新时代智慧社区建设的现实困境与实现路径——以合肥市为例

胡厚翠

(中共合肥市委党校 公共管理教研部，安徽 合肥 230041)

21世纪以来，我们正进入大数据时代。[1]在这样的时代背景下，信息技术给整个社会带来了巨大变迁。信息技术也在悄悄地赋能于社会治理领域。在实践中，我国自2012年以来，从国家层面出台了一系列政策文件以推进智慧社区建设。学术界自2014年以来针对智慧社区建设的总体框架、功能展现、涉及到的核心技术等的研究取得了丰硕的成果。[2]2019年10月，党的十九届四中全会明确提出“科技支撑社会治理”，要发挥科技在社会治理中的优势作用。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”智慧社区是“数字中国”“数字社会”的重要组成部分。随着社会整体数据意识、数据技术能力的不断提升，技术赋能社会治理特别是社区治理方面将发生巨大变革。

一、新时代智慧社区建设的现实意义

(一)可以有效实现社区服务精细化

一般来说，智慧社区建设需要搭建信息化平台，利用信息化技术平台赋权于政府、赋权于社会公众，通过公共数据的互联互通和共享开放，让社会公众和政府获得更多的数据信息，进而使其公共活动的空间信息得以充分拓展，最终不断提升整个社区的智慧化水平。如通过智慧信息化平台的搭建，可以对社区人口信息进行实时采集。信息化平台可以实时可视化，对社区里的留守儿童、残疾人、空巢老人、流动人口、社区矫正人员、刑释解教人员、精神病人、吸毒人员等精准掌握。社区两委可以对他们提供更加有针对性的教育、医疗、关爱、就业、补贴等帮助和服务。信息化平台通过一些技术设备的接入，可以实现一键呼叫或身体监测设备自动报警，社区医生和工作人员可以及时上门查看相关情况。老人的子女也可以第一时间知道老人的相关情况。同时，信息化平台还可以对社区网格员、社区基础设施(如智慧路灯、智慧窨井盖、智能猫眼、高空抛物摄像头等)进行实时监控、实时呼叫、实时管理，实现由过去的模糊化管理模式向现在的精细化管理模式的转变。

(二)可以有效实现社区治理协同化

智慧社区，通过信息化平台的搭建，构建问题“发现、受理、派遣、处置、核查、结案、考核和评价”的闭环工作流程，可以实现跨部门、跨区域事件的快速处理机制，在此基础上，党建引领作用得到了很好的发挥。如果一件事件比较复杂，网格员处理不了，可以上报居委会，由居委会党支部协调加以解决。居委会解决不了，可以上报上级部门，由上级党委加以协调解决。智慧社区建设，通过信息化平台，把事件的处理过程，通过信息化平台加以设计，系统会自动分派相关指令，责任到人。这样，在信息化协同平台的处置指令下，包括执法人员、网格人员和社区工作人员等多方力量，在平台的协同下，可以快速处理社区相关事务，由此实现多部门联动，提高社区的工作效率，使居民的满意度、认同度大大提升。

(三)可以有效实现治理主体多元化

随着社会的不断变化发展，社会治理的最理想状态就是要实现政府与社会之间的良性互动，即社会多元治理主体要共同参与、协同处理社会公共事务和社会问题，整个社会在信息开放、集体参与决策的制度供给下，最终实现利益共享，权力协同。有效的社会治理必须要发挥政府机制和社会机制的双重作用，即“政府管理+社会自理=协同治理”，特别是社会自理方面的作用。社会自理意味着社会力量要不断兴起，社会各治理主体发挥各自的优势，在信息开放共享的条件下实现多中心的联动机制，实现共管共治的理想范式。[3][4]社区是居民生活发展的载体，社区里聚集了很多社会资源力量，不仅有政府机构、驻区企事业单位，还有很多的社会组织，社区发展的好坏取决于多元主体的共同努力。很显然，智慧社区建设需要这多方治理主体的合作共治，才能达到社区治理的理想模式。当下，通过信息化、智慧化手段的运用，智慧社区可以更好地统筹多方力量。如社区网格员、社区志愿者都可以通过居民扫“二维码”的方式采集信息。社区微信公众号的开通、随手拍、智慧社区APP等方式的出现，使得居民也可以帮助社区发现问题；对社区问题进行公共讨论、公共沟通、公共监督；对棘手问题出谋划策等。[5]

