国内精细化治理研究的主题演进及未来展望*——基于Citespace的可视化分析

董幼鸿 周彦如

(上海行政学院，上海 200233)

一、引言

“精细化治理”作为近年来出现的学术热点词汇，在学术界和实务界均引起高度关注，成为城市治理和社会治理的重要价值追求。它既有着丰富的实践内涵，也有着深厚的研究底蕴。从实践来看，“精细化治理”既是在国家提出“社会治理精细化”背景下出现的一种政策目标和公共管理理念，也是一种来源于企业管理领域的“借来话语”，即由“精细化管理”发展而来。我国企业早在20世纪就引进了“精细化管理”的理念，如海尔集团从20世纪80年代开始实行的OEC管理，但我国政府和学界对精细化管理理念的关注则始于21世纪初。从研究历程来看，“精细化”的概念被一些学者追溯到由泰勒发起的科学管理运动，经过“全面求质量运动”“精益生产”等阶段的发展，逐渐由企业管理领域拓展到公共管理领域。与企业管理领域相比，国内对精细化理念运用于政府管理领域的研究相对滞后，对自身相关研究现状、研究主题和趋势演进亦缺少系统回顾和梳理。特别是在经过近20年的实践探索和理论研究后，对上述问题进行系统研究、总结和反思就显得尤为必要。鉴于此，本文试图从现有的国内研究文献出发，借助文献计量工具和知识图谱可视化手段，对该领域的研究现状、研究主题和趋势演进逐一梳理和归纳，以期为后续研究提供有价值的参考。

二、研究设计与研究现状

(一)研究设计

1.研究方法与工具

本文主要采取文献计量和质性文本分析两种研究方法。首先，利用科技文本挖掘和可视化分析软件Citespace，对中国知网(CNKI)收录的精细化治理研究文献进行计量分析，揭示该领域的总体研究现状、研究热点以及主题演进趋势。为了弥补定量分析的不足，还在软件分析结果的基础上对文献内容作更深入的人工挖掘和分析，以更加全面地展示该领域的研究情况。

2.数据获取、数据处理和分析

以CNKI数据库作为文献计量分析的数据来源，选择高级检索功能进行精准检索，检索式为“主题=精细化治理or精细化管理or精准治理or微治理①，时间=2001-2021，精准匹配，文献类型=期刊，期刊来源=核心期刊or CSSCI期刊”，文献分类同时勾选“社会科学Ⅰ辑”“社会科学Ⅱ辑”“经济与管理科学”。按照以上方式共检索到1977篇期刊文献，经过对题目、摘要和关键词的人工筛选，剔除非学术性文章及非公共管理领域文献后，最终获得有效样本文献202篇，其中最早的文献出现在2006年10月，最晚的出现在2021年底。这些文献即为本文研究的主要文献来源。为防止遗漏，在人工阅读阶段也兼顾了相关的专著、书籍和学位论文。在获取文献样本之后，依次进行数据清洗、数据录入和结果输出三个环节的工作。在参数设置上，将时间切片设为1年、分析阈值设为Top50、网络裁剪类型设为“寻径”(Pathfinder)，其他参数为默认设置或根据需要进行相应调整。

(二)研究现状

1.发文量分析

截至数据检索时间，中国知网收录的相关核心期刊文献总量为202篇。从总体来看，该领域积累的核心文献不足300篇，在2006年到2015年期间，每年的文献总量只在5篇以内，呈现出缓慢增长或停滞的趋势；而从2016年开始则迅速增长，每年新发表文献均突破20篇。除因采取较为严格的检索和筛选规则导致文献总量较低外，2015-2016年成为“分水岭”的主要原因在于，2015年10月召开的党的十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”的政策目标，“精细化治理”正式进入国家政策话语体系，推动了此后一段时期的研究热潮。而在此次会议之前，相关研究多为学者自发进行，缺少广泛的社会关注，研究成果因此较为有限。

2.期刊来源分析

截至文献检索时间，共发现113个不同的来源刊物，其中既包括专业类期刊，也包括综合类期刊；既包括由高校举办的刊物，也包括由各类科研机构举办的刊物。从论文发表数量来看，《领导科学》(8篇)、《中国行政管理》(7篇)、《上海行政学院学报》(7篇)、《福建论坛(人文社会科学版)》(5篇)等期刊论文所占比重较大。

