城市失独老人的生活图景与优化路径选择——以广州市荔湾区为例

刘 波，袁 喆

(广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

一、问题提出与文献回顾

自20世纪70年代计划生育政策推出以来，我国人口得到了有效控制，逐步适应了我国经济社会的发展。与此同时，该政策的缺陷亦随着政策的发展而逐步显露出来：一方面，只生育一孩使得独生子女的养育问题成为诸多父母的心头大事；另一方面，计划生育政策所诱致的唯一性风险与日益递增的破坏性风险(疾病和意外等)紧密结合导致独生子女死亡风险极大提高，失独家庭就此产生。所谓失独家庭，指的是独生子女因意外事故或疾病等亡故，而父母自身亦因为年龄太大而无法再生育子女的家庭。[1]而失独老人则指的是年龄在55周岁及以上的失独群体。我国每年将新产生7.6万个失独家庭和大约15万失独老人，目前我国失独家庭至少已超百万，失独老人已经超过200万。[2]庞大的失独群体规模使得失独问题逐步被纳入公众议题中，中央与地方政府针对该问题进行了积极有效的政策探索。其中，中央政府于2007年开始对试点地区失独家庭展开经济层面的扶助，给予独生子女死亡父母每人每月不低于100元的扶助金。2008年，国家正式全面实行计划生育家庭特别扶助制度。

伴随着中央与地方的政策制定与施行，失独问题也逐步进入国内学者的视域。有关失独群体的研究最早从2001年开始，2012年真正兴起并呈井喷式发展态势，随后于2015年上升至顶峰。总体来说，失独问题的研究取得了一定的研究成果，主要集中在养老、医疗、经济、社会、困境与对策等几个方面，但仍存在以下不足：第一，从研究内容来看，现有研究大多从国家层面展开而缺乏对地方层面失独群体的关注。实际上由于政策的差异性，各地失独群体呈现出迥然不同的生活图景，并衍生出带有地方特色的问题。第二，从研究视角来看，现有研究大多是从宏观意义上开展总体性笼统化研究，特色和亮点不明显，主要从公共政策、社会工作和政府责任视角展开研究，少有学者从多中心治理视角进行探讨。同时，在实践层面，我国失独群体现有的以政府为主体的帮扶体系，容易产生政府失灵现象，失独家庭的需求得不到充分满足和回应，容易激化失独家庭和政府的矛盾。失独家庭扶助制度存在的问题，或多或少都与制度的责任主体单一有关系。伴随着我国政府职能转变、失独群体需求多元化与公民社会的兴起，多元化主体以多样化手段参与社会治理成为我国社会发展的大势所趋。因而，从多中心治理视角研究失独家庭未来发展及其治理实践大有裨益。鉴于此，笔者以广州市荔湾区失独老人为例，通过问卷调查与访谈方式了解其生活状况，分析深层原因，以多中心治理为理论基石提出未来的发展路径。

二、失独家庭扶助政策历史演进与内在逻辑

(一)失独家庭扶助政策的历史演进

根据政策发育与完善程度，广州市失独家庭扶助政策近10年的发展可以划分为三个阶段。

1.政策初始阶段(2009年4月—2015年11月)。广州市对于失独家庭的扶助最早从2009年开始。当年，《广东省计划生育家庭特别扶助制度实施方案》和《广东省计划生育家庭特别扶助制度实施细则》相继出台，共同要求各地政府需为达到扶助年龄的独生子女死亡父母夫妻每人每月发放150元扶助金。对于男性年满60周岁，女性年满55周岁的失独夫妇，扶助金标准提高至每人每月300元。2013年6月《广州市人口与计划生育管理办法》出台，该《办法》提出本市户籍独生子女夫妇(包括失独夫妇)可享受就业、住房、扶贫救济及子女入托、入学、医疗等方面同等条件下的优先照顾。2014年1月，广州市政府对财政供养人员计生特别扶助金提高部分的发放渠道又进行了调整，由户籍所在地街道转为由所在单位统一发放。同年8月，《关于印发推进落实计划生育特殊困难家庭扶助工作实施方案的通知》将男性满60周岁、女性满55周岁失独家庭扶助金由原有每人每月300元提升至每人每月450元。在这一阶段，广州市失独家庭扶助政策议题较为单一化，主要围绕“计生特困家庭扶助金”展开。

