近十年广东人口结构的变化、成因与思考(下)——基于第七次全国人口普查数据的分析

杨新洪

(广东省统计局，广东 广州 510031)

全国第七次人口普查结果显示，广东户籍人口近亿，常住人口达到1.26亿人，为全国第一大常住人口大省。第六次全国人口普查，是在2010年。10年之后，同样是11月1日零点，广东常住人口继续位居全国首位。通过全面梳理人口数据，解构人口这盘数，从中可得到“七大变化、七个成因、七方面思考”。

一、“七大变化”之成因

因应广东人口“七大变化”，既有内在规律的内因，也有人口环境变化带动的外因。

(一)人口数量变大，来源于人口相对出生较大以及流动人口不断增长

1.“全面两孩”生育政策有效持续发挥作用，使广东生育水平有所回升。从表1可以看出，2011—2020年的10年时间中，广东出生人数1278.40万人，自然增长人数为785.68万人，其中2016—2020年实行“全面二孩”生育政策的5年间，出生人口达697.52万人，比2011—2015年增加116.64万人，自然增长人数446.03万人，比前5年增加106.38万，可见，实行“全面二孩”生育政策效果明显，使广东人口出现良性的循环发展。

2.户籍机械变动促进广东人口规模的增长。改革开放以来，为适应日新月异的科技发展和高水平的管理，广东各地采取系列的人才引进措施，从各个层次吸引国内外科技、管理和技术人才，户籍机械变动人口净迁入人数保持较高的水平。根据公安户籍机械变动数据显示，2011年至2020年的10年间，广东省户籍外净迁入人口达312.02万人。

3.跨省流动人口的不断增长推动广东人口规模的扩展。自1990年以来，广东常住人口中，省外流入人口在每次的普查中都有较大规模的增幅：1990—2000年，省外流动人口由原来的125.75万人上升到1506.49万人，增幅达1380.74万人；2000—2010年、2010—2020年，省外流动人口分别增加643.29万人和812.44万人。在近四次全国人口普查中，省外流动人口占总人口比重分别为2.00%、17.68%、20.61%和23.51%，呈明显上升势头(见图1)。省外流动人口规模的不断扩大，有效地推动了广东常住人口总量的上升。

(二)流动性人口加大，缘于邻省外省周边人口持续流入

1.省外流动人口规模大、增长快。广东不仅是常住人口第一大省，也是跨省流动人口最多的省份。2020年普查时点居住在广东的省外流动人口已超三千万，其中，常住的省外流动人口总量为2962.22万人，与2010年人口普查相比增加812.44万人，年均增长3.26%，继续保持快速增长态势，分别比同期户籍人口和常住人口年均增速高1.84个和1.35个百分点。

2.省外流动人口集聚度高。省外流动人口流入地集中，深圳、东莞、广州、佛山、中山、惠州、江门、珠海等8个珠三角城市省外流动人口为2752.71万人，占全省省外流动人口的93%，总体延续十年前省外人口流入分布情况。其中，深圳、东莞、广州、佛山、中山、惠州仍为省外流动人口超百万的市。深莞两市是省外流动人口流入最集中的区域，省外流动人口分别为822.88万人和619.35万人；其次为广州和佛山，省外流动人口分别为493.50万人和310.68万人。全省超七成省外流动人口聚集在深莞、广佛。

3.珠三角部分城市出现人口“倒挂”现象。省外流动人口大量聚集，使珠三角部分城市的人口构成发生改变，出现本市户籍人口和省外流动人口“倒挂”现象。如东莞、深圳、中山，省外流动人口占常住人口分别为59.17%、46.86%和43.68%，其中东莞、深圳“倒挂”现象持续已久，中山则首次出现人口倒挂。东莞省外流动人口是户籍人口的2.35倍，深圳为1.41倍，中山为1.01倍。

(三)年龄中位数提高，主要受人口出生率、死亡率、机械变动、省际流动人口变化以及人均预期寿命的影响[1]

1.人均预期寿命提高。随着广东经济快速发展，人民生活水平逐步提高，医疗条件不断改善，广东人均预期寿命相应提高(见图2)，老年人口规模逐渐扩大，比重也有所上升，从而有效拉动年龄中位数的提升。