3.作者合作网络分析

在292个作者节点构成的网络中，发文数量较为靠前的作者有何继新(4篇)、余敏江(4篇)、薛泽林(4篇)、章荣君(3篇)、刘银喜(3篇)、韩志明(3篇)、高文勇(3篇)、陈水生(3篇)等，其余作者发文量均在3篇以下②。

从作者合作情况来看，软件生成了合作成员数量在3个及3个以上的网络，共计19个(已过滤其余双人合作和不合作情况)。其中，规模最大的合作网络由鲁洁、姚燕华、刘名瑞、纪悦、吕萌丽等5位学者组成，其次是由刘中起、郑晓茹、杨秀菊、郑兴有等4人，刘银喜、赵子昕、任梅、赵淼等4人，王妙妙、任慧子、谢昊、曹小曙等4人分别组成的封闭网络，而以何继新、张明斗为代表的2个4成员网络并未形成全面闭合，最后是3成员网络。此外，这些合作网络的存在次数基本是1次，合作中断的情况明显；同一合作网络中的作者的发文量或是完全一致，或是存在较大差异，合作过程具有不同步性，有的学者在合作一次后就退出了合作网络，仅余下其他学者在该领域继续开展研究。

4.机构合作网络分析

在139家研究机构中，发文数量较为靠前的是同济大学(9篇)、华中师范大学(8篇)、武汉大学(8篇)、南开大学(6篇)、复旦大学(6篇)、上海交通大学(4篇)、华东政法大学(4篇)、天津城建大学(4篇)，其余机构均在4篇以下。

从地理位置分布、网络密度以及网络连线方向来看，上海、北京、天津、武汉等区域中心城市分布着较为密集的发文机构，以这些城市为核心，辐射周边区域甚至全国范围。这表明，精细化治理研究深深根植于中国大型城市发展环境，这些城市不仅具有开展精细化治理的实践需求，也具有促进科学研究繁荣的客观条件。

5.研究热点分布

借助Citespace软件的关键词共现、中介中心性统计等功能，可以发现某个研究领域的研究热点及研究主题分布特征。

(1)基于词频统计的研究热点分布

根据软件生成的关键词词频分布图，可以直观地观察到精细化治理领域研究热点的大致分布。图1结果显示，词频最高的前8个关键词依次是：精细化治理(35次)、微治理(25次)、精细化管理(24次)、社会治理(22次)、精准治理(21次)、社会精细化治理(18次)、精细化(15次)、城市社区(15次)，其余均为15次以下。这表明，“微治理”“社会治理”“城市社区”等关键词成为目前精细化治理研究领域的主要研究热点。

图1 关键词词频分布

(2)基于中介中心性统计的研究热点分布

关键词的中介中心性反映其在网络中所起连接作用的大小，数值越大说明其连接的关键词信息越多，在网络中起到的枢纽作用也越强。在表1的词频大于等于2、中介中心性大于等于0.15的16个关键词中，除“精细化”“精准治理”等词频位于前8位外，剩余8个显示出了较高的中介中心性。这表明，“社区治理”“网格化管理”“基层治理”“政府职能”“流程再造”“城市治理”“治理现代化”等词具有强大的辐射功能，它们在精细化治理的研究领域内充当了桥梁中介的作用，与其他高频关键词一起构成了研究热点。

表1 关键词中介中心性统计

(3)基于关键词聚类的研究热点分布

对关键词进行聚类可以进一步发现关键词之间的分类属性，形成理论上更加聚合的研究热点。聚类效果图显示生成了10个聚类，按规模从大到小依次为“精细化”“微治理”“社区治理”“精准治理”“社会精细化治理”“治理”“精细化管理”“社会治理”“城市社区”和“精细化治理”。根据输出信息，网络模块性参数Q值为0.4014>0.3，聚类相似性指标S值为0.9719>0.7，表明聚类结果具有可信度，聚类效果良好。

以上结果表明，基于关键词聚类的研究热点与基于词频统计的研究热点两者基本重合，印证了社会层面与城市社区层面的精细化治理是当前最受关注的两大次级研究领域。

三、精细化治理研究的主题演进和框架体系

(一)关键词时区分布与突发性探测

将关键词以时区分布图的形式进行展现，可以动态地把握相关研究热点随时间的演进特征，而对关键词的突发性进行探测，能够揭示出研究热点在各个时间的活跃度，进而为未来趋势的预测提供参考。如图2所示，将词频过低的关键词隐藏后，可以呈现出精细化治理研究的关键词时区图③。在该图中，“精细化管理”作为最早的关键词首先出现在2006年，在2011年之前，与“社会管理”“政府管理”“网格化管理”等关键词组成了这一时期的主要研究主题。从2012年开始，“治理”“城市社区”“微治理”“社会治理”等成为了新的研究热点，直到2016年“精准治理”的出现，与精细化治理相关的关键词开始大量出现，反映了该领域热点的总体演进趋势。

