纪检监察信访举报制度的演进历程、功能作用与改革建议

王 冠，任建明

(1.中国纪检监察学院，北京 100000；2.北京航空航天大学，北京 10000)

纪检监察信访举报制度源自于纪检监察机关的建立，在党风廉政建设和反腐败斗争的进程中不断探索和发展，具有鲜明的中国政治特色，是党和国家人民信访工作的重要组成部分，是纪检监察业务的第一道程序，是纪检监察机关联系群众的桥梁和纽带、了解民意的重要渠道、发现腐败线索的重要渠道，也是展现纪检监察机关形象的“窗口”。[1]142本研究以制度主义的视角审视纪检监察信访制度的演进历程，梳理发展路径，并将其纳入党风廉政建设和反腐败斗争的形势发展和纪检监察体制变迁的大框架中分析其演进逻辑；以结构主义和系统论的视角探究信访举报在纪检监察工作中的功用。

一、中国政治体制中的“信访”与“纪检监察信访举报”

“信访”是来信、来访的简称，是一种具有悠久历史渊源的社会活动；现行的信访制度源自于新中国成立后建立的处理人民来信和接待人民来访制度。然而，在政治过程中的“信访”是一个难以准确界定的词汇，一方面因为“信访”的含义比较宽泛；另一方面因为在不同领域的“信访”实践有不尽相同的意涵。当代中国政治过程中的“信访”最初是在处理人民来信来访工作实践中逐渐形成的一个内部使用的工作术语。[2]51971年，《红旗》杂志刊发的《必须重视人民来信来访》一文中首次公开使用“信访”和“信访工作”的说法[3]，此后便成为一个具有特定意涵，并为机关和社会所通用的专用词汇。

“信访”的定义需要基于本土政治现实来建构。新中国的信访是在依靠群众，发展民主的政治实践中逐步形成的一套秩序。根据《信访条例》(2005)规定，信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 在信访实践中，信访人进行信访活动的对象比《信访条例》所规定的更广，几乎涉及各级党组织和政府以及政治附随机构等。

“纪检监察信访举报”是“信访”的重要分支，具有鲜明的纪检监察工作特点。与一般意义的“信访”相比，纪检监察范畴中的信访内容以举报为主。1954年1月，《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》是第一部纪检信访规范性文件。其中对于“检举”、“控告”、“申诉”的范围有明确规定——党员或群众对党的组织或党员违犯党章和党的政策、决议及国家法律、法令行为的检举控告；党的组织或党员对党内处分不服之申诉。1988年，《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》中首次提出了设立“举报中心”的要求。纪检监察机关使用的“举报”一词①，其实质就是指来信来访中的检举和控告。[4]17

二、纪检监察信访举报制度的演进历程与发展路径

纪检监察信访举报制度源起于纪检、监察机关的建立，自新中国成立至今可以大致划分为五个时期②：新中国成立后至改革开放前(1949.10—1978.12)；改革开放初期(1978.12—1989.6)；十三届四中全会至十五大时期(1989.6—2002.11)；十六大至十七大时期(2002.11—2012.11)；十八大至十九大时期(2012.11至今)。纪检监察信访举报制度的发展路径主要有两条，一是纪检信访举报，这是党的纪律检查工作的组成部分；二是监察信访举报，与(行政)监察工作联系紧密。1993年1月，纪检、监察机关合署办公，两条路径合而为一。

(一)新中国成立后至改革开放前(1949.10—1978.12)

1949年11月，中央纪律检查委员会成立之初就设立了信访工作机构③，并对信访工作作出了规定。1954年1月印发的《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》是第一部纪检信访工作的规范性文件。1955年3月，党的中央监察委员会成立，代替了中央纪律检查委员会。1956年11月印发的《中共中央监察委员会关于处理控告、申诉案件的规定》是第一部监察信访工作的规范性文件。1969年4月，党的九大撤销了中央监察委员会。文革期间，处理党内控告、申诉的工作转移到组织部门。

1949年10月，政务院人民监察委员会成立。1951年6月印发了《中央人民政府政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》；1951年9月印发了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》。1952年，随着“三反”“五反”运动的开展，各级监察机关相继成立了人民检举接待室。1954年9月，政务院人民监察委员会改为“国务院监察部”，人民检举接待室改为“公民控诉处理局”。这一体制一直持续到1959年4月监察部被撤销。