图2 1990、2000、2010年全省常住人口人均预期寿命

2.人口出生率处于较低水平。育龄妇女数量比重的下降，特别是生育旺盛期妇女数量减少及比重降低，使人口出生率仍然处于较低水平，在死亡人口相对稳定的情况下，低年龄段新增人口增长远低于高年龄段。

3.年龄构成高峰期后移。2010年人口年龄构成中，20—24岁和25—29岁两组年龄人口分别占总人口比重的第一、二位，到2020年，这批人口大部分进入30岁以上年龄段，大幅提高30—39岁人口比重(见图3)，促使年龄中位数进一步提升。

图3 2010年和2020年全省人口年龄构成变化

4.省外流动人口平均年龄提高。广东常住人口，外省籍流动人口达2962.22万人，占23.51%，其中部分在粤经过多年奋斗，已经具有一定经济条件，举家来粤生活、工作，在一定程度上增加了30岁及以上人口，从而影响年龄中位数变化。[2]

(四)文化程度变高，来源于教育投入与教学条件显著改善

1.教育投入与教学条件显著改善。教育的发展需要一定的物质基础，经济发展对教育的影响是显著的。2020年，广东一般公共预算支出中教育的支出达到3516.53亿元，占全省支出的20.11%，比2010年(921.48亿元)增长3.82倍，年平均增长14.33%。教育活动的参与者是教育者和受教育者，一方面，广东经济持续健康发展和对教育的投入，提高了教师的福利待遇，是激励其工作热情的重要手段之一。同时，社会的发展使得教师素质也得到了稳步的提高。教育从业人员的受教育程度普遍较高，教育者素质的提高对整体社会产生了重要影响；另一方面，经济的长足发展促进了教育基础设施的改善和校园环境的完善，网络、多媒体等先进教学手段在教育事业中得到充分应用，进一步促进了教育事业现代化水平，对人口文化素质的提升产生了积极影响。[3]

2.上小学中学的人群达到近百分之百。2020年，3岁以上常住人口中，各种受教育程度(小学、初中、高中、大专及以上)人口为11351.66万人，占比为93.33%；97.62%的人口上过学(包括学前班)，未上过学的只占2.38%。目前，学龄儿童入学率为99.99%，小学毕业升学率为96.50%，小学与初中阶段的义务教育普及率几乎达到100%。6岁儿童中超过90%进入小学，小学入学年龄由7岁逐渐提早至6岁。从人口文盲率的年龄差异看，文盲率由低年龄组向高年龄组逐渐提高，低年龄组的文盲率持续下降，文盲率相对较高的是65岁以上年龄组的人口，年轻一代受到更好的教育。

(五)人口集中度变大，城镇化率逐年上升

1.流动人口是城镇人口增长的重要来源。2020年跨省流动人口有2962.22万人，省内流动人口有2244.41万人，分别占流动人口总量的56.89%和43.11%；与2010年第六次全国人口普查相比，广东流动人口增加1774.70万人，增长51.71%，年平均增长4.3%，增幅超过同期常住人口和城镇人口增幅。可见，广东流动人口增长的态势与城镇人口增长基本上一致，流动人口是广东城镇人口增长的重要来源。

比较按区域划分的流动人口规模差异，同时也体现出城镇化发展的水平(见表2)。珠三角核心区始终是全省流动人口规模最大、占比最高的聚集区域，仅深圳、广州两个超大城市和东莞、佛山两个特大城市的流动人口数量就超过3000万，庞大的流动人口不但推动了工业和服务业的发展，同时也把人口城镇化率推向了更高阶段，使得广东成为全国城镇化水平最高的省份，珠三角核心区城市群都市圈也成为全国各地乃至港澳台居民和外籍人员高度集中的地方。反观流动人口规模较少的东西两翼，流动人口所占比例相对偏低，而人口城镇化率则落后于全省平均水平13.55和28.00个百分点；东翼地区更是十年以来全省人口城镇化率增长较缓慢的区域。因此，庞大的流动人口为广东城镇化发展提供了充沛的劳动力供给和强有力的经济社会发展支撑，流动人口成为广东人口红利的源泉。[4]

2.户籍再也不是人口城镇化的衡量标准。“二元结构”的户籍属地先决条件与多种社会经济政策相关联，公民的户籍身份折射出社会福利待遇的显著不同，从人口层面分析城镇化，无法回避户籍制度的影响。