图2 关键词时区分布

在表2中，经过阈值的调整后，利用软件自动生成了关键词的突发性探测报告。报告显示了9个突现强度最大的关键词，按照突现开始时间进行排列。根据表中内容可知，“精细化管理”“社会管理”“网格化管理”三个关键词分别在2006-2015年、2009-2016年、2011-2017年三个时间段内突现，成为精细化治理研究领域内突现时间最长的研究热点，表明它们曾作为主导性研究热点，具有长期活跃的特征。在政府改革的推动下，“部门预算”“流程再造”等政府内部精细化管理问题也在2011年和2013年左右一度成为活跃的研究热点。最后，“社会精细化治理”“大数据”“社区治理”等关键词作为近5年左右突现的研究热点，反映了该领域研究范式的变化以及研究视野的拓展。

表2 关键词突发性强度探测

综合以上分析结果，再结合后期对文献的人工阅读，可以将精细化治理研究主题的演进划分为3个阶段：精细化管理、精细化治理和精准治理，不同时期具有不同的次级研究主题。

(二)精细化治理研究主题的阶段性演进和内涵变迁

1.精细化管理

针对传统政府管理方式的“粗放化”问题造成政府行政的低效，国内一些学者开始将企业管理中的精细化管理理念和思维应用到政府管理领域中，主张以精细化的管理方式来替代传统管理方式，实现政府行政效率的提升。在实践中，一些地方和部门也开始探索精细化管理的实践形式，譬如城市网格化管理、以深圳为代表的“桃园模式”以及财政部门的“税务精细化”等，成为学者关注的精细化管理现象。

从研究主题来看，这一时期的研究者主要讨论如下基本问题：何为政府精细化管理？政府精细化管理何以必要？政府精细化管理何以可行？如何实现政府精细化管理？

首先，对于何为“政府精细化管理”的问题，国内学者主要从企业精细化管理的理念出发对其内涵、特征及构成要素进行界定。从内涵来看，政府精细化管理被认为是“以科学管理为基础，以精细操作为特征，致力于降低行政成本，提高行政效率的一种管理方式”[1]，即引入精细化的理念与原则，利用更低的成本、更专业的管理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的管理效果。从特征来看，政府精细化管理强调“精、准、细、严”，追求“管理理念人性化、管理过程细节化、管理手段专业化、管理效果精益化以及管理成本精算化”[2]。因此从内涵特征来看，精细化管理包括了从管理理念、基本方法，到技术工具和具体应用等不同层次的内容。

其次，对于政府精细化管理何以必要的问题，学者分别从社会分工精细化、服务需求精细化、政府改革深化等方面进行了分析。一方面，社会分工加速发展、利益的多元化以及价值取向的多样化等趋势使得政府面临的社会管理问题越来越复杂，管理任务越来越艰巨，对政府提高管理的专业化水平、降低行政成本、满足多样化的服务需求提出了更高的要求[3]。另一方面，由传统粗放式管理造成的生态恶化、资源浪费、安全事件多发、公务员腐败等问题，最终指向了政府执行力低下的问题[4]。

再次，对于政府精细化管理何以可行的问题，研究从两个不同的角度进行了讨论。从有利因素来看，政府与企业面临着相似的组织管理问题，如成本效率问题、执行力问题、衔接配合问题[5]，因而可以运用同样的思路来加以解决。但与此同时，将精细化管理原则引入政府社会管理领域也面临着现实的阻力。譬如，难以在短期内形成精益化的行政文化、政府规模过于庞大、缺乏成本核算和追求效益的动机、评估和激励有限、管理范围过宽、管理对象众多、管理问题复杂以及管理非常态化程度较高等[6]。