2.政策发展阶段(2015年11月—2017年5月)。与省政策步调一致，2015年广州市出台《关于印发推进落实计划生育特殊困难家庭扶助工作实施方案的通知》，该通知不仅将特别扶助金由每人每月150元提高至每人每月不低于800元，还强调各级政府需做好失独家庭医疗、养老、住房等工作。2016年，广州市政府对失独家庭养老、医疗、住房等方面政策逐步深化。在医疗层面，1月《广州市医疗救助办法》规定失独家庭在城乡社会医疗保险中个人所缴纳的费用由医疗救助金全额资助；在机构养老层面，10月《关于全面深化公办养老机构改革的意见》强调各区政府需为计划生育特扶老年人设置一定比例的床位，提供人性化、精细化、个性化服务；在住房层面，11月《广州市公共租赁住房轮候和配租实施细则》和《广州市特殊困难老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造项目资金管理办法》分别要求将失独家庭纳入公共租赁住房房源“优先配租对象”、由政府补助为失独老人进行公共厕所、公共电梯等居住区公共设施无障碍改造；在社区养老层面，12月市政府颁布《广州市社区居家养老服务管理办法》，文件指出失独人员可申请每月400元的资助，同时可获得包括康复护理、生活照料、助餐配餐、医疗保健等社区居家养老服务项目。

相比2016年，2017年广州市失独家庭扶助政策则更加深入与具体，在医疗与养老层面失独家庭主体性地位日益凸显。2017年2月《广州市人民政府办公厅关于促进医疗卫生和养老服务相结合的实施意见》指出各区政府要为行动不便、生活困难的失独老人提供“定期体检、慢病诊治、上门巡诊、家庭病床、社区护理等基本医疗和基本公共卫生服务。”5月出台的《广州市公办养老机构入住评估轮候管理办法》将计划生育特扶老年人归于公办养老机构轮候通道第二次序，若3个月仍未能入住市、区级公办养老机构(含在建机构)，可选择入住区民政局选定的定点养老机构。在此阶段，广州市失独家庭扶助政策发展速度较快，已初步构建起以扶助金为核心，医疗、机构养老、社区养老与住房四个方面全面发展的地方性失独家庭扶助体系。

3.政策成熟阶段(2017年12月至今)。在2013年《广州市人口与计划生育管理办法》基础上，2017年12月广州市政府颁布《广州市人口与计划生育服务和管理规定》，第21条、第22条提出要建立与完善计划生育特别扶助制度，各部门需优先安排失独家庭入住公办养老机构、公共租赁住房和优先就业帮扶。2018年广州市政府对于失独家庭在社区养老方面进行了深层次探索，并在8月出台了《关于印发深入组织实施老年人照顾服务项目工作方案的通知》。该文件着重要求各级政府、城乡社区与社会组织可为失独老人开展定期上门巡访、慰问、保健、家政等照顾老年人的常态化服务、探索失独老人租赁辅具补助和租金减免措施和提供法律咨询与法律援助等服务。在这一阶段，广州市失独家庭扶助体系已基本建立与完善，该阶段所推出的一系列政策是对原有扶助体系的补充。

(二)失独家庭扶助政策内在逻辑

从广州市失独家庭扶助政策近10年历史演进过程可以发现，该政策的发展并非一蹴而就，而是循序渐进的，其内在逻辑具体表现为：

1.扶助内容紧沿中央政策脉络并保持地方政策特色。一方面，广州市失独家庭扶助政策发展与中央政策始终保持步调一致，无论在扶助时间层面还是扶助力度与形式层面都与中央政策紧密对接；另一方面，广州市失独家庭扶助政策始终保持政策创新，其不但依据自身经济状况逐步调整扶助金标准与发放形式，而且对中央政策中尚未提及的领域(如居住区公共设施无障碍改造等)积极制定政策加以规定。

