融合型治理：城郊村秩序重构的接点互动、运转逻辑与模式转型*——以浙江省G镇治理实践为例

刘开君 王 鹭

(1.中共绍兴市委党校，绍兴 312000；2.中国人民大学，北京 100872)

一、问题的提出

西方发达国家从20世纪中期伊始，渐次形成节点城市与卫星城市相互连接的“多中心大都市区”[1]，“再城市化”运动带动城郊服务业迅速发展，催生出团块状的功能型城镇布局。相比之下，我国在改革开放后迅速进入工业化和城市化浪潮，但这种带有“时空压缩性”的快速城镇化并未推动城乡均衡发展，反而因流动人口大规模聚集塑造了城郊村这种特殊治理单元。城郊村因城乡人员混杂、盲点堵点众多、利益错综复杂，兼具地区、城乡、群体、服务等多种复杂情境，被视为关键的“治理接点”，逐渐成为学者们讨论基层治理现代化的重要概念。徐勇提出“接点政治”描述县域治理在国家治理体系中的位置[2]；袁明宝用“接点治理”解释国家和农民关系，认为“接点治理”兼顾国家政权合法性与地方认同感。这里的“接点”意味着治理的短板和薄弱点，破解之道则是促进其不断扩大、交合、联结[3]。卢福营多次探讨融合型社区治理的主体、方式、结果、内容、制度、模式①[4]；林莉、金太军指出，城乡融合型社区因地理空间与社会空间叠加引发的复杂性、不确定性，引致自治向共治的转型[5]。可见，学术界已经关注到分割特征的治理单元和“治理接点”，逐步出现向融合型治理转型的趋势。

从实践层面看，探索城郊村迈向融合型治理不仅是近代城镇化发展的基本脉络，也是城乡中国走向城市中国的必然趋势。改革开放以来，我国先后经历了“单位制”“街居制”“社区制”的历史变迁[6]，衍生出以城带乡、乡村反哺、城乡融合等带有融合意涵的治理模式。2020年以来，新冠疫情防控更暴露了城郊村这种特殊融合区域的治理难度。2021年5月，中共中央、国务院印发的《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》把“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，构建安心舒心放心的社会环境”作为重要工作内容。对此，浙江省选择S区开展了融合型大社区大单元治理试点，以构建“党建统领网格智治”机制为着力点，探索推动复杂治理单元从地区、城乡、群体、服务分割向融合型治理转型，其中G镇是典型代表。

那么，在共同富裕和治理现代化背景下，如何理解城郊村“分割”和“接点”并存的矛盾样态？面对城郊村治理中的分割痼疾，如何创设新的“治理接点”，推动城郊村走向融合型治理？如何基于实践从组织逻辑、行动逻辑、制度逻辑解析城郊村融合型治理蕴含的运转机制？如何理解融合型治理的本质特征？对此，本文围绕“融合型治理如何推动城郊村秩序重构”这个议题，尝试回答上述问题，并为推动不同治理单元向融合型治理转型提供实践样本和理论解释。

二、文献回顾与评述

城郊村作为城镇化进程中形成的特殊治理单元，是贯通城市与乡村、国家与社会的“治理接点”。如何基于实践样态，探究不同接点之间的融合机制，学术界主要形成了三条进路。

第一条进路，基于社会形态讨论城郊村亦城亦乡的“接点形态”。城郊村介于城乡之间的空间范畴，在城市化空间演化规律失衡、赶超型现代化发展不均衡等因素影响下[7]，形成了多维空间的“聚—离”张力[8]，衍生出两种典型“接点”形态：一种是“过渡性接点”，强调城郊村地处城乡融合前沿地带，虽然村民的居住空间已实现城市化，但原有的价值观念、思维方式和行为规范依然顽强延续[9]，因此在社区景观、配套设施、居住方式、管理结构等方面兼具保守与变革的过渡样态[10]。另一种是“融合性接点”，认为城郊村中居民多重利益重合、社会资本高度集中，形成了特定的社区支持网络和社区凝聚力[11]，体现了城市与乡村的融合共生。但无论何种“接点”形态，城郊村都是政府城镇化运动的产物，带有明显的“中国式边缘化空间”烙印[12]。

第二条进路，从风险控制视角研究城郊村作为“治理接点”的脆弱性。随着旧城改造和城市空间扩张，形成了以城郊村为代表的“城乡接合部”[13]。但快速城镇化浪潮造成城郊村落的村民被驱逐[14]、隔离[15]和拒斥[16]，使得城郊村面临着产权的重新界定和社会关系网络重组问题[17]，原本的“熟人社会”演化为“陌生人社会”[18]，成为新的治理风险点。风险主要源于三个方面：首先，“制度接点”混杂，导致城郊村中两种基层群众自治体制和政府管理并存，加剧了治理体制的双轨化、组织结构的两栖化、组织职能的叠合化[19]。其次，“利益接点”断裂，表现为村集体利益分配不公、流动人口与本地人口的利益冲突[20]、公共空间产权矛盾等，加剧了城郊村失序风险[21]。最后，“文化接点”缺失，在城市节奏和乡土文化激烈碰撞下，城郊村的新居民被“妖魔化”评价贬损和社交排斥，面临居高临下的鄙夷和污名，生活陷入“孤岛化”困境[22]。因此，基层政府需要关注城郊村的脆弱性，注重融合以弥合治理环节的“薄弱接点”。

