是国用充足，而民不困弊”[24]。762年，第五琦施政时期的盐利仅为四十万贯，而到了刘晏施政时期，盐利最高达九百万贯，增长了二十几倍，涨幅惊人。从表1可以看出，全国的总盐利在“就场专卖”制度实施以后，一直呈现出比较稳定的上升趋势，在全国范围内实施的首年比762年增长了16倍，估计在其推进实施的二十多年里，盐利达到了顶峰。刘晏被处死后，官府把盐价不断的加倍，“江淮豪贾射利，时或倍之，官收不能过半，民始怨矣”[16]。盐价暴涨带来了财政收入的激增，但同时也引发了一系列社会隐患。820年前后，盐制积弊已到了一定程度。822年主张恢复“就场专卖”制度。从表1也可以看出，盐利在波动后又恢复了较稳定的状态。总体上，可以说自专卖制实施后，盐利在唐代财政中一直占据主要地位。

表2为两池地区专卖收入、盐价和产量的对照分析，从表2可以看出，“安史之乱”以后，总体趋势上，池盐产量较平稳，专卖价格成倍增长，专卖食盐的收入也增加了。

“就场专卖”制度不仅充分发挥了批发和零售两种商业手段的作用，而且将商销充分引入到流通领域，使商人从事食盐零售业务合法化。有了合法的地位以后，商人们从事商业活动的积极性极大提高，不仅疏通了食盐销售渠道。

同时，“就场专卖”的实施为水运提供了财力保障，“天宝中，开运渠以通渭水，因使诸舟各揭其郡名，陈其本土所产宝货诸奇物于袱上”“船中皆有米……万丈绫，如是者凡數十郡，唐时货物聚于京邸者，多半借漕船之便，而兼为此举，颇有内国博览会之意”[31]。盐利保障漕运开通，加大了城际之间，乃至与邻国的贸易，以盐业繁荣的扬州为例，其“以盐政及漕运之关系，加以运河开通，扼南北交通之咽喉，为其时之一大商业都会，俗好商贾，不事农业，以是大食、波斯、胡人之流寓此间者集聚”[31]。“珠宝互市”“多富商大贾”“富甲天下”“盖州、瓜州均成为繁荣之商业都市”[26]。等都描绘出恢复漕运和盐铁专卖后，唐代商业的繁荣景象。

（二）盐商阶层不断壮大，培植和扶持了新型商业阶层

“就场专卖”制度的实施，不仅对唐代的财政、经济、政治体制产生了较大影响，同时也催生和壮大了新的商业阶层，即盐商。盐商逐步开始成为唐后期经济结构中的重要阶层。由于专卖制不同于完全的商卖制，经营盐需要一定资格，那么盐商就在这个过程中，成为了一种特权阶层，其身份地位与所获利润远远大于其他商人。“直接专卖”制度实施的是官运官销，盐商的经营权被剥夺，地位也受到影响。但从“就场专卖”制度以后，盐商就名正言顺地成为社会的重要阶层。为保障政府有效、稳定地控制盐业，唐政府对盐商加强了控制，专卖制和商品市场发展并行，使其渐渐地成为了垄断的商业阶层。盐商阶层的出现，有力地推动了唐代商品经济的发展，标志着中国古代传统的重农轻商的思想开始发生变化。

为了发挥商人的经营积极性，刘晏对之有所照顾和优待，但也有控制和防范，食盐专卖制度实施后，盐商列入盐籍，由盐铁使管理，“盐民田园籍于县，而令不得以县民治之”[16]。“终刘晏之世，盐不乏，价不高，商人亦不甚横”[34]。“盐商妇，多金帛，不事田农与蚕绩。……问尔因何得如此？婿作盐商十五年，不属州县属天子。每年盐利入宫时，少入官家多入私。官家利薄私家厚，盐铁尚书远不知”[36]。唐诗把盐商之妇生活的舒适奢侈描述得淋漓尽致。

在国家调控为主的前提下，适度地放开盐业贸易，实施管大、放小的以商销为特色的“就场专卖”制度，与当时商品经济发展的趋势是相适应的。这一制度的实施并没有单纯地强调国家来全面干预食盐的产、运、销，而是一种国家管理为主、商人补充为辅的制度，这种制度让“有形的手”充分发挥了宏观调控职能，仍然保证了国家管控的效应，实现了财政收入增长和工商业发展并进的目的，对于维护唐政权统一，加强中央政府集权起到了很大积极作用。从历史对刘晏的评价中可以看出，“就场专卖”的实施取得了一定的成效，《新唐书》中赞刘晏：“因平准法，翰山海，排商贾，制万物低昂，常操天下赢赀，以佐军兴。虽拏兵数十年，敛不及民而用度足”[18]。王夫之[37]称刘晏“能变以济国用，民无横取无艺之苦”。

七、小 结

食盐专卖制度，历代言者评价不一：主经济干预者力称其善;主经济放任者力斥其非。其实任何一种事物，任何制度都不是尽善尽美的，都有利有弊，食盐专卖制度也是如此。食盐专卖制度在不同条件下加以不同的应用，可得到不同的结果。制度决定着一个国家的经济增长和社会发展，制度变迁原因之一就是相对节约成本，提高了经济效益。

将制度变迁理论运用于历史研究过程中，经济和政治的影响因素也很重要，唐代食盐专卖制度的设计和实施到底在客观上是利多还是弊多，需要与当时政权性质、经济条件、社会发展状况密切结合才能进行考量，一般来说，如果政权当时掌握在新兴阶级或进步阶层手里，政治上比较开明，“取之于民，用之于民”，能够“政清而取之薄，管榷亦无害于民”。“政苛而取之重。而又寄其权于地方，莫能管摄，则其厉民必更甚”[38]。也就是说，把征收于民的财政收入用于国家的统一公共公益民生事业，同时又注重对政府管理机构的行政管理和节约开支，就是制度的进步。从这个角度考虑，“就场专卖”制度通过管理安排和措施的改良，节约了制度运行和管理的成本，提高了经济的效益，最终实现国富民安，商业繁荣，是一个成功的典范。

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（责任编辑：巴红静）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.01.003

[引用格式]冯蕾.唐代食盐专卖制度变迁及其对经济社会的影响——从“直接专卖”到“就场专卖”[J].财经问题研究，2022，（1）：32-41.

收稿日期：2021-11-18

作者简介：冯 蕾（1981-），女，辽宁丹东人，博士研究生，主要从事经济史和文化经济研究。E-mail：fenglei0429@126.com