2.扶助体系由单一型体系转变为多元型体系。在政策初始阶段，扶助体系以救助型为主，仅有扶助金的扶助方式，保障水平较低，仅能满足失独老人最基本的生活需求。随着中央政策的转变，在政策发展阶段，广州市失独家庭扶助体系逐渐增添医疗、养老、住房等扶助内容，但仍以扶助金为主。在政策成熟阶段，扶助体系正式成型，涵盖法律援助、心理慰藉、设施改造等多个方面，意味着扶助体系由单一型向多元型发展。

3.扶助主体从政府扶助为主转变为政府与社会协作扶助。在政策初始阶段，失独人群福利供给与服务提供主要由政府承担，随着政策的逐步发育与完善，政府开始采用购买或补助的手段将服务项目承包给家综、社工机构与慈善组织，政府则负责对社会组织的监督与管理。在这一过程中，社会力量的参与性逐步增强，使得失独群体的保障水平显著提高。

三、“内忧外患”：失独老人生活图景

(一)广州市失独老人实证调查境况与说明

据不完全统计，广州市目前共有失独家庭4千2百多户，荔湾区有5百多户，占全市失独家庭的12%左右。在荔湾区失独家庭中，50岁年龄段占全部的3%，50—60岁年龄段占全部的38%，60—70岁年龄段占全部的44%，71—75岁年龄段占全部的10%，75—79岁年龄段占全部的3%，80岁年龄段占全部的2%。虽然广州市失独老人具有较大的数量，但是考虑到失独人员自身特有的敏感性，笔者通过与广州市XKY社工服务组织①合作来开展本次调研。本次调研问卷内容分别为失独老人的基本信息、失独老人的经济与健康状况、失独老人的心理发展状况、失独老人的社会支持状况、失独老人的社区居住状况。在XKY社工机构的帮助下，本次调查共获得调查问卷97份，回收95份，回收率为97.9%。根据表1可以看出，从性别结构来看，本次调查中被调查者以女性居多，为70.5%。被调查者年龄普遍高于50岁，其中60岁及以上失独老人比例为68.5%。在受教育程度层面，被调查者受教育程度集中于初、高中阶段，大学本科以上和小学及以下者较少。

表1 广州市失独老人调查基本信息

为深化对失独老人的了解，笔者分别对4位失独老人与2位XKY社工组织主管人员进行访谈。其中，3名失独老人与1名社工人员为男性而其余人员皆为女性，基本上能够保证访谈人员的性别结构平衡。同时，访谈人员年龄从30岁至70岁不等，年龄结构平衡亦得以实现。

(二)步履维艰：广州市失独老人的经济与健康状况

从“理性人”角度而言，中国父母与子女两者表现为利益互嵌型关系。独生子女的死亡则将父母与子女的双向嵌入关系彻底扭转，失独父母不得不独自面对未来的养老生活。身体的退化、疾病的显现与经济的困顿给失独父母的未来生活带来沉重打击。就失独父母的身体状况而言，据调查显示：中国失独父母中，90%以上的失独老人都患有程度不一的各种疾病，其中，有50%的人患有高血压、心脏病等慢性疾病，15%的人罹患癌症、瘫痪等重大疾病。[3]

本次失独老人的健康调查恰好反映了这一事实，9.5%的失独老人认为自己身体状况良好，84.2%的老人认为自己身体状况一般，勉强可以自己照顾自己，6.3%的老人则认为自己身体状况较差，需要他人照顾。在医疗费用承担层面，超5成的老人基本能承担医疗费用，只有14.7%的老人完全能承担得起医疗费用，“仍然有点困难去承担费用”和“不能承担费用”的老人分别占30.5%和3%。这一点在笔者的访谈中亦有体现：“我现在只能勉强地担负医药费，虽然(自己)有胃痛，但是都不敢去大医院看病，只能去一些小诊所买一些消炎药来缓解疼痛……我只能希望自己不要那么不好运得那些‘贵价’大病了。”