表2 2020年广东按区域划分的流动人口状况 单位：万人、 %

据有关部门统计数据显示，2020年，广东户籍人口达到9808.66万人，其中城镇人口5676.21万人、乡村人口4132.45万人，分别占户籍人口的57.87%和42.13%。从各市城镇人口占户籍人口的比例来看，深圳为100%、东莞为95.62%、佛山为93.33%、中山为88.52%、珠海为87.16%、广州为80.49%，分别依次居全省的前列；这6市地处珠三角核心区，常住人口城镇化率均超过86%以上，同样居全省前列位置，成为对乡村人口颇有吸引力的地区，形成人口城镇化发展水平与户籍城镇人口基本同步增长的局面。反观河源(28.42%)、湛江(37.73%)、肇庆(38.34%)、清远(39.62%)、云浮(40%)和梅州(40.18%)分别为全省居后的6个地级市，其中河源为全省唯一户籍城镇人口占比低于30%的地区，尽管其与清远、肇庆甚至梅州的户籍城镇人口比例和经济发展水平存在着差异，但这4市的户籍乡村人口规模却基本相同。由此可见，尽管户籍身份对个人社会经济和福利待遇的影响仍然广泛地存在，但基于总体层面上客观来说广东各地区城镇化发展并没有受到较多的户籍因素制约。2020年，广东户籍人口城镇化率比常住人口城镇化水平低16.28个百分点，一方面反映出户籍乡村人口虽离开户籍登记地，但却没有完全进入到城镇中；另一方面反映了促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化工作依然十分艰巨。

(六)性别比变大、少数民族人口增多，来自于逐步形成的多样性、包容性的众多国内外人口群体

1.广东人口性别比偏高主要受外来人口、出生人口的性别比影响。一方面，从户籍人口看，全省户籍人口性别比为104.97，比2010年下降约1.2个百分点，性别比趋于均衡；而省外流动人口不但比重提高，比2010年提高2.9个百分点，而且性别比也由2010年的125.49大幅提高到2020年的144.60，全省近一半地市省外流动人口性别比超过145(见表3)。另一方面，人口性别比偏高，还受我省出生人口性别比影响。目前，出生人口性别比近115.5，高于自然生育状态下正常的出生人口性别比(在103—107之间)。

2.少数民族人口快速增长主要源于对跨省少数民族劳动力的吸纳能力增强。广东经济社会的快速发展对劳动力的吸纳能力比较强，使得对省外少数民族劳动力的吸纳能力也比较强，少数民族中，流动人口占比超过八成。2010年，广东实现56个民族“大团圆”，成为各民族汇集的多民族省份。2020年，广东常住人口仍全覆盖55个少数民族，其中壮族人口达201.73万人，占少数民族人口总量的比重为42.45%。与十年前相比，常住在广东且人口达20万人以上的少数民族由4个变为6个，除壮族(201.73万人)、瑶族(61.27万人)、苗族(51.44万人)、土家族(43.09万人)等少数民族外，新增加侗族(24.18万人)和布依族(22.94万人)，分别居少数民族人口数的前六位，第七至第十位的分别是彝族(14.19万人)、回族(8.83万人)、满族(6.67万人)、畲族(4.21万人)。

3.家庭户均规模缩小主要受生活水平提高和生活方式日益现代化的影响。2020年，广东家庭户规模明显缩小，首次降到3人以下，主要受经济发展和生活水平提高的影响。一是随着家庭观念变化、单人家庭户比重提高，生活水平提高和生活方式现代化等经济社会发展因素，推动了家庭规模小型化趋势。二是持续的大规模人口迁移流动成为珠三角地区家庭规模缩小的重要推力，东莞、广州、深圳、中山为全省户均人口较小的市，家庭户均规模不足2.4人。

(七)人口与经济增长关联度大，劳动力、年轻强劳动力比例高则经济增长快

1.劳动年龄人口结构分析。改革开放以来，广东人口出生率得到有效控制，随着人口死亡率早期的迅速下降以及后期的相对稳定，人口自然增长率不断降低，人口转变带来人口年龄结构的变化，从而使得劳动年龄人口比重上升，抚养率逐渐降低。从1990年、2000 年、2010 年和2020 年的人口金字塔图可以看出(见图4)，1990 年人口金字塔呈现为较为标准的金字塔形，低年龄组人群基数较大，高年龄组人口较少，即扩张型，表现为下宽上窄，此时属于成年型人口结构。2000 年人口金字塔的形状明显与 1990 年不同，2000 年人口金字塔中劳动人口占比较大，出现中间年龄阶段扩张的趋势，不再是标准的人口金字塔形。随着出生率和死亡率的下降，2010 年人口年龄金字塔出现橄榄型结构。2020 年人口年龄金字塔同样出现“两头小，中间大”的橄榄型结构，与 2010 年相比，低年龄组人群进一步减少，老年组人口增多，人口结构向老年型纵深发展，属于老年型人口结构。[5]

