新时代背景下国防生产立法探析

刘方润亚 姚 娟 蒲洪波 王馨慧 /文

国防生产的定义及主要功能

依据《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》），国防生产是为保障国家安全，生产供应国防必需的武器装备及其他军用物资，强调的是产品全寿命周期中的生产环节，就是从原材料供应、零部件生产、分系统集成到整机总装集成的生产制造过程，是高效、安全供应能够满足国防需求的国防产品而开展的生产活动。

国防生产系统的核心功能就是要在既定时间内，既定资源下，满足质量要求。根据《国防法》的相关要求，国防生产系统要能为武装力量提供性能先进、质量可靠、配套完善、便于操作和维修的武器装备以及其他适用的军用物资，满足国防需要。国防生产系统在平时要能确保国民经济和国防安全建设的持续协调发展；在战时，要能够最大限度地满足部队的需求，降低国防物资从生产到达用户手中的时间，同时有效利用一切可利用的资源，将战争损耗降低到最低限度。

新时代国防生产面临的风险与挑战

国防生产作为国防工业的重要环节，经过多年发展已经形成一套成熟有效的流程与机制，并有效地指导着我国国防生产工作顺利开展。但是新时代我国国家安全与发展面临的风险挑战更加复杂、更加多元，对运用国家制度管理社会各方面事务提出了现代化治理要求。

国防产业链供应链尚未形成周期性、全面性的审查和评估机制，需要加强对上游保障行业的协同作用认识

当前我国制造业整体大而不强、全而不优，加之欧美对我国的经济、技术封锁，“卡脖子”问题严重，对国防生产供应安全也造成严重影响。部分国防生产环节存在供应商唯一、产能不足、技术更新慢等情况，制约国防生产的整体产业发展。国防产业链供应链需要周期性、全面性的审查和评估机制，对于关键薄弱环节进行周期性评估和定向解决，明确各类上游环节及保障性行业的配套生产保护情况，通过顶层设计统筹协调各行业、各部门开展国防生产供应安全风险评估工作。

武器装备采购与国防生产能力建设的统筹规划沟通有待提升

目前，国防生产需求多集中于军内，军队为适应现代化战争的需要，根据战争形势，确定未来一体化联合作战构想等重大战略方向，结合武器装备发展目标，制定装备建设发展规划。但目前仍需建立和完善适应未来发展方向的需求沟通协调机制，形成国防生产需求的顶层统筹规划以及军队与国防科技工业部门的融合管理机制，避免出现重复投资、重复建设等资源浪费现象。

部分参与国防生产的民企面临难以稳定保持生产供应的情况，进而影响战时的有效动员

武器装备生产是一个基础建设投入大的特殊领域，某些领域退出后再恢复成本较高。目前，民营企业已成为国防生产的重要力量，但在持续合同履行方面仍面临潜在的风险。例如当出现军品订货数量少、价格低、周期长等情况时，为追逐利益最大化而改变经营，不愿意继续承担后续供货；对武器装备的可靠性、维修性、可测试性、安全性等方面的研究、投入相对较弱，影响到武器装备性能。

传统质量管理模式难以满足现代武器装备先进性、系统性、复杂性对质量协同更高的要求

现代武器装备先进性、系统性、复杂性更加体现国防生产质量链传导效应，底层某个微小质量问题传导引发系统级的重大质量问题。而国防生产质量链底端的供应商越来越市场化、多元化，企业质量管理水平不一，对国防生产质量认知程度和管理程度也有差异，传统的质量管理方式已难以满足新时代国防生产质量协同管理要求。

现代先进技术加速应用国防生产，物理隔离等传统手段难以满足国防信息安全保护要求

新时代国防生产信息安全管理难度空前加大。制造业已逐渐向信息化、智能化发展，企业各类信息系统层出不穷，数据流通性加大。新时代国防和军队现代化建设也需要国防生产加速实现信息化、智能化。而参与国防生产的企业，尤其是民企参与越来越多，对于新时代信息安全特点的认识及防护意识却远远不够，传统的单纯依靠物理隔离等手段已难以满足信息安全防护要求。

新时代国防生产的立法必要性

新时代武器装备体系建设的系统性、复杂性急需顶层法律统领的坚实保障

在新一轮科技革命和产业变革推动下，人工智能、量子信息、大数据、云计算等前沿科技加速应用于军事领域，武器装备远程精确化、智能化、隐身化、无人化趋势更加明显。战争形态正向信息化、智能化战争加速演变。我国现代武器装备建设已进入复杂的工程系统阶段，对新时代国防生产能力提出了新的、更高的要求。急需通过顶层立法，加强对国防生产能力建设和战时安全供应的统领和有序组织实施，以保障平时武器装备生产及战时动员快速供应。