二、新时代智慧社区建设的现实困境

近年来，国家通过各种政策支持智慧社区建设，科技部、住建部、公安部等各部委相继发布相应政策规划及建设标准，全力推进智慧社区建设。2014年，住建部发布的《智慧社区建设指南》要求我国的智慧社区在全国住宅社区总量中的占比要超过50%。安徽省委、省政府近年来一直高度重视智慧社区建设，2018年1月，印发《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，明确提出要“积极推进智慧社区建设，大力开发智慧社区智能终端，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步。”11月，印发《全省智慧社区建设试点工作方案(2018—2020)》，提出要打造“设施智能、服务便捷、治理精细、环境宜居”的智慧社区总目标。2019年11月，合肥市制定智慧社区建设专项规划《合肥市智慧社区建设规划(2019—2021年)》(以下简称《规划》)。该《规划》是全国省会城市中唯一制订的针对智慧社区建设的综合性专项规划。合肥市以此《规划》为抓手稳步推进，此种做法具有一定的复制推广价值。基于此考虑，本文以合肥市3个省级智慧社区①、合肥市市级智慧社区(4个示范样板社区、4个试点小区和50个平安小区)为例，对合肥市智慧社区建设进行全面深入调研，对实践中的困境难题进行归纳总结，供全国其他城市智慧社区建设借鉴参考。

(一)实践现状

近年来，合肥市高度重视智慧社区建设，其相关内容每年都被纳入到全面深化改革任务中加以贯彻落实。目前合肥市正按照“政策引领、项目支撑、试点带动”的思路，按照“11143”智慧社区总体架构(如下图所示)②进行试点推进。

1.坚持政策引领，强化顶层设计

一是纳入基层治理体系。2019年1月，合肥市市委为全面加强党对城市工作的领导，提高城市基层党的建设质量，推进党建引领基层治理创新，结合合肥市基层实际，印发了《关于加强新时代城市基层党建完善基层治理工作的意见》(以下简称《意见》)及相关配套文件，即“1+8”文件。《意见》中成立了合肥市城市基层党建与基层治理工作领导小组，办公室设在合肥市委组织部、合肥市民政局，负责相关日常协调事宜。二是制定智慧社区建设专项规划《合肥市智慧社区建设规划(2019—2021年)》(以下简称《规划》)，创新提出了“11143”的总体架构，为合肥市加快智慧社区建设规划了明确的方向，为今后的行动部署奠定了坚实的实践依据。

2.坚持项目支撑，实现有序推进

为了让《规划》真正得以落实，合肥市以项目建设为抓手，通过项目的持续跟进，形成前后连贯延续、逐步深化提升的推进格局。当前推进的主要项目有：一是搭建为民办事“一站通”平台，实现公共服务智慧化。通过“一站通”平台给城市社区和农村村居配备相应运行设备(如高拍仪、打印机、电脑等)，使百姓的公共服务事项可以便捷、就近办理。二是搭建社会治理“一网清”平台，实现社区管理智慧化。“一网清”平台主要是对社区相关信息(如人口、车辆、窨井盖、路灯等)进行精准采集，实时动态掌握实情，为开展精准服务提供依据。三是全面启动智慧社区建设项目。按照《规划》“11143”的总体架构设计，目前相关工作总体进展顺利，已投资近4000万元。十四五时期，合肥市将按照市域社会治理现代化的新理念新要求，积极谋划智慧社区的深度发展，搭建数字孪生社区模型平台，在数字孪生社区模型中加载现实世界的运行数据，对接网格化平台等现有运行系统，加强模拟仿真等高级应用开发等。

3.坚持试点带动，积极拓展创新

智慧社区建设是一项新型的系统工程，安徽省在具体的推进过程中采取的是试点先行的工作方法。目前合肥市有3个省级智慧社区建设试点单位，试点数量和成效在安徽省全省领先。在安徽省试点的同时，合肥市为了调动基层社区建设的积极性、能动性，自2020年6月以来，正式开启智慧社区试点工作。为贯彻合肥市市委关于城市基层党建《意见》与基层治理“1+8”文件精神，合肥市制定《2020年智慧社区建设专项行动方案》(以下简称《方案》)，《方案》中明确提出：要“建设1个社区融合平台、1套数据资源体系、围绕社区管理、社区政务、社区服务、社区安全四大核心领域，建设4类智慧社区应用，打造4个示范样板社区、4个试点小区和50个平安小区。”截至目前，在融合平台方面，试点社区融合平台已实现社区在用35套系统中的22个业务系统融合使用。在数据资源体系建设方面，已建立社区专题库，完成社区人、房、事、物等多条数据信息入库，并完成社区重点关注人员标签设置。在智慧应用开发方面，协同共治平台、智能助手、电子投票、居民爆料、社区邻里圈等各模块上线试运行。在接口对接方面，试点小区已通过专线对接政务网，完成小区现有车辆识别系统、道闸、人脸识别门禁数据对接，智慧平安小区已将人脸数据全部接入公安网并投入使用。在社区基础设施建设方面，为小区独居老人安装了智能门磁，实现自动感知；在小区部署外立面监控摄像头，通过视频图像分析，自动抓拍高空抛物，及时预警小区物业人员。