图4 历次普查人口年龄结构变化

劳动人口也可分为青年劳动人口、壮年劳动人口和老年劳动人口。本文将15—24岁划分为青年劳动人口，25—44岁划分为壮年劳动人口，45—64 岁为老年劳动人口，其中青壮年劳动人口(即15—44岁)是就业的重要群体。从表4和图5可以看出，15—24岁年龄人口占比呈下降趋势，1990 年为 21.04%，2000年、2010年大体保持稳定，2020 年明显下降，占比为12.49%，下降8.55个百分点；25—44岁年龄人口占比提高，从1990年的28.58%提高到2010年的36.38%，2020年略有下降，为35.86%；45—64 岁年龄人口呈现逐步上升趋势，从 1990 年的 14.53%上升至 2020年的 24.23%，增加 9.70个百分点。

从全省劳动年龄人口各年龄组的占比变化可以看出(见表4、图5)，1990年、2000年、2010年、2020年青壮年劳动年龄人口规模持续扩展，分别为3118万人、4742万人、6021万人、6091万人，占总人口比重分别为49.62%、55.66%、57.72%和48.35%，分别占全部劳动年龄人口的77%、80%、76%和67%，全省劳动年龄人口绝大部分仍为青壮年，青壮年劳动力资源丰富，给广东经济社会的发展带来巨大的推动作用。但需引起注意的是，2020年受青年人口比重下降的影响，全省青壮年人口比重下降明显。其中，15—24岁青年人口比重和数量均明显下降，比例从2010年的21%左右下降到2020年的12%左右；人口数从2227万人下降到1573万人，减少超过650万人。壮年劳动人口比例略有下降，但人口数仍保持增长。

表4 历次普查劳动年龄人口结构变化 单位：万人， %

图5 历次普查劳动年龄人口结构变化

从各市情况看，珠三角劳动年龄人口绝大部分是青壮年劳动力。2010年，深圳、广州、珠海、东莞、中山、佛山青壮年劳动年龄人口比重分别为77.19%、62.19%、62.97%、78.58%、67.90%、64.90%，占全部劳动年龄人口的比重均在75%以上。2020年，上述各市青壮年劳动年龄人口比重有所下降，但仍在50%—60%之间，青壮年劳动力处于人生劳动力强的阶段，将吸收的知识转化为劳动技能的速度比较快，能够很好地适应珠三角转型升级的要求，有利于经济社会的稳步发展。与全省情况一致，各市15—24岁青年劳动年龄人口占比和人口数与2010年相比均出现明显下降的趋势，这可能给未来经济增长的活力带来影响(见表5)。

2.劳动适龄人口的变化趋势。在劳动人口方面，劳动人口平均年龄将会上升，趋于老化。我国的劳动就业年龄确定为男16—59岁、女16—54岁，按照此标准，广东劳动适龄人口为8212.74万人，占总人口比重由2010年的69.72%下降到2020年的65.17%，达4.55个百分点。与按国际标准15—64岁划分的劳动年龄人口相比，劳动力比例下降更为明显，主要是60—64岁人口比重提高。2020年，广东劳动适龄人口年龄中位数为35.64岁，比2010年的32.72岁提高了2.92岁。目前，常住人口年龄组5—9岁、10—14岁、15—19岁的人数占比分别为6.80%、5.61%和5.03%;年龄组40—44岁、45—49岁、50—54岁的人数占比分别为7.46%、7.79%和7.12%。劳动人口将陆续出现更替，年龄处于5—9岁、10—14岁、15—19岁的人口将陆续替代年龄处于40—44岁、45—49岁、50—54岁的人口。从数据可以看出，5—14岁劳动年龄人口占比在12%左右，35—44岁人口占比在16%左右。由于青壮年劳动力资源供给的减少，而老年劳动力资源供给的增加，未来十年，广东适龄劳动力资源比例仍会下降，劳动适龄人口的平均年龄也会继续上升，趋于老化。在跨省劳动力增速平稳放缓的情况下，随着壮年劳动年龄人口步入老年劳动人口，青年劳动人口步入壮年劳动人口，青壮年劳动年龄人口比重将趋于下降。[6]