(二)改革开放初期(1978.12—1989.6)

改革开放初期，纪检信访工作和监察信访举报工作分别在不同的发展路径上向前探索。1978年12月，中央纪律检查委员会恢复成立之初就设立了来信来访室。信访工作为处理文革时期问题以及查处违纪案件和打击经济领域中严重犯罪活动等提供了大量案件线索和决策信息。1980年后，申诉逐渐减少；《党内政治生活若干准则》公布后，涉及党风党纪问题的检举控告问题的信访逐渐增多。为此，1981年印发了《关于处理控告申诉案件的试行规定》。1983年9月，中央纪委召开了首次全国纪检信访工作会议，进一步明确了信访工作的性质、地位、任务、作用和指导思想。

1987年7月，监察部正式挂牌办公；9月，信访司开始工作④；12月印发了《监察部信访工作暂行办法》，使工作有章可循。为落实“要建立并逐步健全人民检举制度，在各级监察机关和检察机关设立举报中心” 的要求，1988年7月，监察部印发了《关于县以上各级监察机关设立举报中心的通知》，推动全国各级监察机关建立举报机构。

(三)十三届四中全会至十五大时期(1989.6—2002.11)

十三届四中全会至十五大时期，中央决定中央纪委和监察部实行合署办公体制，并由此形成了纪检监察信访举报工作新格局。

1989年7月12日，监察部举报中心挂牌；1989年8月，监察部召开了首届全国监察机关举报信访工作座谈会。1991年12月印发的《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》和《监察机关举报工作办法》标志着举报工作走上了法制化轨道。1992年，监察部密切配合“切实制止公款吃喝送礼”工作，首次开展专项举报。

1990年5月，《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》(中国共产党第十三届中央委员会第六次全体会议1990年3月12日通过)首次将加强信访工作写了进去，中央纪委为落实该决定，要求全面加强纪检信访工作并将其定位为“五个渠道”⑤。1993年1月，党中央、国务院决定，中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，并按合并职能相近的部门的原则设立了中央纪委信访室(监察部举报中心)。纪检监察机关信访举报工作组织框架新模式形成的同时，信访举报法规制度建设也得到了加强。1993年8月，中央纪委制发的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》为纪检信访工作制订了基础性法规。1995年10月，国务院制发的《信访条例》为规范信访工作提供了“根本法”。中央纪委监察部先后制发了《关于纪检监察机关处理集体上访的暂行办法》及《中共中央纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》等。

(四)十六大至十七大时期(2002.11—2012.11)

党的十六大以来，各级纪检监察机关坚持以科学发展观为统领，牢固树立以人为本、执政为民理念，紧紧围绕党和政府的中心工作，按照反腐倡廉建设的总体部署，全面加强和改进纪检监察信访举报工作[5]，信访举报工作取得了明显成效。

1.信访举报法规制度体系逐步健全。2003年6月，中央纪委监察部印发了《关于加强纪检监察基层信访举报工作的意见》。为适应工作发展，2005年1月，国务院修订了《信访条例》；中央纪委监察部及时制定了《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》《纪检监察机关贯彻实施〈信访条例〉中有关问题的说明》《纪检监察机关信访公文与业务流程规范》等。2005年11月，中央纪委印发了《关于纪检监察信访举报工作办事公开的意见》。

2.进一步畅通、拓宽了信访举报渠道。2005年7月15日，中央纪委监察部开通了举报网站；2008年6月26日开通了全国统一举报电话“12388”；2009年10月28日开通了全国纪检监察举报网站并制定了规范；2011年4月12日，中央纪委信访室(监察部举报中心)新的来访接待大厅投入使用。“信、访、网、电”四位一体渠道的形成为民众信访举报创造了更加便利的条件。

(五)十八大至十九大时期(2012.11至今)

1.通过“三转”聚焦主责主业。2014年1月，十八届中央纪委三次全会明确要求纪检监察机关进行“三转”，明确职责定位。中央纪委调整信访举报工作定位、思路和重点，将主业主责明确为“受理和处理对党员、党组织和监察对象违反党纪政纪行为的检举控告”，信访部门将工作聚焦到受理举报、汇总报告反映中管干部问题情况、提供信访举报信息等方面。