目前，儿女赡养费、退休金、养老保险等是我国老年人主要的养老经济来源。独生子女离去使得失独父母的养老生活捉襟见肘，勉强应付。在养老经济来源层面，约73.7%的失独老人依靠退休金为主，15.8%的失独老人以养老金为主，少数则主要依靠政府扶助以及社会保险来养老。在经济平衡层面，14.7%的失独老人认为每月所得资金完全可以承担当月开支，甚至留有富余，40%的老人认为每月所得资金刚好可以抵消开支，35.8%的老人觉得每月所获资金有时可以满足开支，但略有困难。9.5%的老人则认为自身入不敷出，生活拮据。

调查发现，大部分广州市失独老人身体状况一般，患有疾病者居多，养老经济来源以退休金为主，政府保障力度不够。在日常生活与疾病抵御过程中，广州市失独老人“步履维艰”，采取“能省则省、凑合生活”的生存策略应付生活窘境，疾病缠身与勉强生存是他们生活的真实表征。此外，正如访谈所言，重大疾病的来临意味着失独老人正常生活的瓦解与崩塌，失独老人抵御重大疾病风险能力较为薄弱，“看重病难、看重病贵”成为桎梏失独老人的主要难题之一。

(三)痛而难言：广州市失独老人的心理发展状况

独生子女家庭本质上是风险家庭。对于独生子女父母而言，子女的离去给他们带来了物质与精神层面的双重困扰。一方面，传统“反哺式”代际关系链条断裂使得失独老人需独自面临未来养老与医疗风险，自行担负部分费用；另一方面，传统“子孙满堂、多子多福”思想同思念子女亲情共同构成了失独老人心理层面的“阴霾”，消极情绪始终贯穿于失独老人生活的全过程。根据笔者所查资料，失独的经历使得80%失独家庭呈现出悲伤、痛苦、失落等消极情绪，部分家庭甚至表现出绝忘、相互指责的极端情绪。然而，失独老人对消极情绪处理方式却大相径庭。在消极情绪控制方面，近8成失独老人时常会陷入消极情绪，但能较好控制情绪，11.6%失独老人经常会陷入消极情绪且难以自拔，一直陷入消极情绪甚至不想继续生活的失独老人则占12.6%。

消极情绪的来源主要来自于对子女的思念与对未来养老生活的忧愁，两者分别占总体的34.7%与47.4%，极少数失独老人会由于自己不能为家庭传宗接代而暗自伤悲。在情绪排解方式上，在我们访谈中，一位丧失妻女的失独老人如实说道：“我认为呢，这(丧失妻女)其实都是命运的安排，与其病恹恹地生活，为什么不享受(老年)生活呢？所以我后面就没有再这么消极了，重新拾回自己以前的爱好(书法)，经常跟一些失独老人出去玩、探世界。去年(2016年)我还跟他们(失独老人)去爬了阿尔卑斯山的山顶呢！不知多开心。”

由调查结果来看，广州市大部分失独老人虽存在失落、绝望等消极情绪，但大多采取“自我排解”与“抱团取暖”双重策略来控制消极情绪的表达。毋庸质疑，子女离去所导致的心理悲伤是持久性与间段性的，具有较长的恢复周期，无论是“自我排解”还是“抱团取暖”两者皆为权宜之计。若想真正摆脱心理悲痛的囹圄，专业性心理扶助不可或缺。然而，即使广东省政府于2014年后屡次强调地方政府需联动社会力量等组织“积极开展社会关怀活动”、“开展心理咨询与精神慰藉”相关内容，但鲜有政策出台。可以说，政策心理扶助关注度不够、专业性心理帮扶不足为阻碍失独老人排解消极情绪、重构心理信念的重要症结。