二、七方面之思考

(一)常住人口基数变大，应适时重新调整教育卫生警力诸项公共服务保障

常住人口基数大，流动人口多是广东人口的一大特点，人口总量快速增长，在为广东经济发展提供丰富劳动力资源的同时，也进一步加剧了人口与社会资源配置、人口与自然资源开发的矛盾，如何应对这些问题，合理利用“人口红利”，促使人口均衡化发展是目前亟待解决的问题。

1.加大教育资源均衡化配置的力度，以应对日益增多的适龄儿童入学难问题。目前我省城镇的基础教育设施基本按户籍人口规模和“一孩”或“一孩半”生育政策进行配置，大部分地区存在学位短缺的现象，特别是优质学位短缺现象更为突出。数据表明，“全面二孩”生育政策5年间，新生婴儿比前5年增加超过100万人，同时大量流动人口的涌入，广东学前、学龄儿童规模迅速扩大，教育资源将面临巨大压力。

2.广开就业门路，有效解决劳动力就业问题。广东是全国经济大省，吸引了全国各地大量劳动力入粤求职，但由于各种产业结构不尽完善，加上各类劳工素质、技能参差不齐，出现了“招工难”“入职难”的现象。近年来，部分企业招工出现了人员紧缺，招不到人或招不满人的局面，同时，部分求职者由于各种原因，找不到合适的岗位，迟迟未能入职。因此必须合理调整产业结构、广开就业门路，科学安排劳动力人口的就业，有效解决劳动力就业问题。

3.强化医疗卫生基础和卫生技术队伍建设，以应对大规模人口看病难的问题。近年来，广东卫生健康事业取得巨大的发展，但是与全国水平相比，仍有不小的差距。从近5年的数据看，广东医疗卫生机构数量在全国所占比重维持在5%左右，远低于同期常住人口所占比重(8%左右)。2019年，在每千人口拥有的卫生技术人口中，广东卫生技术人员、职业(助理)医师、注册护士为6.88人、2.53人、3.09人，分别低于全国平均水平0.38人、0.24人、0.09人。同时，根据2020年的全国人口普查初步汇总结果，广东人口总量有较大的突破，这一差距将会进一步拉开，医疗卫生压力也将进一步加大。因此，如何适时加大医疗卫生投入，合理调整医疗卫生资源，合理解决由于人口总量大幅增长给医疗卫生工作带来的巨大压力将任重而道远。

(二)因应人口流动变化，应梳理新的流动人口管理政策办法

1.广佛、深莞等珠三角城市积极探索利用政府部门公共数据资源，实现人口有效监测。广佛、深莞人口总量、人口密度和人户分离人口比重，对人口有效管理和服务提出了更高要求。初步测算，广、佛、深、莞人口密度高于北京、天津等城市，其中深、莞人口密度比上海还高。且近年来这些城市人户分离现象更普遍，人户分离人口规模快速增长对人口管理服务提出了新的挑战。未来实现城市或更小区域公共服务资源以常住人口数据为基础的科学精准规划和智能化高效运转，都需要各类区域人口数据的准确支撑。随着各部门信息化和智能化水平的提高，人口在城市都会留有印记，多部门形成合力，充分开发利用目前已有政府公共数据资源，是实现低成本城市人口监测的有效途径。

2.继续吸引并留住高素质劳动年龄人口，拓展人口质量红利。广东省外流动人口增长已基本进入平稳调整阶段。十年间，全省省外流动人口年均增长率3.26%，与2000—2010年年均增长率(3.62%)相比，略下降0.36个百分点。其中，东莞、佛山等省外流动人口集中的市，近十年年均增长速度仅1.51%、2.19%。广东要实现经济高质量发展，构建现代产业体系，都迫切需要从要素驱动转换到人才支撑的创新驱动。人才是创新驱动的根基，目前正是调整结构、吸引并留住高素质劳动年龄人口、拓展人口质量红利的机遇期。其中，广州、深圳、佛山、东莞应根据本地区现代产业发展需求，着力提升区域创新能力，重点对科技创新类顶尖人才、核心团队成员加大引进和培育力度。