2.不断更新完善法规制度体系。2018年4月，中央纪委印发了《关于做好新形势下纪检监察信访举报工作的若干意见(试行)》《关于中央纪委国家监委机关协调处理信访举报的意见》《关于整治纪检监察信访举报处理工作中形式主义、官僚主义问题的意见》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》(以下简称《规则(2020)》)等。

3.加强信访举报平台建设。中央纪委国家监委着力加强信息技术在信访举报工作中的应用，通过建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台和信访举报信息数据库，实现中央、省、市、县四级互联互通；通过加强信息控制⑥有效提升了信息收集、传递的及时性和可靠性和监控效果；通过制定《信访举报问题分类指南》明确问题类型界定标准，提高了统计数据和形势分析的准确性。

新时代以来，中央纪委多次召开全国纪检监察信访举报工作会议⑦，研究工作形势，做出工作部署，有力地推动了信访举报工作的高质量发展。

(六)纪检监察机关受理检举举报职能部门的变迁

结构功能主义认为，政治组织的结构与功用具有对应关系。纪检监察机关就像是一部巨大且精密的机器，各个纪检监察业务部门好比是组成机器的零部件，只有各司其职、协调配合，才能使这台机器运转起来。纪检监察机关每个内设机构都有不可或缺的作用，任何变化调整都有其特定的背景、目的和意义。

信访是党章和党内法规、监察法赋予纪检监察机关的重要职责。从形式上看，纪检监察信访工作是纪检监察机关处理群众来信、接待群众来访，按照纪检监察机关职能和规定的程序处理解决信访问题的工作。因此，“纪检监察信访举报工作”是包括所有指向纪检监察机关的来信和来访，其内容包括但不限于控告、检举、举报和申诉等。当前，中央纪委国家监委机关内设机构中负责综合协调信访相关工作的“信访室”，其发展历程大致可以概括为“二合一，一加N”。1993年中央纪委、监察部合署办公后，中央纪委信访室、监察部信访司整合为中央纪委信访室(监察部举报中心)，根据工作需要成立了信息中心(计算机中心)。2009年10月28日，中央纪委监察部统一开通了全国纪检监察举报网站，信息中心(网络举报管理中心)负责相关工作。2018年，国家监委成立并与中央纪委合署办公。中共中央办公厅印发了《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会机关职能配置、内设机构和人员编制规定》，在纪检监察系统内部，信访室负责受理信访举报及管理相关信息⑧；信息中心(网络举报管理中心)负责中央纪委国家监委举报网站相关工作；党风政风监督室负责综合协调贯彻执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规等情况的监督检查；综合协调党的政治纪律和政治规矩执行、贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”工作、整治群众身边和扶贫领域的腐败和作风问题；综合协调党内监督、问责等方面工作；中央巡视工作领导小组办公室统筹协调、指导督导、服务保障巡视工作，负责具体组织中央巡视组开展巡视工作；纪检监察干部监督室受理对有关纪检监察领导干部涉嫌违反党纪、职务违法和职务犯罪等问题的举报，提出处置意见并负责问题线索初步核实及立案审查调查工作等；国际合作局负责承担反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调，协调反腐败执法、引渡等领域国际合作。上述部门都有受理检举举报的职能。

三、纪检监察信访举报的功能作用

所有的政治制度都是产生其政治环境的映像，会直接而明了地反映政治结构和有关的权力安排的特征。现行的纪检监察体制是在“政党—国家”框架下构建的，具有鲜明的中国政治特色。纪检监察信访举报是作为一项正式制度嵌入纪检监察体系中的。因此，要将纪检监察信访举报制度放在纪检监察体系的结构及党风廉政建设和反腐败斗争的时代背景(环境)中去分析，才能对其准确地理解。纪检监察机关是一个行为体系，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用；这一体系是一个将输入转化为输出的过程。[6]16-17结构功能主义按照政治系统理论的思路把政治系统与环境的相互作用抽象为输入、转换、输出三个环节。这种输出会通过反馈与体系内的各部分发生互动。按照结构功能主义的理论，输入和输出属于体系和环境之间的交换，而转换过程则发生于政治体系内部。[7]11从纪检监察体系的视角来看，作为一种信息机制的信访举报就是体系的“输入”环节。纪检监察信访举报部门对外主要发挥收集、反馈的功能；在纪检监察体系内主要发挥信息传递、处理的功能。