最后，对于政府精细化管理的实现方法问题，有学者认为存在一些具有共性的方法可以落实精细化理念，如运用“细化、量化、流程化、标准化、协同化、经济化、实证化、精益化”[7]等方法，通过“战略设计系统化、执行框架标准化、评估指标数据化、责任落实明确化以及管理技术信息化”[8]，结合具体的技术和工具，推动精细化管理目标的实现。但在具体的实践领域，不同问题指向的部门会采取不同的精细化管理手段。譬如，在一些地方财政部门，预算精细化管理主要是通过制定预算管理办法来实现，而在城市规划部门，精细化的规划编制需要在控规编制前开展深入的城市设计研究，强化城市规划的科学性和可实施性。

综上分析，在精细化管理阶段，国内研究主要存在如下共性特征：第一，关注精细化管理的基本内涵、应用价值和应用前提等“元问题”。这些问题的探讨不仅促进了学界对政府精细化管理的认识，也为后续研究提供了理论分析的起点。第二，在研究视角上普遍采取一种行政导向的管理主义思维，主要关注政府自身的微观精细化运作和执行效率的提升，极少关注其他社会主体的多元参与、政府治理的主动性以及精细化管理技术的提升等内容。第三，在研究方式上多采用规范的研究方法，从企业管理、新公共管理、新公共服务等理念出发进行理论演绎，或者多采用单案例研究来进行理论检验。少数经验研究也只涉及实践模式的总结和归纳，并未进行较多理论上的创新。

2.精细化治理

随着“治理”“社会治理”等范式在政策文件和学界的提出，国内学者开始主张将“政府精细化管理”的研究视野扩大到“社会精细化治理”，进而推动了研究范式的转变。与此相对应，这一时期学者关注的研究主题也发生了显著变化，主要包括：精细化治理的内涵、精细化治理在城市尤其是基层社区的实现形式、精细化治理与政府治理创新的关系等主题。

首先，对于精细化治理的内涵界定，学者在界定上更加突出“回应性”“人性化”等服务特征，改变了以往对政府精细化管理界定中对社会服务需求关注的缺失。比如，有学者从“技术”与“服务”两个维度，将社会精细化治理理解为“在行政管理的程序与机制上多做努力，做到以科学管理促进科学发展……在增强社会诉求回应性方面下功夫……以社会参与提升治理的灵敏度与细致化程度”[9]。还有学者则更突出了结果导向，将精细化治理界定为“在社会治理活动中引入精细化理念与原则，利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果”[10]。

其次，探索在城市特别是城市基层治理中精细化的实现形式，也成为学者关注的主题之一。一些学者首先关注社区治理精细化转型的实现条件，认为政府与社会及自治组织责任的清晰化、不同治理主体职能关系的分类互动、官方和社区领袖拥有独立身份和权威来源等是实现社区治理精细化的基本条件[11]。在传统“政府精细化管理”范式下，城市基层的网格化管理在走向规范化和精细化的同时，也导致了管理层级增加、管理功能泛化、管理成本放大等问题。与此同时，一种新的社区治理现象——“微治理”也在实践中兴起，并作为社会治理精细化的实现形式进入研究视野。对此，有学者总结认为，通过微结构、微机制、微项目、微参与的创生和推进，可以实现基层社会的差异化治理和精细化治理[12]。这种治理形式具有的基层性、公民需求的基本性、完善基层自治功能的目标以及与基层政权紧密结合等特性，决定了其作为社会精细化治理的重要基础和载体地位。

最后，精细化治理与政府治理创新的关系。从政府职能转型的角度看，精细化管理是现代政府治理的趋势，也是政府管理实现科学化、规范化、法治化、高效化的有效途径。政府职能转变为实现精细化社会治理创造了前提条件，而精细化治理理念则为深化政府职责配置提供了技术路径方面的选择。以数据的深度挖掘为特点的大数据时代的来临，促使管理模式走向精细化，“技术—治理”型逻辑成为政府社会精细化治理的内在机制，既包括以管理和技术为导向的“精明行政”，也反映其他社会主体的参与和互动[13]。从纵向来看，精细化的治理体制能减少科层结构的代理成本问题，激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展[14]。

综上分析，在精细化治理阶段，国内研究主要存在如下共性：第一，在研究主题上，突破了政府精细化管理的传统边界，开始关注精细化治理中的需求回应、社会参与、政府职能转变等问题，并探讨精细化治理与政府治理创新，尤其是城市基层治理创新之间的互动关系。第二，在研究视角上，“治理”“技术治理”等范式开始受到关注，“政府治理”“社会治理”常常成为学者讨论精细化治理的逻辑参照，“多元参与”逐渐成为精细化治理的价值诉求，“数据思维”开始融入研究者的分析视野。第三，在研究方式上，研究者并未完全实现方法的转换，规范研究仍是这一时期的主导方法，单案例分析是主要的经验研究方法。