3.珠三角部分市在继续深化户籍制度改革中要充分研判城市公共财政负担，增强基础公共服务承载能力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在“完善新型城镇化战略 提升城镇化发展质量”中指出，要深化户籍制度改革，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁；全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。初步测算，珠海、中山、江门、惠州等城区常住人口不足300万或处于300—500万之间的市须提早研判基础公共服务承载能力，从公共财政的预算中测算人均落户成本，评估目前各类教育资源的人口承载量和未来投入情况。

(三)人口老龄化进程加快，应积极适应老人社会出现的各种挑战

根据2020年的人口普查结果，广东人口年龄结构已经步入老年型社会，随着改革开放的不断深入，广东经济保持稳定发展，未来广东人民生活水平、卫生医疗条件将得到进一步改善，人口预期寿命也将逐渐提高，人口老年化程度将进一步加剧。老年人的养老保障问题，关系到广东社会经济和谐发展，关系到幸福广东建设的成败。

1.进一步发展老龄产业，做到“老有所为”。目前，广东省退休适龄人群(男60岁、女55岁)已经高达1894.78万人，根据全国第七次人口普查资料，未来每年将近100万人口步入退休年龄，而这个群体中，身体状况较好且有继续工作愿望的人占有一定的比例，老龄人口在劳动力市场仍占有一定的地位，可以缓解部分行业劳动力供需矛盾，成为另一个经济增长点。因此，需充分了解老年人的物质和精神需求，鼓励和引导老年产品市场的发展，同时为老年人口提供力所能及的工作岗位。政府可制定一些优惠政策，扶持为老年人服务的具有福利性质的相关产业发展。[7]

2.完善社会保障体系，提升社会保障水平。由于我国养老制度改革较晚，多层次养老保险体系仍未完善。因此，未来必须健全重大疾病医疗保险和医疗救助制度，完善社会保障待遇确定和调整机制，同时全面推进新型农村社会养老保险制度，使社会保障得到全面覆盖。

3.充分发挥社区服务、机构养老的作用，大力推举家庭养老与社会养老相结合的养老模式。广东目前养老方式主要以家庭养老为主，老年日常起居生活主要还是依靠子女及亲戚照顾。随着80年代出生的城镇独生子女家庭的增加，家庭养老模式将给年轻一代增加严重的负担。因此，必须采用政府与个人结合的方法，发展多种渠道养老方式，广泛募集社会资金，促使各种养老服务各显其能，以适应日益增多的老年人口养老的需求，使老年群体安度晚年。[8]

(四)针对人口受教育程度，应规划新的教育布局

对于广东这样一个经济和常住人口大省来说，不断提高人口的文化素质至关重要。人力资源竞争不能仅靠引进以满足发展需求，而要引进与优化人力资本存量并举，注重培养适应广东多层次发展需要的各类人才，这是发挥广东人才优势，实现“十四五”规划蓝图的关键所在。

1.进一步加强教育资源的辐射效应。针对不同区域的教育资源现状，不同的区域在教育资源的发展上需要有不同的发展方向。例如，沿海经济带东西两翼，除了要根据人口规模和分布的变化，适时调整学校数量外，还可以充分利用已有的优质资源，在此基础上进一步提升服务的档次，发挥带头示范作用，树立未来发展方向；北部生态发展区，要建立长效的帮扶机制，建立点对点的支援，如建立分校，定期把好学校的教师放在一般学校授课，将其优质的资源辐射到更广的地方；对于珠三角核心区公共资源相对较为薄弱的地方来说，人口的大量流入使本来就压力较大的教育负担变得更重，这些地方应将基础配套设施的建设放在首位，促进其延伸和发展，进一步完善教育资源的分布，进而提高教育的质量；教育资源相对优质的地区要重视资源的辐射效应，带动其他地区的完善和发展，进而实现全社会进步和提高。

2.继续加强劳动适龄人口的教育与培训。经济发展的实质是人的全面发展，所谓经济发展的失衡实质上是人的发展失衡。因此，要提升劳动适龄人口的整体文化素质水平。一方面，应加快培养本地专业技术人才。要继续重视基础教育，尽早实现将义务教育延伸至高中阶段，并坚定不移地普及高等教育。另一方面，加强在职培训或职业技能培训。已进入劳动力市场的从业人员要继续学习新的知识和掌握新的技术，激发创新能力，以适应产业结构优化升级和劳动生产率提高的要求。