(一)信访举报是纪检监察业务的第一道程序

纪检监察机关监督执纪问责、监督调查处置的各项业务主要是从受理检举、控告、申诉开始并通过信访渠道获取的。因此，受理信访是纪检监察业务工作的第一道程序，是问题线索管理流程的起点。对问题线索的管理本质上是对信息流⑨的控制。关于领导干部的问题线索是极其重要的信息，如何接收并处理这些信息是纪检监察业务流程中的关键。纪检监察机关的信息流动可以在人和人之间、人和部门之间、纪检监察机关内部以及纪检监察机关与其他机关之间发生。这种流动大致分为有形、无形两类：前者包括举报拟办单、谈话笔录、初核报告、审查调查报告、审理报告、各类报表等；后者包括请示、协调等。其在纪检监察机关运作中的功能主要体现为沟通连接、引导调控、组织协调、决策参考等。随着纪检监察业务流程的再造，纪检监察机关内部的信息流控制愈发重要。在纪检监察业务流程中，信访室负责委机关信访举报受理工作，归口受理向中央纪委国家监委提出的信访举报，统一接收派驻派出机构、中管企业和中管金融企业、中管高校、地方纪检监察机关及其他单位向委机关移送的反映中管干部或党组织问题的举报以及委机关各部门、单位及工作人员收到的信访举报。信访室将有关问题线索类信访举报(初始线索)移送监督检查室，通过筛选转为真正的问题线索；同时将举报拟办单复制件移送案件监督管理室。纪检监察机关根据问题线索来源、内容和重要程度的不同，其处理方式也有相应的区别，各个相关部门间的信息流是交互而非单向流动的。在工作流程中，信访举报、监督检查、审查调查、案件监督管理等部门，形成了相互配合、相互制约的工作机制(见表1)。

表1 纪检监察工作流程概要

(二)信访举报是纪检监察机关获取信息和案源的主要渠道

信息和案源是纪检监察机关开展各项工作的依据。纪检监察机关获取信息和案源的渠道主要包括新闻渠道、组织渠道、调研检查渠道、信访渠道等。其中信访工作是纪检监察机关获取信息和案源、依靠群众监督执纪问责的主要渠道。

监察部恢复成立伊始就开始研究如何通过有效途径获取信息、解决部门初创期案源不足的问题。设立举报机构正是为了建立健全行政监察与群众监督相结合的举报机制的具体体现，是适应反腐败斗争形势、在改革开放过程中加强监督检查的必要措施。举报机构应成为维护廉政、反对腐败的侦察兵和轻骑兵。[8]369经过几十年的发展，信访举报逐渐成为纪检监察机关获取信息和案源的主要渠道。新时代以来，纪检监察机关实施“三转”以更好地适应党风廉政建设和反腐败斗争的形势发展。时任中央纪委副书记杨晓渡同志指出，信访举报工作是党风廉政建设和反腐败斗争重要的基础性工作，是纪检监察机关获取问题线索的主要来源，是依靠人民群众开展反腐败工作的基本途径。[9]据此，纪检监察信访工作紧紧围绕新时代纪检监察中心工作，进一步聚焦主责主业，着力强化获取问题线索渠道建设。十八大时期，全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次)，处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人。中央巡视组受理信访159万件，与干部群众谈话5.3万人次。中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自于巡视。由此可见，信访举报工作在纪检监察机关获取信息和案源方面是当之无愧的主渠道，为夺取反腐败压倒性胜利做出了重要贡献。

(三)信访举报是纪检监察业务的基础性工作

信访信息是外部环境对纪检监察系统的重要“输入”，为纪检监察业务工作的开展提供条件和依据。巧妇难为无米之炊。没有充足的、高质量的信息为基础，纪检监察机关监督执纪问责、监督调查处置的各项业务就无从开展。