(二)现实困境

1.区域整体推进不统一

智慧政府(数字政府)强调的是一种整体性政府的体系架构建设模式。如刘淑春从数字政府涉及的创新层次的角度，认为数字政府是指“‘治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新’的系统性、协同式变革”。[6]戴长征、鲍静从社会形态演变进程的视角认为数字社会是一种全新的社会形态，数字政府则是一种新型国家治理方式，对应的政府职能则是以数据融通以及提供智慧服务为主，主要解决信息碎片化、服务割裂化和应用的条块化问题。[7]同样原理，智慧社区建设，也需要遵循整体性的建设架构，无论是资金投入，还是办事流程等都需要上下整体贯通推进。统一是建设原则，流通是运作原则。[8]调研中发现，目前合肥市智慧社区建设中存在区域整体推进不统一的困境。具体表现为：一是部门之间整体联动不足。当前合肥市智慧社区建设虽有城市基层党建与基层治理工作领导小组加以推进工作，但尚未形成统一的领导体制和综合统筹机制，有些工作开展不顺。如目前与基层治理相关的信息化项目多头无序。合肥市民政局、市委政法委等各有一套自己的系统，系统之间有交叉重复，急需统筹协调。二是社区推进进程不统一。如城市网络化综合治理方面，包河区推行“大共治”治理模式，而有的区仍停留于过去的传统治理模式，城管的管城管事务，民政的管民政事务等。三是社区建设资金来源不统一。在调研中发现，当前各县区智慧社区建设由多部门牵头负责，其建设的资金多头化，不固定，如民政部门、市委政法委等都在投资建设，有时还会有省级相关部门和驻区企事业单位资金的投入，也有小区物业资金的投入等。同时，资金投入量还很不均衡，带来的直接现实结果就是各县区的智慧社区建设水平高低不等，差距比较大。四是共性事务推进不统一，事务处理流程不统一。如社区事件处理流程各区自成体系，庐阳区推行的是四级事件处理流程(网格员、社居委、街道、区级)；包河区推行的是三级内循环处理模式(居村工作站、街镇内设科室、区直部门)。事务参与人员不统一。如网格化管理，包河区推行的是“1+2+X”③管理模式；瑶海区推行的是“1+4+X”④管理模式。“一张图”展示不统一。如包河区推行的是地理位置与各部门之间的主动发现和被动发现事件相关联展示；民政局4个智慧社区试点中的“一张图”展示的是数字孪生社区的关联分析；蜀山区推行的是地理位置与居民、楼宇、企业等数据相关联对接模式。采集信息渠道不统一。有网格员、APP上报、视频监控、微信公众号、随手拍、二维码等，各区均不统一。

2.数据融合共享难度大

我国各个政府部门都建立有自己的信息化平台，但很长一段时间以来，各自数据信息互不联通，各自为政，给百姓办事带来了很大的不便。在新时代下，由于新一代信息技术的运用，我们可以通过搭建大数据共享平台，实现数据多跑路、百姓少跑腿的转变，这些都得益于数据的共享融合。如何哲(2016)认为，要搭建政府大数据平台，实现政府体系内的政务资源共享和流程优化；通过政府大数据平台与社会数据平台的打通，从而构建全社会完整的数据共享平台，实现数据互通共享。[9]熊光清(2019)认为，大数据是一个生态系统，各个治理主体都要以大数据平台作为自己进行信息获取、交换、分析和服务的关键衔接点和互联互通的中间纽带，在这样的动态协作中彼此之间要形成稳定的协同合作关系，彼此之间是一个生态圈，互相影响，互相支撑，不可分离。[10]孔守斌等(2017)提出，搭建地方政务信息资源云平台，可以支撑各地方实现跨部门、跨层级的互联互通、业务协同、信息共享。[11]可见，合肥市只有实现社区融合平台与大数据平台之间的数据贯通，才能真正发挥数据之间的巨大潜在价值。调研中发现，目前合肥市社区使用的各类相关部门信息平台平均达到37个，有的社区达到80多个，各个平台拥有不同的账号密码，基层社区工作人员在工作中要登陆不同的系统平台，这给基层社区工作人员带来很大的不便。同时，也无法做到与合肥市大数据平台的无缝对接。随着《规划》的不断贯彻落实，合肥市正在对试点社区目前在用的35个信息系统进行技术融合共享工作，当下，已经能实现对其中22个系统的融合共享，在融合共享的推进过程中，仍存在以下突出问题：一是对一些国家统建、省级统建的系统很难实现融合共享。二是数据部门化、碎片化现象还很突出。各个单位由于其自身工作职责的不同，其收集的信息也不相同。这些信息之间有重复，但不共享，它们被录入到不同的信息系统平台中去。这给后期的数据融合共享工作带来了很大的不便。三是信息系统技术架构和数据结构存在互不兼容问题。由于各个单位的信息系统由不同的企业处理分析，其数据格式不统一、数据准确性不足，加上各个业务系统之间的不匹配等，导致基层在前台综合受理后，后台的协同办理却难以实现，这给社区的治理服务带来很大不便。