3.精准治理

随着“社会治理精细化”进入政策话语体系，精细化治理的研究成果在此阶段出现大幅增长。但与此同时，以过程为导向、关注微观机制运行、强调技术理性的精细化治理也面临着一系列内在的困境和外在的挑战，成为学者讨论的议题。一些学者从“精准扶贫”④实践中获得启发，提炼出“精准治理”的概念，主张以精准治理来替代精细化治理，逐渐成为这一时期的研究趋势。研究主题主要有：精准治理的内涵与特征、实现机制、运行模式等。

在内涵方面，有学者从理念建构的角度出发，认为精准治理是针对中国现阶段存在的“社会短板问题”和全球范围文明冲突挑战而提出的一种“现代性”建构意义上的概念，强调的是“以人为本”[15]。但也有学者认为，精准治理的发展主要是受到了后现代社会思潮的影响，体现出对“精细”管理所带来的“过制度化”问题的反思[16]。因此，它反映了后公共管理的治理理念和要求，表现为对“理性主义”政府管理理论的反思以及对社会大众主体性的关注。另有学者从理论范式生成的角度出发，认为精准治理是对传统“公共行政范式”以及“公共管理范式”管理主义的突破，是中国场景下政府治理范式的进化[17]。这种范式实际上反映了一种具有综合性、可持续性、前瞻性的治理理念与方式，即以满足特定对象的需求为目标，提供个性化、针对性、差异性的公共服务。

在特征上，“精准化治理”在理论背景、治理主体、治理目标、治理工具、体制特征、治理结果等方面与“精细化管理”存在差异，其核心内容是精准施政[18]。这种治理方式具有可预知、可追踪、可测量和可标准化，以民众需求为导向、利用现代技术识别公民需求、主体多元化和合作性、资源利用在地化等显著特点。

在实现机制上，有学者将数据治理作为基本公共服务供给侧改革中“精准供给”的实现机制，认为其有助于提供对差异化需求的精准识别技术，畅通双向的需求表达与识别制度[19]。也有学者认为精准治理的实现机制是一个系统框架，应当包括价值判断机制、整合机制、沟通机制、协同机制、评价机制以及保障机制[20]。在运行模式上，有学者从“驱动变革”和“供需向度”两个维度构建了“社会—参与”“社会—志愿”“政府—主动”和“政府—回应”等四种模式[21]。

(三)精细化治理研究的理论框架和要素体系

综观国内关于精细化治理研究主题的变化，对该理论的研究形成了一个比较完整的理论研究体系，全方位展示了精细化治理的理论框架和要素体系。主要包括以下内容：

第一，关于精细化治理的生成与运行逻辑问题。在生成逻辑上，可以分为驱动因素和现实条件两个维度。从驱动因素来看，一方面，社会的开放性和流动性的加快，社会公众需求的多样化[22]，复杂性程度增高，高风险社会与低风险需求的悖论等社会问题和治理需求的出现，为社会治理精细化动议和实行提供了现实动力；另一方面，复杂社会的发展呼唤更加专业化的治理并带来政府权力的扩张，在传统“回应型治理”模式的滞后、“政策-需求”鸿沟和政府行为失据等问题[23]的驱动下，精细化的理念、方式和手段在政府主导和推动下得以应用于社会治理实践。从现实条件来看，已有精细化治理实践、科层制组织结构和社会治理体制的完善[24]，分别为精细化治理提供了基础、平台、依托和保障；而信息技术的发展提高了个体信息的收集、处理和传播的能力[25]，为精细化治理提供了技术支持，也使公众可以用于参与治理的技术和手段得到发展。

在运行逻辑上，精细化治理蕴含了政治、价值和技术三种不同但相互交织的逻辑。在政治逻辑中，国家通过模糊性公共行政责任的清晰化运作，实现自上而下的权力调整和注意力分配[26]。精细化运作使得国家权力“趋近”社会，但同时也使“以人为本”的治理目标得以复归，在培育理性中形成政治动员。在价值逻辑中，精细化治理代表了对公共性的价值追求、“开放—合作”的治理模式以及对他者开放的主体塑造[27]。在技术逻辑中，信息技术的进步和应用使精细化治理具有无缝隙、智慧化、专业化以及简约的治理优势[28]。基层社会从自治、管理、服务等维度对“精细化”目标分进合击，通过“技术+制度”的策略运用，对治理的关键环节展开智能化的革新和重塑。