信访部门是领导决策的“情报部”，信访信息是政治生态的“晴雨表”。进入新时代以来，纪检监察信访部门聚焦主责主业，集中力量把职责范围内的工作做深、做细、做实。坚持中央决策部署到哪里，监督执纪问责就聚焦到哪里，信访举报信息服务就跟进到哪里。一是综合分析信访举报信息，研判某一地区、领域和行业政治生态，找准病灶，发挥政治生态“晴雨表”作用。例如，研判影响政治生态的“污染源”、党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题。二是深化分析信访举报信息，解析问题成因，提出对策建议，为领导决策提供信息服务，发挥“情报部”的作用。

检举举报平台是纪检监察信访举报工作的基础性建设。作为一项围绕信息开展的工作，纪检监察信访部门高度重视信息技术和举报平台建设，不断拓展信息渠道。信访举报工作启动之初就设立了举报电话，后来又设立了信息中心(计算机中心)，负责信息化建设工作，并逐步开通全国统一举报电话、举报网站等(见表2)。进入信息化时代以来，“互联网+”的变革在改变世界的同时也深刻地影响着纪检监察信访工作。纪检监察机关力推信访举报平台的建设，形成了“信、访、网、电、新媒体”4+N 举报渠道格局，使检举举报更加便捷快速。正如赵乐际同志指出的，建设检举举报平台是纪检监察信访举报工作的一次技术革命性提升。[10]建设检举举报平台是“互联网+检举举报”的融合，是创新工作模式、推动工作高质量发展的重要举措。检举举报平台能够实现受理、分流、签收、反馈、监督、汇总、分析等各项业务网上运行。一方面降低了信访人的检举举报成本，另一方面提升了信访工作的效率和质量，使业务流程规范、监督制约严密、网络信安可控、数据分析准确。

表2 纪检监察信访举报渠道

(四)信访举报是纪检监察机关与民众互动的重要方式

信访是民众行使宪法赋权的重要方式。《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行)第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。纪检监察信访举报是人民信访工作的重要分支，同样具有参与治理、保障权益、民主监督的功能。[11]55-62纪检监察信访举报是党员行使党章赋权的重要方式。《中国共产党章程》(2017年10月24日中国共产党第十九次全国代表大会通过)第四条规定，党员享有在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部等权利。第八条规定，党员有向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复的权利。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。纪检监察信访举报是纪检监察工作的重要组成部分，是党员向党组织揭发检举违法乱纪事实，主张合理诉求的重要途径。

信访举报是民众接触纪检监察机关最直接的方式，是送上门来的群众工作。民众与纪检监察机关之间的互动是由信息流构成的。民众向公共权力输入要求和支持，公共权力以此为依据进行决策，决策的执行就是当局对民众的输出，而民众对输出的反应构成了新一轮要求和支持的输入，形成反馈环形式的信息流动结构。[6]35在这种周而复始的互动中，信访部门成为了纪检监察机关联系民众的“连心桥”。长期以来，纪检监察机关在民众心中的形象较为模糊和神秘。随着时代的发展和工作的需要，纪检监察机关开始探索与民众建立“情感联结”，加强“形象营销”，致力于塑造“党的忠诚卫士、群众的贴心人”的形象，以更好地推动反腐倡廉工作发展。作为纪检监察工作的最前端的信访举报部门无疑是纪检监察机关展示自身的重要“窗口”；受理信访举报是形塑可亲可敬的纪检监察干部形象的有效途径。

四、改革建议

纪检监察信访制度是一个集合了多种功能、具有多重属性的制度体系，例如，纪检监察信访举报工作的检举举报功能具有信息属性，申诉功能具有救济属性、接访功能具有群众工作属性等。但其最鲜明、最突出的是信息属性——纪检监察机关获取问题线索的主要来源。因此，纪检监察信访部门(工作)的产生、发展和改革以及《规则(2020)》提出的要求都是紧紧围绕着如何更加广泛、精准、高效地收集、处理、传递有效信息这一核心功能所展开和不断迭代优化的。

信访举报工作的发展历程是一个职能定位不断调适、工作目标再聚焦的过程。纪检监察信访举报工作在继承中发展、在改革中创新，发挥了获取问题线索的“主渠道”、分析政治生态的“晴雨表”、规范权力行使的“监督哨”、密切联系群众的“连心桥”等重要作用。进入新时代以来，中央纪委国家监委以“聚焦、精准、规范、有效”为标准[12]，明确了信访举报工作的信息属性，突出了检举举报的功能，提升了信息获取和分析的能力，强化了案源信息主渠道建设，不断适应全面从严治党的新形势，为密切党和人民群众的血肉联系、为夺取巩固发展反腐败斗争压倒性胜利做出了重要贡献。