广东是流动人口较多的省份之一，作为全国经济大省，广东提供了大量的就业岗位和就业机会，良好的投资环境和发展机遇吸引了众多的外来人口来粤务工经商，并已成为广东建设发展的主要力量。同时也应注意到，外来人口受教育程度参差不齐，在一定程度上影响了产业结构的优化升级，因此，需继续促进外来人口的教育培训。此外，为使更多外来务工者能够落户城镇，促进劳动力资源配置，获得全要素生产率的提高，还需进一步完善外来务工人员的子女教育等配套政策，使其享受与当地城镇居民同样的权利和义务，享受均等的社会公共服务，防止产生新一代的文盲人口。

(五)人口稠密集中度增强，应引导走出适合地区的新型城镇化发展道路

广东城镇化是在改革开放领先于全国的情况下，基于工业化的快速发展，特别是出口加工制造业的持续高速发展，推动城市超常速度、超常规模的扩张，从而使城镇化达到全国领先水平的。随着广东经济与社会发展进入转型期，城市化超速发展遇到了新的关口；加上突如其来的疫情更是暴露出大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题，如何在城市化发展的道路上继续稳步前进已成为摆在我们面前的现实问题。因此，要根据广东的经济社会发展实际，科学地制定未来城镇化发展目标，走适合于自己的城镇化发展道路，促进经济和社会和谐稳定发展。

1.人口进一步集聚会带来更大的效益。粤港澳大湾区或将成为中国乃至世界的一个新的增长极，深圳将有可能成为与硅谷并肩的高科技创新中心；粤东西两翼要继续依托汕头和湛江两个省域副中心城市，引领当地的城镇化稳步发展。没有必要与其他国家和地区简单攀比城镇化水平，一味追求城镇化的规模扩张，应当清醒地认识到经济发展才是城市化的原动力。

2.由于“二元结构”的格局短期难以改变，社会层面的城镇化任重道远。2020年脱贫攻坚取得决定性胜利，接下来的目标要从脱贫攻坚转移到全面乡村振兴的长期战略上。乡村振兴的核心并不是要大力发展农业，2020年广东第一产业对地区生产总值增长的贡献率仅占6.40%，但居住在乡村的人口占常住人口的总量还有25.85%。因此，未来的全面乡村振兴，必须通过产业转移方能实现城镇化进一步发展，乡村振兴才有根基，才能实现城乡一体化，为乡村居民提供较高质量的非农就业机会和生活品质，扶贫攻坚所取得的成果才能得以巩固。

3.加快推进政府管理和服务职能的转变，提倡城市化的人文关怀。常住人口进一步向城市聚集，需要做好一些配套改革措施，比如户籍制度改革、公共服务均等化、高考改革等。要弱化户口所附带的公共服务属性，拉平公共服务。公共服务的均等化是“十四五”期间一个非常重要的方向，而高考是户籍制度下最大的福利，建议地方高考与全国统考结合，全国统考面向那些户籍和学籍分离的学生，这将有利于大城市开放户籍的执行。[9]

4.大中城市要完善功能，发挥综合成本相对较低的优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，提升城市服务功能和生活品质。要加快补齐短板弱项，推进以县城为重要载体的城镇化建设。“十四五”时期要支持东部地区基础较好的县城建设，重点支持北部生态发展区的城镇化县城建设，合理支持农产品主产区、重点生态功能区县城建设。积极推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等4大领域17方面设施提级扩能，增强县城综合承载能力和治理能力。此外，还需警惕盲目撤县所带来的“消化不良”。大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区；有序地疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。

(六)从人口分布多样性出发，应研制新的性别民族平等团结和谐稳定政策

1.关注个别地区低龄人口性别比持续偏高存在的潜在社会风险和社会问题。近年，随着全面放开二孩政策等国家重大人口战略的实施和性别治理工作的推进，低龄人口性别比持续偏高态势明显缓解。2020年，全省常住人口中0—5岁人口性别比较十年前下降7.8个百分点。但部分地市低龄人口性别比有上升趋势，初步测算，潮州、汕尾、汕头上升2个百分点左右；河源、揭阳、云浮、梅州上升1.5个百分点左右；惠州、茂名上升1个百分点左右。肇庆、茂名、清远、云浮、湛江、阳江等市0—5岁低龄人口性别比居全省前六位。