(四)共情相怜：广州市失独老人的社会网络状况

社会网络指的是人与人之间互动而形成的相对稳定的关联体系，具有一般资本或资源的属性，网络的规模或大小也直接依赖于个人拥有的社会资源的数量。[4]对失独老人而言，子女离世与失独携带的“污名化”效果往往使他们选择自我封闭与孤立，社会网络难以编织与生产。子女死亡后，60%的失独家庭呈现出社交退化、自我封闭等行为问题，突出表现为惧怕与他人谈论子女，疑忌他人对己的看法，拒绝与他人来往。自我隔离与社交排斥成为部分失独老人生存的策略选择。

调查显示，在一年内交往人数方面，29.4%的失独老人与其密切交往的人数为5人以上，38.9%的失独老人只有1—3个交往密切的人，15.8%的失独老人则与3—5人交往密切，15.8%的失独老人甚至没有交往密切的人。与此同时，近9成失独老人有加入失独群体的QQ群并且参加过失独群体举办的相关活动，少部分老人则选择自我封闭。

社会网络中行动者关系并非完全等同，而是存在强弱差异，社会网络关系的强弱是由相处时间、感情深度、互相倾诉、相互回报四个相互关联的方面所决定的[5]。强关系指的是交往频繁、与当事人感情深厚的关系。从本次访谈结果可知，为了维持自身情义、信任与互惠三重机制，大部分失独老人怙恃自己至亲、同类群体与社工人员三方面强关系社会网络，弱关系社会网络较少。诚如XKY社工机构所言：“失独群体其实非常敏感同时警惕性也非常强，我记得有一次我们机构一位社工去联系社区的一位失独者，她以为我们是骗子，骂了我们差不多半个钟，我们的社工人员没有说由于被骂就挂了电话，听完之后继续向她解释我们的身份，她(失独者)挂了电话。那后面，我们坚持每个星期打一次电话给她(失独者)，后面她终于同意我们的探访，现在她同我们关系很好，差不多当我们是亲人那样，经常帮我们联系其他的失独者，带他们来我们这边接受服务。”

出于群体职业需求与个体伦理价值的需要，社工机构亟需通过服务当地失独老人以获求自身合法性，履行机构与政府间的契约规定职责。失独老人则在社工机构帮助下重构生活信念，走出失独阴影，两者社会网络关系的搭建往往由互惠机制占主导地位。与之不同，亲人、同类群体与失独老人间的关系则更多为情义与信任机制起作用。由于生活经验的相似性，失独老人与同类群体间往往具有较强的信任感与亲切感，无需忧愁于他人对自身失独经验的文化解读与伦理审查。“就算我朋友故意避而不提这件事(失独)，我自己心里面都过不去，总是觉得人家在嘲笑我，可能有些人(失独老人)说没有关系吧，反正我觉得不舒服。每次当我见到他们(朋友)的子女各个家庭美满、儿孙满堂的时候，我真是又羡慕又妒忌。后面实在是受不了，(我)就很少同以前那些朋友来往了，基本上都是同像我一样的失独者，起码大家都一样，心理平衡点。”

总体而言，广州市失独老人的社会交往频率低，社会网络关系以亲属、同类群体与社工人员等强关系为主，弱关系较为欠缺，体现了“共情相怜”特征。强关系在人情交换、信任充分和障碍克服三方面占有优势，弱关系则在信息互动和资源提供等方面具有优势。[6]一方面，强关系社会网络能使失独老人攫取更多情感性资源，减轻失独老人因失独产生“相对剥夺感”并增进失独老人的社会适应能力；另一方面，强关系社会网络往往意味着信息互动与资源供给的“内卷化”，具体表现为信息封闭化与资源供给单一化，不利于失独组织与个体的未来发展，个体或组织若发生重大事故则会使其弊端更为明显。