第二，关于精细化治理的体系构建问题。精细化治理并非只是停留在观念层面，也并非等同于智能技术的广泛运用，而是一个复杂的多要素系统和多环节过程。综合已有文献，大致可以将精细化治理的要素体系按照主体系统、客体系统和中介系统三个方面加以阐述，具体如下：

在主体系统方面，精细化治理至少包括观念体系、制度体系、组织体系和工具体系等四个子系统。观念体系主要涉及“全民共享”“以人为本”“人民满意”等价值诉求，以及伦理道德、惯例、文化理念等非正式制度[29]，最终以“精准目标”的形式存在。制度体系则包括体制机制和行动标准，最终以法律法规、政策、契约等正式制度的形式存在。组织体系则包括整体性、多元化、网络化的行动主体结构。工具体系则包括以信息技术为载体，标准化、智慧化、专业化的治理手段[30]驱动、人—机—网络有机统一的网格化综合管理服务平台。

在客体系统方面，研究并未就社会治理层面的目标客体进行完整理论构建，但在城市治理层面进行了有益探索，主要涉及对象(领域)和秩序两个维度。从管理对象(领域)来看，城市精细化治理包括城市市政、城市环境、城市交通、城市应急和城市规划等专业管理领域，街道和社区两大综合管理领域，部件和事件两种对象；从治理秩序来看，城市精细化治理包括环境秩序、交通秩序、安全秩序、服务秩序与空间秩序等五大秩序[31]。

在中介系统方面，精细化治理包括对治理需求予以精准识别的靶点识别系统和对治理效果予以精准确认的绩效评估系统，其连接管理主体与管理客体并贯穿治理全过程。在需求识别上，借助工具系统的信息技术，对治理对象、内容和目标等信息进行精准挖掘[32]；在效果确认上，依托以“公共价值”为核心的绩效评估系统，保证精细化管理过程中行为与效果一致性[33]。

第三，关于精细化治理的适用边界问题。学者提出了“短板论”“常态论”“权变论”和“技术论”等四种不同观点。“短板论”受“木桶效应”哲学的影响，认为精细化治理必须瞄准那些明显制约社会发展的“短板问题”，而非停留于以往笼统粗放的行政管理方式上[34]，比如，破解基本公共服务供给中的“最后一公里”难题。“常态论”则主要受到传统管理主义思想的影响，认为精细化管理是一种建立在常规管理基础上的管理模式，管理非常态化程度越高，就越难实现精细化[35]，因此精细化管理的范围常常限于常态化程度高的领域之内。“权变论”则采取一种“动态—平衡”的思维，认为国家治理需要在维系社会的自主性和提升治理的精准性之间寻求平衡，因此现实的国家治理只能追求适可而止的清晰[36]，如在社区“微治理”中根据居民不同需求来划定政府的职能边界。“技术论”则从精细化治理所需的信息成本出发，认为在信息技术条件不能满足精细化制度对信息的要求时，精细化治理反而会带来更高成本[37]。信息技术的进步和应用，不仅降低了信息收集的成本，还使得精细化治理具有“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理优势。因此相较于传统社会，精细化治理更适合于信息社会。

第四，关于精细化治理的推进路径问题。实现由传统粗放式管理向精细化管理，进而向精细化治理甚至精准治理的转变，提升城市和社会精细化治理水平，成为学者关注的长期主题。然而，现有研究往往受研究者视角选择、理论基础、研究方法等的影响，在如何推进精细化治理转型的问题上并未形成一致看法。在社会层面的精细化治理中，研究者一般从宏观的理念、制度、权力、体制等方面进行阐述，而在城市基层治理层面，研究者往往由具体案例研究中抽象出一些政策建议，或者由精细化治理的一般原理演绎出一些推进措施。这些碎片化的研究虽然强调了推进路径的具体性、适应性，但对于精细化治理理论的创新而言并未起到关键作用。综合已有研究，以城市精细化治理为例，至少可以概括出如下三种基本路径：