出生人口、低龄人口性别比长期偏高，会使全社会人口出现性别失衡。性别失衡的长久累积，将加大个别群体的潜在社会风险，引发社会治理问题。如高出生性别比队列人口陆续进入婚姻市场，出现男性婚姻挤压问题；省内个别地区涉及越南等国家的跨境婚姻合法性问题；甚至可能催生买卖妇女、非法入境、婚姻欺诈和犯罪等社会风险，这些问题都不容忽视。[10]

2.促进畲族等广东世居少数民族人口持续均衡发展，研究、挖掘和传承少数民族传统文化价值。广东世居少数民族有壮、瑶、畲、回、满族，其中畲族人口总量最少，且增长最慢。全省常住人口中，畲族人口仅4.2万人，2010—2020年人口年均增长率3.60%，年均增长一千人左右。畲族是中国人口较少的少数民族之一，主要分布在我省东源县漳溪畲族乡和韶关、河源、惠州、梅州、潮州等畲族少数民族特色村寨。各地应积极合力研究、挖掘和传承畲族少数民族特色村镇的文化内涵和价值。特别是潮州，应挖掘畲族的发源地，研究畲族文化与潮汕文化结合的影响和渊源，传承保护潮州本地畲族文化，对促进各民族和谐稳定、均衡发展，对中国的畲族同胞意义深远。

3.有效增加保障性住房供给，探索完善长租房和租购并举等政策。十年间，全省家庭户数增量最大的是广州，共增加339.97万户；其次是深圳和东莞，分别增加283.76万户和207.68万户。从家庭户户数增长看，东莞、广州、中山、深圳、珠海等市，增长率均超过75%。随着城市家庭户规模持续变小，家庭户数量不断增加，加大了城市住房刚性需求，在目前城市高房价压力下，城市人口住房压力越来越大。人口聚集城市特别是外来人口集中流入地区，要加大保障性租赁住房供给，扩大保障房和公共租赁住房覆盖面，探索完善长租房和租购并举等政策。

(七)以人口与经济增长强相关为切入，主动有为探索试水出台新的劳动就业年龄政策

随着人口老龄化的深化，劳动力资源优势弱化，劳动年龄人口占比下降，特别是青壮年劳动年龄人口比例下降较快，总抚养比上升，改革开放以来推动广东经济持续高速增长的人口因素及其作用将发生变化。必须从推动经济持续发展的动力机制出发，实现广东经济的长期持续稳定发展。

1.要坚定不移地推进全面深化改革和全面开放，为实现经济持续发展创造更加有利的制度环境和战略保障。

2.要调整推动经济增长的动力结构，逐步将目前以要素投入为主的数量扩张型增长转变为以技术进步为主的质量效率型发展。要推动经济结构转型升级，推动创新驱动发展，从要素积累的增长模式转向以改善经济效率为主的经济增长方式，推动经济高质量发展。产业结构上，要以资本、技术、知识密集型的新型产业替代传统的劳动密集型产业。

3.要调整和完善人口政策，保持人口可持续发展。一要保持生育水平。要对生育树立全过程管理的观念，对整个过程中涉及的各项政策逐项梳理，在婚恋促进、住房保障、婚育假期、生育保险、妇女就业权益保障、儿童照料、减轻家庭教育负担和养老负担等方面系统设计，尽量减小家庭生育成本。二要通过提高劳动参与率来减缓劳动人口下降的影响。目前，制约劳动参与率提高的主要因素是强制性的退休年龄规定，其导致女性从50岁开始、男性从60岁开始劳动参与率出现快速下降。因此，要提高劳动参与率，必须延迟退休年龄。建议新的退休年龄规定保持一定的弹性，允许人们可提前或延后一定年限退休，考虑到女性目前退休年龄较低，可以适当扩大女性的弹性区间下限。2040年以后再根据人口结构和预期寿命变化等因素自动延迟退休年龄。三要加强对教育和培训的投入，以提高劳动者的素质和促进劳动参与。发展教育和培训一方面可通过提高劳动者素质，以质量替代数量;另一方面，能减少教育不平等现象，有利于促进人们的劳动参与，减缓劳动力下降。[11]