(五)心余力绌：广州市失独老人的社区养老状况

无论是2016年的《广州市社区居家养老服务管理办法》和2017年的《关于促进医疗卫生和养老服务相结合的实施意见》还是2018年的《关于印发深入组织实施老年人照顾服务项目工作方案的通知》，三者都对失独老人社区居家养老问题作出了详细阐述。然而，正如丁煌所言：“政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥，再好的政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现，而政策执行本身也是一个极为复杂的过程，政策执行的效果往往要受到诸多因素的影响和制约。”[7]根据本次调查，约88.4%的老人曾享受过社区所提供的居家养老服务。在社区居家养老服务效果方面，20.2%的失独老人认为自己虽参加过，但觉得没有任何帮助，32.2%与34.5%老人分别认为“比较无帮助”和“比较有帮助”，仅13.1%的失独老人认为社区居家养老服务“非常有帮助”。在政策法规了解程度上，32.8%和15.9%的老人选择了“基本不了解”和“完全不了解”，“完全了解”与“一般了解”的失独老人分别占总体的6%和45.3%。一位陪同的社工负责人告诉我们：“其实很多社区在政策法规普及上都做的非常不好，很多失独老人根本就不知道广州市现在到底出台了什么政策，自己享有哪些保障，我记得有一次一位失独老人要办理什么证，他居然跑来我们这里来办理！我问他为什么不去社区那里办理，他说那里没有公布相关信息，我们这信息多一点。”

可见，在社区养老方面，社区居家养老服务质量难以满足失独老人的基本需求，政策执行有效性难以保障，政策运行过程不可避免会出现“心余力绌”问题。政策执行有效性欠缺具体表现为社区政策法规推广不力和居家养老服务质量低下，其结果导致失独老人对社区的低信任感与低满意度，需采用“用脚投票”策略将原来由社区承担职责转为个体与社工机构承担。

四、多中心治理：失独老人未来保障之路

多中心治理体制强调多元主体为实现公共利益的最大化，通过合作，共同解决公共问题和公共事务的过程和活动，[8]具体表现为治理主体的多元化、治理手段的多样化、权力结构扁平化与自组织参与及发展。此外，在多中心治理过程中，社会公众都存在于一定的关系网络里，政府、企业也不例外。[9]多中心治理理论认为政府、市场与社会三种力量可通过谈判、协作等自愿、非强制方式共同治理公共事务，提供公共产品与服务。基于调研结果，我们构建出基于多中心治理理论的城市失独老人的扶助体系(见图1)。

图1 多中心治理：城市失独老人的扶助体系

(一)政府部门：制度完善与纵向管理

一方面，广州市政府亟需完善失独老人相关保障制度，保障失独群体社会保障权②并减轻失独老人的内部性生活压力。在失独老人扶助金层面，广州市政府可以当地的物价上调幅度为基准，逐年提高当地的扶助金标准，减轻失独老人应对物价水平与生活成本上涨的压力；在重大疾病医疗层面，可综合借鉴深圳市与漳州市的保障模式，一次性为失独老人发放不少于2万元的补助并为失能老人发放每人每月500元的护理补助。此外，为解决失独老人“看重病贵、看重病难”问题，可效仿深圳市建立计划生育特殊家庭综合保险制度，减轻失独家庭因意外、重大疾病所带来的巨额医疗支出负担；在心理恢复层面，可通过补贴或“购买服务”的方式引入第三方社会服务，共同制定“三年三阶段，每阶段五部曲”的递进式心理变化活动方案，定期走访当地失独家庭，为失独家庭举办活动，共同庆祝节日。另一方面，政府需强化对社区居家养老负责人的绩效管理与责任监督，保证政策执行有效性以增强失独老人对政府的信任感与亲切感。政策执行力的获得离不开良好的绩效管理与完善的追责制度，政府可从社区高龄老人满意度与负责人工作效果两个维度出发，遵循SMART③原则为社区居家养老负责人建立合理的绩效考核指标体系。