改革永远是动态的过程。新时代新阶段纪检监察工作必须坚持与时俱进，因势而变，持续加大改革创新力度，积极推进正风肃纪反腐理念思路、方式方法和体制机制创新，并与深化改革、完善制度、优化治理贯通起来。[13]

(一)加强平台建设，畅通渠道提升效能

党的十九大以来，纪检监察机关制定专门规划以加快推进信访举报工作信息化建设；《规则(2020)》对检举举报平台建设进一步予以明确和细化，这些举措体现出中央纪委国家监委对时代趋势的高瞻远瞩和对信访举报工作的高度重视。检举举报平台是新理念与新技术的结合，以互联网、移动终端、大数据等科技为支撑，突破了传统举报方式在空间、时间方面的限制，是畅通举报渠道、提高工作效能的基础性工作，代表了检举举报工作发展的趋势。在检举举报平台建设上，一是要加强投入，保持技术持续迭代。在新技术日新月异的当下，平台建设需要因应技术更新的速率与检举举报的多元需要，保持系统持续迭代升级，不断优化功能。信访工作是纪检监察系统的“窗口型”部门，作为一个面向公众的开放性平台，需要高度重视用户体验，充分满足双向需求。毕竟，好用、实用的平台更加有利于信息渠道的畅通。随着信息平台的使用和数据库的逐渐充实，未来基于信访举报大数据的趋势性分析、热点分析、问题深度剖析将更加精准，研提的整改方案和对策建议将更有针对性，能够提供更高质量的决策参考。二是实现“线上+线下”信访模式。传统接访受理模式对人的依赖较强，且必须有接访大厅作为基本工作空间，因此接访受理能力必然有限。在信息技术的保障下，理论上在线举报者的数量是不受限制的，平台将工作从“线下”转移到“线上”，大幅度提升了工作质效。这些优势是传统工作方式无法比拟的。在“互联网+”时代，可以平台建设为契机，实现信访举报“线上+线下”信访模式——即线上举报与现场接访等形式互为补充。通过线上线下的融合来实现核心资源的无边界整合和全覆盖应用，把信息技术优势切实转化为检举举报工作的效能。

(二)提升数据运用水平，转型数据驱动型组织

纪检监察信访举报工作的一个很重要的职能就是对信息进行收集、整理、分析、加工、利用，为监督检查、审查调查、领导决策提供服务。[10]一是要把握分析重点，提高综合分析的针对性和质量。信息化建设对于信访举报工作是一个技术赋能的过程。建设检举举报平台的目的之一就是通过共享和最大限度利用各种相关信息来提高分析研判的全面性和精准度。如何利用好平台产生的数据为提高工作质量服务是题中应有之义。因此，信访部门应按照《规则(2020)》强化检举控告情况的综合运用的有关要求，紧紧围绕当前政治监督工作的重心，重点分析热点问题、典型性、普遍性、苗头性问题，不断提高综合分析的针对性和质量，为决策提供信息参考，为执纪执法提供信息支持。二是要发展深度数据挖掘能力。信访举报大数据是一座“富矿”，通过运用数据挖掘技术可以构建起信访举报“网络生态系统”，通过在数据分析中不断拓展维度、加长区间、优化算法等，形成更精准的“用户画像”，更精准地描绘出不同地区、行业、部门、单位的政治生态。例如，基于纪检监察信访数据对地方经济发展状况的分析研判等。[14]三是要转型数据驱动型组织。数据驱动型组织是指组织的决策、运营、管理等行为围绕数据开展，由数据驱动组织运转。当今世界日益数据化，且已经影响到了公共治理的方方面面，转型数据驱动型组织已成为上至国家下至行业的共识，也成为必然的发展趋势。