3.多元主体参与度不高

新时代下，由于信息的自由流动和充分交流，使得社会各治理主体成为独立的主体，打破了以前以政府为主导的治理局面。简单来说，就是要从过去的单一、强势政府治理转变为开放、包容的社会合作治理。史军(2016)认为，社会稳定有序发展的基础就是公民主体意识的觉醒；民主法治的善治目标的价值目标也是公民主体意识的觉醒。[12]江小涓(2018)认为，科技界、企业、消费者和政府等共同构建了网络新世界，都应共同担负起治理责任。[13]黄其松、刘强强(2019)认为，大数据时代背景下每一个公民都是公共服务的价值创造者、网络空间的数据生产主体。[14]由此可见，社会各合作治理主体(党委、政府、社会组织、企业组织、民众等)都有各自的主观能动性，其觉悟水平的高低是影响智慧社区治理效能的重要因素之一。调研中发现，在合肥市智慧社区建设中，多元治理主体中社会组织、驻区企事业单位、居民个人相对政府部门、居委会来说积极性、能动性不足。究其根源：一是智慧社区建设宣传不到位。合肥市虽有《规划》《意见》《方案》等相关政策文件，但是在调研中，我们发现，不管是政府工作人员，还是社区工作人员、居民，对相关文件的解读都不够精准，对各部门的相关职责理解得也不够深入。如对“智慧小区”“智慧社区”“智慧平安小区”等概念理解不深入，在实践中流于形式，简单地以为装上摄像头或人脸识别系统等就是智慧社区建设了，忽略了智慧社区建设背后的深层内涵。二是社区居民对数据信息汇聚的意义了解不够精准，对数据信息的收集有抵触心理，进而影响数据汇聚工作的进度。三是多元参与主体共治机制尚未形成。智慧社区建设中参与主体单一，智慧社区APP知晓率、使用率并不高。在智慧社区建设中，只有少量涉及自身利益的建设主体关注智慧社区建设，由于社会组织发育得不够充分，居民的公共意识淡薄，只关心自身利益的得失，使得社区治理中的多元化合作治理共治共识机制并没有得到很好地展现。

三、进一步推进智慧社区建设的实现路径

新时代下，数字化正席卷全球，全球城市都在抢占数字化转型的先机。英国推进“数字宪章”、新加坡提出“智慧国计划”、日本推进“超智能社会”等，国内各大城市竞相推进城市网格化管理、“大共治”模式、“一网统管”、“城市大脑”等，数字化已成为打通经济社会运行堵点最有效的手段，尤其是超大城市，越来越需要通过数字化手段进行高效管理。智慧社区只是“数字中国”“数字社会”“数字政府”中的很小的一环，但是它是连接基层社会的“最后一公里”的重要一环。合肥市智慧社区规划建设具有一定的首创性，认真梳理其在试点运行中的问题并加以解决，对全国其他城市智慧社区建设具有一定的借鉴参考意义。