在纵向管理过程中，政府应积极主动充当“元治理”角色，着眼于对社会力量、市场机构与失独自组织的统一领导与管理，以失独老人美好生活作为三者的共同价值信念，在此基础上通过正式制度(如：制度法规)与非正式制度(如道德习俗)方式实现利益协调与妥协，使三者由对自身利益的关注转向对失独老人的关注。

(二)社会力量：服务优化与横向协作

社会力量④是多中心治理体制的核心主体之一，具有专业性、非营利性、志愿性、自主性等特征。在失独老人保障领域，常见的社会力量有家庭综合服务中心、社会工作机构和非营利组织，相比于政府而言，社会力量所供给的公共产品与服务更具多元性与专业性。在未来发展过程中，社会力量需积极主动地承担失独老人扶助尤其是心理扶助的重任，在“服务优化”与“横向协作”两大版块寻求发展。

所谓“服务优化”指的是社会力量亟需通过自身制度构建与机制完善的方式改进自身对失独老人的心理扶助服务。一方面，针对专业心理帮扶不足问题，社会力量既需通过专业人才引进与机构人员培训机制提高失独老人服务人员的专业知识与技能，还需主动融入社区环境，积极同当地基层政府合作来增强自身影响力；另一方面，除了政府纵向监督外，社会力量自身亦需构建自我监督与激励制度，定期公布资金使用状况，让被服务人员能够了解组织的资金流向。此外，建立机构内部人员绩效考评制度，将服务满意程度同个人薪酬与晋升相挂钩也是社会力量今后需要做好的工作。

“横向协作”是社会力量所不可忽视的部分。由于失独老人心理恢复周期比较漫长，离不开长久、稳定和密集的资源投入，故社会力量与政府、企业、失独自组织和同类组织之间横向协作显得尤为重要。在权威性资源获得方面，社会力量应与政府构建起“政社协作、项目运作”的合作方式，以项目作为两者的关系链条，政府负责项目的设计与审核，社会力量负责项目的申报与实践，多元主体联动监督项目效果；在物质性资源获得方面，社会力量可与当地企业建立双方互利机制，企业定期捐助资金帮扶社会力量开展项目，社会力量协助企业构建良好形象与扩大影响力；在情感性资源获得方面，社会力量应同当地失独自组织紧密联系，以失独自组织为基点连接失独老人，借助失独老人对失独自组织的认同与归属感来更好地认识与接触失独老人，消解失独老人对于社会力量的陌生感与不信任感；在专业性资源获得方面，社会力量应建立起“学习型组织”目标，以座谈会、分享会的形式邀请同类组织专业人士分享经验与教训，降低组织试错成本。

(三)市场机构：经济援助与嵌入帮扶

市场在社会治理中的作用主要是社会财富的创造。在失独老人扶助过程中，市场机构的作用需着重于两大方面：经济援助与嵌入式帮扶。

针对失独老人扶助金保障水平低、重大疾病抵御风险能力差的问题，市场机构应积极承担自身社会责任，通过政商合作或者资源共享的方式在经济层面援助失独老人。首先，市场机构可主动同当地计生协会合作，通过自身资源分享、善款捐赠、节日慰问等方式扩宽老人经济扶助渠道，提高经济扶助的保障水平。其次，市场机构可参考北京市“暖心计划”模式，主动同政府部门协作扶助失独老人。在该模式中，北京政府出资为全市失独老人购买包括养老、意外伤害身故保险、意外伤害医疗保险、疾病身故保险和女性重疾保险在内的综合保险。作为“暖心计划”委托方——中国人寿保险则进行失独老人参保资金的运营与投资。当失独父母达到养老金领取年龄时，即男性和女性失独者年满55周岁时，一次性给付失独者养老金给付限额，保险责任终止；在失独者因疾病导致身故、发生意外伤害以及残疾等风险时，一次性给付失独者相关保险金给付限额，保险责任终止。[10]