(三)提升信息共享水平，建立信息协同机制

信息共享是信息协同过程中的一环，良好的信息共享能够有效地促进信息协同，而有效的信息协同机制也有助于促进组织内的信息共享水平。[15]检举举报信息的共享与协同是纪检监察机关的现实需求，具有特定方式和积极意义。一是不同业务模式之间具有互补性。例如，传统的信访工作是开门迎客的“坐商”。尽管在线举报模式和移动终端的普及极大拓展了信访工作的边际，但在线举报与现场受理不是完全的替代关系。一些重要的检举举报最终还是需要以“面对面”的方式深度沟通。巡视巡察工作则是主动出击的“行商”。从某种意义上来说，巡视制度的强化是对信访举报机制的一种补充。二是检举举报内容、受理渠道具有多样性。检举举报工作涉及纪检监察机关多个部门，如国际合作局受理反腐败国际追逃追赃问题的举报；党风政风监督室受理“四风”问题的举报；纪检监察干部监督室受理本系统干部的举报等。提升信息共享水平、建立信息协同机制、打通“信息壁垒”对于提高分析问题、研判形势的精准度和全面性具有重要的现实意义。三是多元协作有利于纪检监察工作高质量发展。检举举报工作位于纪检监察业务流程的前端，是提高腐败发现率进而影响惩治腐败有效性的关键因素。但无论是政治监督还是惩治腐败，都是一项系统性工作，都需要纪检监察系统各个部门协作配合。纪检监察检举举报工作涉及不同的业务模式、内容、渠道和部门，每个部门受理的检举举报信息都是子集，只有汇总起来才能形成信息全集。因此，把各种相关数据信息汇集到平台上，实现信息利用最大化[10]，进而实现跨部门协同，甚至跨系统的协作[16]，对于促进纪检监察工作更高质量的发展具有积极意义。

注释：

① 当代纪检监察范畴中的“举报”一词，是从香港廉政公署举报中心借鉴来的。香港没有信访的说法，实际上他们的举报，就是我们信访范围内的事。

② 学界和实务工作者关于纪检监察信访举报制度发展历程的阶段有不同理解，杨慎等编者(1996)将新中国成立以来的纪检信访制度划分为五个发展阶段：新中国成立初期、监委时期、监委被撤销、纪委重建后、纪检监察合署后；徐槟等编者(2008)、刘成林等编者(2013)对中央纪委重建后的信访举报制度的发展阶段，按历届党的代表大会会期为划分标准；李振和冯阳雪(2018)笼统地将纪检、监察信访举报制度划分为革命时代、后革命时代。

③ 新中国成立初期，中央纪委在案件审理室设来信来访科。

④ 1987年9月21日，中央办公厅、国务院办公厅信访局的17位同志来监察部报到，9月22日，监察部信访组开始在北京市宣武区永定门西街甲1号接待来访群众。

⑤ 五个渠道：一是听取群众意见、呼声和获取各方面信息的重要渠道。二是群众对党组织和党员干部进行监督的重要渠道。三是受理检举、控告，依靠群众执纪办案、惩治腐败的重要渠道。四是保障党员和群众行使民主权利的重要渠道。五是维护安定团结和社会稳定的重要渠道。

⑥ 纪检监察机关内的信息控制主要指中枢根据工作需要规定信息系统的运行规则，包括设定有关部门间的信息传递类型及方式等，以保证中枢及时获取真实信息，确保组织目标实现，防止部门或工作人员行为出现偏差，从而达到控制目的的相关行动。根据组织对信息控制的集中分散程度，大致可分为三种类型：集中型、集中—分散型、分散型。中央纪委国家监委在纪检监察业务信息控制上主要采用集中型。

⑦ 2015年2月28日召开全国纪检监察信访举报工作座谈会，2017年4月26日召开全国纪检监察信访举报工作会议，2018年4月25日召开全国纪检监察信访举报工作会，2020年9月2日召开全国纪检监察信访举报工作会议。

⑧ 中央纪委国家监委信访室负责受理对党的组织、党员违反党纪行为和对行使公权力的公职人员职务违法、职务犯罪行为等的检举控告；受理党员对中央纪委作出的党纪处分或者其他处理不服的申诉、监察对象对国家监委作出的涉及本人的处理决定不服的复审申请；综合分析信访举报情况；接待群众来访，处理群众来信和电话网络举报事项等。

⑨ 从广义上来讲，信息流是指人们通过各种方式来实现信息交流，从面对面交流到采用各种媒介，形式包括信息的收集、传递、处理、储存、检索、分析、控制等。