路径一：标准化。这种路径强调的是治理的清晰化、规范化和专业化，追求过程与结果的全面确定性。在非标准化管理和“重权力归属”的行政运行逻辑下，管理过程的具体细节往往容易被忽视[38]。此外，政府在推进精细化治理中面临社会失衡失信失范、政府越位错位缺位、公众求公求廉求参等现实挑战，需要加快法治政府建设[39]。标准化治理通过管理制度规范以及流程的标准化，可以明确管理职责，使民众对于城市管理工作有着更加稳定的预期，具有规范政府公共权力、保障民主自治权利和拓展社区共治空间的功能，而对治理主体的考核监督是保障精细化治理行动不偏离预期目标的重要手段。从制度规范和绩效考核两个方面推进精细化治理，一是完善城市治理法规体系，如梳理治理主体的权责边界，明确职能行使的法律依据，执行严格缜密的工作制度，量化工作标准以及细化程序性规定等。二是完善考核机制，如构建城市精细化治理绩效评价指标体系，制定相应的考核办法，促进绩效评价结果的严格落实等。

路径二：协同化。这种路径认为，政府再造运动产生的部门分立和单个部门治理能力不足问题，使得跨部门主体的协同成为必要[40]。城市治理往往需要动员城市多元主体参与，共治共享，才能实现城市精细化管理的目标[41]，这使其区别于传统官僚制与市场竞争式的管理模式。此外，基于情感信任、价值认同、团体依赖的地方共同体或社会资本也是影响精准治理效果的关键要素[42]。以协同化推动城市精细化治理转型，一是实现政府内部协同，二是实现政府与其他社会主体的协同。从内部协同关系来看，既通过条块协同突破原有“条块”分割的科层体制，实现向整体性治理模式的变革，如建立市—区(县、市)—乡镇(街道)的纵向贯通和跨部门协同的横向扩展机制，也实现“以党代政”向“以党领政”等权力结构的转变。从外部协同关系来看，一方面对政府、企业、社会组织以及公众等主体的作用、职能分工、运作机制予以优化和明确，实现政社协同，另一方面大力培育社会资本和社会组织，积极推动居民与社区的有效参与。

路径三：信息化。这种路径强调，现代信息技术的运用既是社会治理精细化的内在要求，更为其提供了时代优势和技术条件。精细化治理意味着对城市大数据的精准化分析和现代管理模型的科学化建构[43]。大数据的存在使得政府有条件掌握全面而系统的数据，获取过去不可能获取的知识。这不仅有助于精确把握公民需求，满足个性化的公共服务需求，还能降低城市基层治理的成本,提升政府决策的科学化水平和社会治理的常态精细化治理水平[44]。此外，推动城市治理与数据的系统耦合也需要公共和市场组织的数据价值关联与挖掘[45]。因此，以信息化推动城市精细化治理的实现，一是通过数据挖掘技术，实现服务需求的精准识别；二是通过信息化平台，实现服务的智慧化供给；三是通过数据开放共享，创造公共价值。

综上，回溯国内学界关于精细化治理的研究，主要体现了如下特征：第一，研究主题逐渐深入精细化治理的理论内核，并尝试进行理论范式的提炼和理论框架的搭建。各类研究主题体现出强烈的实践导向，如“治理现代化”“美丽中国”“城市治理要像绣花一样精细”等理念的提出驱动着研究议题的拓展，催生出诸如“社会治理精细化”“环境精细化治理”“城市精细化治理”等研究领域。第二，研究视角从单一到多元，如在精细化治理的体系构建方面体现出从微观到宏观、从以工具理性为主到工具理性和价值理性并重、从过程精细化到结果精准化的转变。在学科基础上也愈加注重从不同学科借鉴养分，如采用经济学中的“制度主义”“博弈论”，社会学中的“社会资本”“现代性”，政治学中的“国家权力”，甚至设计学中的城市设计理念。第三，研究方法逐渐从规范研究转向经验研究。一方面，出现了大量对各地精细化治理特色、实践模式进行经验总结和理论分析的案例研究。典型的如由唐亚林等学者编写的《城市精细化治理》(2018)一书中收录了6篇实证研究论文，由吴建南等学者编写的《像绣花一样精细：城市治理的徐汇实践》(2018)等系列丛书。但这些研究成果多为质性分析。另一方面，少数研究者也开始采取量化研究方法，如对省域社会治理、城市老旧小区精细化治理绩效的评价，以及对大城市精细化管理水平的时空差异及其影响因素进行分析等。