新时代国防生产产业链供应链安全急需纳入法律体系落实各方权责

中美贸易摩擦、欧美技术封锁更让我们认识到产业链供应链自主可控、高效安全的重要性。国防生产相关产业链供应链的某些关键环节还存在过度依靠外国的核心技术或零部件供应的问题。迫切需要全面梳理产业链供应链风险点，加速提升国防生产自主可控能力，加强顶层设计和统筹指导，打牢零部件、关键工艺技术、核心器件等基础能力，组织实施好产业基础再造工程。这是一项涉及多部门、多主体、跨行业的复杂的系统工程。急需通过立法，将国防生产产业链供应链安全评估、快速响应的管理体制和运行机制固化下来，以法律手段加强组织协调，落实各方权责。

新时代国防政策和《国防法》相关要求急需在国防生产领域立法落实

对于国防生产，要看到新时代国防政策明确提出要根据国家面临的安全威胁，扎实做好军事斗争准备，全面提高新时代备战打仗能力；要构建现代化武器装备体系，加大淘汰老旧装备力度；强调核力量、太空及网络空间是国家安全和经济社会发展的关键领域。对于国防生产，必须以《国防法》为基本遵循，贯彻落实好相关要求和指导精神。完成国防任务。新时代国防政策和《国防法》都对国防生产提出了重要指导和更新、更高的要求。为此，急需通过立法落实相关要求，明确各方责、权、利，并健全完善相应的体制机制和细化政策。

对国防生产立法重点的建议

通过国防生产领域的顶层立法，在战略和全局的高度系统谋划、统筹推进国防生产能力建设，重塑优化国防生产组织管理体制机制，统筹完善具有法律保障的自主可控产业链供应链体系，从立法、执法、普法各环节全面发力，筑牢国防实力，为新时代国家安全和发展提供坚实保障。

建立国防生产能力建设和装备采购需求的统筹协调机制，确保顶层规划的系统性、科学性

通过立法建立军地统筹协调机制，尤其是顶层的国防生产能力布局建设和武器装备采购需求生成方面，改善军地规划协调不够、脱节的问题。运用法律权威性，促进军队与政府相关部门高效沟通协调，保障武器装备需求结构、发展方向与国防工业基础能力布局、结构调整的一致性。

确立“基础当量”保障政策，明确国防生产相关方在“基础当量”保障中的职责和义务

通过立法确立国防生产核心能力的“基础当量”保护政策，提高军队、政府及国防生产企业对“基础当量”的认识和重视。明确国防生产需求部门落实“基础当量”采购责任，明确国防生产管理部门加强“基础当量”相关能力建设的责任，明确国防生产企业保护维持好相关“基础当量”能力的责任。

明确国防生产军民融合指导方针及协调机构，统领各方发挥举国体制优势

明确国防生产领域军民融合顶层协调机构，运用法律权威性解决军民融合多头管理问题，通过顶层法律效力统筹指导军地各部门相关政策制度的建设工作，充分发挥举国体制优势，确保国防生产全要素、多领域、高质量、高效益的军民融合新发展格局。

建立进出有序、高效安全的进入和退出机制，调动全社会力量保障供应安全

建立民企保障国防生产安全供应的跟踪监管机制，发挥各级政府、军队相关部门及行业部门等各方作用，开展民企风险评估和信誉等级评价。建立严格的退出机制，实施“黑名单”制度，加强对履约能力不足、存在重大质量问题或保密安全隐患等民企的退出监管。

固化工业基础能力评估工作，确保国防生产供应风险及时预警并快速响应

建立对国内工业基础能力进行全面评估的长效机制，明确评估牵头部门，落实国防生产供应风险“吹哨人”责任，明晰各部委、行业部门及中介机构等相关方权责，利用法律手段将此项跨领域、跨部门联合评估工作固化下来，以及时全面掌握国防生产产业链供应链现状及存在的风险漏洞，并快速采取应对措施，确保国内工业基础能够全面满足国防生产供应需求。

提供国防生产重点领域供应商的培育和支持政策，确保产业链供应链弹性

通过立法建立国防生产产业链供应链的薄弱环节等重点领域供应商的培育和支持政策，向相关供应商提供直接投资、税收优惠或贷款优惠等支持政策，以及培育新供应商的政策。特别是针对国防生产瓶颈技术、供应商唯一问题及“卡脖子”问题，通过法律保障实现有针对性的快速支持和新供应商培育，确保国防生产自主可控和持续供应安全。

树立质量链意识，落实质量责任追究制度，建立全质量链监督管理评价机制

通过立法树立质量链意识，特别是向国防生产质量链底层广泛参与的各类企业，强化质量要求和提高其对质量链传导效应的高度认识。明确各类质量监管主体的责任，建立全质量链监督管理评价机制，明确企业质量保障责任及各类质量问题相应的处罚规定等，落实《国防法》关于依法实行质量责任追究制度的要求。

明确国防生产信息安全要求及监管责任，建立信息安全协同治理机制

通过立法有效解决新时代网络信息技术广泛应用、数据流通性增强等带来的网络、信息安全突出问题，明确新时代国防生产信息安全要求，坚持先进技术应用与信息安全并重，落实对各类主体的信息安全监管责任，建立信息安全协同治理机制，保障国防生产信息合法利用，并处于相应的安全可控状态。