(一)强化社区顶层设计能力

建立整个城市的智慧社区建设领导小组，形成统一的领导体制和综合统筹机制。一要建立统一的问题收集处理机制。对整个城市智慧社区建设中存在的问题要及时收集，并及时协调处理，责任到人。二要建立统一的资金投入统筹机制。对与基层治理相关的信息化项目要统一开发建设，各部门资金投入要统一管理、统一标准。信息化项目之间的功能不要出现交叉重复，把好验收质量管理。三要建立上下一致的组织机构，配备相应的工作人员，对智慧社区建设统筹规划，合理布局。四要建立统一的标准规范体系机制。其一，建立统一的数据标准规范体系。对数据的采集口径、数据的格式、字段等要有统一的规范体系。有国家标准的，遵循国家标准，没有国家标准的，遵循省级标准，没有省级标准的，遵循市级标准。其二，建立统一的业务数据标准规范体系。各个政府部门的业务数据同样也要遵循一定的标准体系。其三，建立统一的办事流程规范体系。对合肥市在社区治理中的一些共性问题，要邀请专家团队，归纳总结，搭建统一的治理模板样式。如网格化管理、一张图管理、大共治管理等。

(二)构建统一的标准化的软硬件平台

一是建立整个城市统一的社区治理数据库。对社区“人、房、事、情、组织”等信息实现标准化全面汇聚、多方共享。避免出现不同社区开发公司不一样，汇聚模式不一样的局面。以城市大数据平台汇聚的数据为标准，通过综合比对互补更新数据，再汇集梳理各业务部门平台数据，为协同化融合平台打好基础，提供便利。二是加强智能化信息基础设施建设。加快部署基础通信网络、自助服务终端、视频监控设备等信息基础设施，夯实智慧社区硬件基础。三是加快数字化、智能化终端转型，对小区老旧设备进行更新升级。针对独居老人、智障人员、残疾人等弱势群体，安装智能化门磁、猫眼等守护设备，及时预警告知，实现精准治理。加快智慧社区试点工作的推进进度，早日实现各社区之间的均衡协调发展。

(三)创新社区共治共识模式

一是构建多元化社区建设运营模式。在智慧社区试点期间，基础设施建设、信息平台维护等费用都是政府财政补贴。试点结束后，智慧社区的相关投入费用等问题，政府应尽快退出。智慧社区建设不只是政府的事情，它需要整个社会的共同努力，政府要一改以前在工业社会中的控制管理模式，做好公众、社会组织、企业组织等的服务者和引导者角色。[15]社区建设的运营模式要由以政府为主导的模式向服务企业主导型、政企合作型等多元参与方式转变。二是构建多元治理主体合作共治机制。智慧社区建设涉及面很广，需要多元治理主体合作共治。基层政府可以主动建立一些社会组织，并通过主流媒体的宣传，扩大这类社会组织的影响力，培育社会组织自我发展的能力，从而影响更多的群众。[16]要培养公民的参与意识与责任意识，让公民在公共数据的共享过程中和参与公共生活的过程中逐渐生成公共意识，同时，通过加强对公民的政治教育和政治文化建设来培养公民的责任意识。[17]三是搭建多元治理主体合作共识机制。树立“互利共赢”“多元共治”“命运共同体”的合作理念[18]，政府要善于寻找利益交汇点和利益共同点，构建一系列合作共识机制，如信息共享机制、公共承诺机制、风险沟通机制、公共对话机制、利益兼顾机制、法律保障机制、监督约束机制、信任机制、责任机制、“道德主体”共识等，形成一致行动，最终共同提升社区建设的智慧化水平。[19]

注释：

① 包河区方兴社区建成“社区一张图”，打通数据通道，实现平台自动感知分流；高新区天乐社区探索建立了城市化社区的“一带三联”治理新模式，即在社区党总支的带领下，充分挖掘和发挥辖区党员群众的积极性创造性，成立社区“物业管理联合会”“社会组织联合会”“党建联盟”三大服务平台；庐阳区三孝口街道在重点区域智能监控、疫情大数据分析平台、全域化网格管理联动体系等方面发挥了重要作用。

② 合肥市人民政府办公室关于印发合肥市智慧社区建设规划(2019—2021年)的通知[EB/OL]http：//www.aspia.cn/zhpa/detail_2195.html，2019-11-21.为了落实《合肥市智慧社区建设规划(2019—2021年)》，合肥市选择4个社区和4个小区作为示范样板社区和试点小区，按照“11143”(1体智能基础设施、1套数据资源体系、1个智慧社区融合平台、“智管、效能、宜居、平安”4类智慧社区应用和3大支撑体系)智慧社区总体架构，正式启动了智慧社区建设。

③ 1为网格长，2为网格员，X为党小组长、居民楼栋长、物业人员、市场化服务人员等。

④ 1为网格长，4为社区民警、城管物业、市场监督、网格指导员，X为信息员(志愿者、老党员、楼栋长、热心群众等)