四、精细化治理研究的展望

文献分析表明，国内精细化治理研究正处于快速发展阶段，但仍存在一定的优化空间。相关研究热点紧随国家治理转型和时代发展要求，精细化的“社会治理”和“城市治理”成为两大主要研究领域；在经历“精细化管理”和“精细化治理”两个阶段的探索后，“精准治理”正成为目前主要的研究范式，相关研究主题也发生了相应改变。

基于以上分析，对未来精细化治理研究建议如下：

第一，进一步探讨精细化治理的现实运行逻辑和适用边界，实现研究主题的纵向深化。在前期研究中，精细化治理存在一系列内在困境，不仅阻碍了社会精细化治理的顺利转型，也使得相关理论研究难以实现较大突破。比如，在推进精细化治理的实践中，如何处理好精细化要求的标准化与社会情景的复杂化、差异化之间矛盾；在城市治理中，如何兼顾精细化要求的科学性与城市的“生活性或人性化”；在行政主导精细化治理的模式下，如何平衡提高治理效能与抑制基层活力之间的张力；如何建立起精细化治理的长效机制，避免短期运动式的“细节改造”，等等。诸如此类问题还有待后续深入研究。

第二，深化研究视野，扩展研究的范畴，实现研究主题的横向延展。已有研究在视野上实现了从企业管理到政府管理，再从政府管理到社会治理的转变，推动了精细化治理研究范式的不断发展。然而，仅仅从单一维度或视角观察复杂的公共管理实践，无益于实现研究主题的丰富和扩展。因此，后续研究不仅需要反思已有视角，也要注重视角的创新。比如，现有研究在以“多元共治”推动精细化治理实现的问题上已基本达成共识，但在多元格局下如何解决不同治理主体的责任分工和相互协同问题上却未予以充分关注；现有研究在乡村治理和城市治理场域已经形成了较为丰富的研究成果，但在两者交接的城乡接合部也存在探索空间；现有研究一般关注某一层级或区域主体的精细化治理，但诸如不同规模、区域、层次和发展水平的主体在精细化治理模式和水平上的差异等比较问题还有待更多学者加以描述和解释。同时，对精细化治理如何嵌入全过程管理的研究，实现对闭环管理过程精细化的系统性研究亦值得深入探讨。

第三，创新研究方法，加强研究合作，搭建学术共同体。在研究方法上，现有研究已经开始重视经验研究并形成了较为丰富的研究成果，但多以单案例分析为主，缺乏严谨且规范的理论检验过程。因此，后续研究需要在研究方法上进行一定创新，重视多案例比较、统计检验、混合方法等工具的使用。其次，现有研究者和研究机构之间尚缺乏广泛、持续和多层次的合作。国内研究者对国外研究也缺少关注、比较和理论对话。因此，后续研究应注重加强科研合作，吸收国内外有益理论成果，打造精细化治理研究学术共同体。

第四，实现跨学科研究，丰富精细化治理研究的主题，拓展精细化治理研究广度和深度。在今后精细化治理研究中可以引入信息技术学、心理学、工程学和法学等学科研究范式，拓展精细化治理研究的范畴和外延。如引入信息技术研究的工具，扩展精细化治理的内涵和外延，借助技术工具促进精细化治理研究向科学化、智能化和精准化方向发展，深化在技术治理背景下精细化治理结构、流程、机制等内容的研究，从技术治理视角背景下拓展精细化治理的研究广度和深度，为社会治理和城市治理的精准化提供理论指导，为精细化治理研究开辟新境界和新阶段。

注释：

①在正式检索文献前，本文作者对有关文献进行了初步阅读，发现部分研究将“微治理”作为“精细化治理”的一种实践形式加以讨论，认为“微治理”承载了“精细化治理”的功能和价值，因此也将其纳入检索范围。

②因版面及印刷限制，具体图表可向作者索取。

③为增强可视化效果，本图隐藏了词频小于2次的关键词。由于2007、2008、2020和2021这4年时区内的关键词词频多为1，因此并未完整显示，不代表这两个时区内无新关键词出现，亦不影响主题演进趋势的整体呈现。

④“精准扶贫”既蕴含了提高公共政策精准性和科学性的目标要求，也反映了“以人民为中心”“共同富裕”等价值追求，并体现在党和国家领导人的有关思想论述中。相关研究主要关注农村扶贫场域中的国家治理逻辑或政策活动规律，并未超越“贫困”议题。“精准治理”则对前者进行了更为抽象的提炼，将研究视野进一步拓展到了城市社会治理领域，因此本文在检索和分析时主要侧重后者。