除此以外，市场机构可以嵌入性方式融入失独老人社区中，凭借“选择与竞争”机制进行失独老人帮扶工作。良好的市场治理有赖于通过行政机制所建立的制度及其执行以及通过社群机制在市场参与者当中所滋养的信任与认同(即所谓“社会资本”)。[11]故在失独老人扶助层面，市场机构与社区居委会可建立“共生”关系，其表现为市场机构可以竞争的形式积极融入地方社区从而汲取社区的社会资本，社区居委会负责市场机构的筛选与契约签订从而获得市场机构的经济资源。在这种“共生”关系下，拥有更多经济资源的社区居委会能够购买更好的社会力量服务，解决失独老人在经济扶助、心理扶助层面的诸多难题。当市场机构效果不力时，市场机制的引入使得社区居委会能够解除与低效能市场组织的合作关系。对于市场机构而言，以竞争方式嵌入社区不仅能扩大自身影响力与知名度，还能以良好的帮扶效果赢得社区居民的信任与认同。

(四)失独自组织：组织支持与网络连接

在多中心治理体制中，失独自组织相较于社会力量、市场机构和政府部门而言，在失独老人组织认同感与组织归属感层面占有得天独厚的优势，故失独自组织在失独老人扶助方面不可或缺。

一方面，针对失独老人内部性压力问题，失独自组织可以集体活动形式减缓失独老人消极情绪，较好地解决失独老人的医疗与生存问题。可借鉴上海“月亮湾”组织发展经验，通过开展群体活动与组内互帮互助实现对失独老人的照顾。在“月亮湾”中，失独老人往往通过郊游、聚餐等形式度过清明、冬至等传统公共祭祀节日和春节、中秋等象征家庭团圆的传统节日。在失独老人的互相协作下，失独自组织能发挥替代子女的亲情构建、保障成员基本生活的功能。然而，由于失独老人自身年龄与经济条件等原因，失独自组织成员所能发挥的支持作用也只是暂时性、不可持续的。若想真正实现对失独成员的持续性帮助，失独自组织的网络化连接功能不可缺少。

故另一方面，失独自组织则需以自身作为网络枢纽，构建与政府、市场机构和社会力量的网络化关系，破除失独老人的社会网络狭隘与资源供给“内卷化”困境。对于政府而言，失独自组织既是政府重点保障群体也是重点维稳群体，因而，在与政府网络连接过程中失独自组织应注重互动方式的制度化与规范化，通过提交人大议案、开展民主座谈会等正式手段向政府建言献策，保障失独群体的权益。在与市场机构的网络连接中，失独自组织可以资本互换方式寻求市场机构的经济援助，并将组织成员认同感与信任感等社会资本交换给市场机构，协助其构建良好的社会形象。在与社会力量构建网络过程中，失独自组织则应主动承担牵引作用，利用自身组织优势协助社会力量对失独老人专业性服务的开展 ，增进失独老人对社会力量的亲和力。

党的十九大报告强调要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”因而，在社会治理与社会保障层面，我国应构建更加平等、互动、多元的环式和网式治理结构。在失独老人扶助与保障方面，政府应从“运动员”、“救火队长”身份脱离而出，发挥市场机构、社会力量和失独自组织三方作用，实现网络化、专业化、多元化的多中心治理。

注释：

① XKY社会工作服务中心从2014年起启动失独家庭社会工作服务，通过探访、出游和政策链接等手段来为荔湾区50户失独家庭提供温暖与关怀。

② 社会保障权是公民在生病、老年、失业、伤残、失去劳动能力或遭遇各种灾害情况下，为了保持基本生活水平，从国家和社会获得物质帮助的权利以及在生存权实现基础之上的发展权。

③ 即具体的、可衡量的、可实现的、相关的和有时限的。

④ 本文“社会力量”的概念局限于社会组织，指社会工作机构、非营利组织等组织，不包括私营企业和个人。