第三条进路，基于模式转变探究针对城郊村“治理接点”的策略选择。从历史脉络看，集体化时期我国农村形成了全域覆盖的接点治理模式，在农业税时期形成结合型接点治理模式[23]。在新时代，城郊村已成为多方主体互动和利益博弈的“角斗场”，因此基层政府有两种策略：一种是创设新的“治理接点”，如构筑多元主体间协商共治的中介和平台作为“沟通接点”[24]，依托公司化的集体经济组织，优化公共产品供给塑造“服务接点”[25]，推动城郊村社区党组织与村合作社党组织干部交叉任职以建立“组织接点”[26]。另一种是激活原有“治理接点”，主要包括政区边界的弹性化制度以强化跨界效应，重构“制度接点”[27]；用好村规民约，构建普遍信任以弥合“制度接点”[28]；灵活援引乡村经济能人和新乡贤的人脉以形成“资源接点”[29]；还可以借助“第一书记”[30]、驻村干部[31]和挂职干部的影响力拓展“政策接点”。这些治理策略不仅强调要发现“接点”，而且重视“接点”融合，以促进城郊村治理现代化。

综上，既有学术探讨奠定了良好研究基础，也关注到处于城市和乡村两端之间的城郊村作为“接点地带”存在治理资源薄弱、环节混杂、内容模糊等困境。然而，对于“治理接点”如何产生、“治理接点”怎样运转与融合、“接点”融合背后蕴含的普遍规律性等，尚需深入分析。基于此，本文从融合型治理视角，还原城郊村从分割型治理向融合型治理转型的接点互动过程，并探究其蕴含的逻辑理路。

三、研究框架与研究案例

(一)研究框架

为了弥合城郊村“治理接点”间的鸿沟，“融合型治理”被作为一种解决之道，并相继出现了“过渡型社区”[32]“城乡融合型城镇化”[33]“融合党建”[34]“城乡融合型社区”以及城中村“融合型治理”等框架和概念，卢福营用融合型治理描述和解释城中村治理的目标模式。其中，“融合”被作为一种重要的治理理念加以阐述。本文之所以把“融合型治理”作为破解城郊村治理分割的解释框架，是因为城郊村完全具备了既有研究中关于“治理接点”促进治理融合的概念内涵。本文吸纳前述概念，针对城郊村兼具地区、城乡、群体、服务分割等复杂性，提出“城郊村融合型治理”分析框架，并把寻找、激活、创设各类“治理接点”作为解释复杂治理单元从分割转向融合的关键。本文采用“治理接点”替换现有文献中的“接点治理”，旨在突出融合型治理中“接点”的互动过程、互动机制及深层逻辑，并按照思路、过程、内容、机制的研究脉络，形成具体思路：首先，阐述治理的生成条件，分析城郊村中“治理接点”的诞生情境，解释何种情况构成融合型治理的行动基础。其次，阐述城郊村治理接点演化的两条路径，论述融合型治理是在何种场域结构之下步步推进、持续扩大。再次，解析城郊村各治理接点是如何实现互动，挖掘背后的运作机理和运转逻辑。最后，提出城郊村融合型治理的目标是推动各“治理接点”相互融合，以达到治理模式创新的效果。本文研究思路见图1。

图1 城郊村融合型治理分析框架

1.融合型治理的生成条件：诞生情境和制度环境

“接点”原本用在物理学和材料学中描述金属焊点中最易锈蚀和疲劳的脆弱部位。当前“接点”已被引入政治学领域，形象表达其处于国家治理的关键部位，强调事物发展中矛盾和冲突存在的点位[35]，因此是融合型治理的先决条件。在经历过大规模的整村推进、村庄整合和迁村并居后，产生了治理时空领域变迁，诞生了社会结构高度异质化的城郊村。然而，城郊村面临着管理经验缺失、空间冲突频繁、群际矛盾高发等问题，在治理实践中也存在居民身份分割、公共服务分割、话语立场分割、能力机制分割等困境，构成了城郊村治理的“断点”。这意味着以科层制为基础的传统线性治理模式面临挑战，取而代之的则是从各“断点”中寻找突破点、创新点，在萌生点状“治理接点”后，再由点及面、由面到体，推动分割型治理向融合型治理转变。

2.融合型治理的结构场域：时间迭代和空间延展

本文借用“过程-事件”分析方法，更加注重分析“接点”的动态变化如何促进融合型治理。法国社会学家布迪厄指出，“我将一个场域定义为位置间客观关系的一个网络或一个形构，这些位置是经过客观限定的”[36]。可见，场域重点强调不特定空间中的人类行为及影响因素。受此启发，我们把城郊村治理视为一个典型“治理场域”，并随着情境变化呈现出场域的变化状态。

我国城郊村在历史进程中先后经历着革命、改革和现代再造的过程，始终处于动态变化之中[37]，也导致城郊村治理呈现出高度模糊性、不确定性和非均衡性等特性。在此情况下，只有找到“治理接点”，并在动态演化中持续扩大与融合，才能推动分割型治理向融合型治理转变。本文通过分析浙江省G镇城郊村治理案例，发现有两条融合路径：第一条，时序性的迭代路径，即面对城郊村纷繁复杂的治理任务，首先由党组织创设核心治理接点，接着该接点以政府责任和民生服务为载体向外扩展，寻求多元主体协同共治的合作接点，然后依托数字赋能巩固治理接点。第二条，空间性的延展路径，首先，要根据居民需求确立“治理接点”，然后以服务为抓手逐步扩展“治理接点”。其中党建统领网格智治发挥了重要作用。其次，现代治理强调协同共治，需要吸纳政党、政府、市场、社会和居民构建治理共同体。最后，不仅要重构共同体在现实空间中的秩序和规则，也要延伸虚拟治理维度，依托数字赋能实现城郊村治理的多维空间延展。

3.融合型治理的运转逻辑：“组织—行动—制度”的互构网络

“接点”互动过程就是融合型治理逐步实践的过程，蕴含着组织、行动、制度互构的运作机理。城郊村融合型治理旨在凝聚多元主体以构建出利益、情感、行动、价值相互交融的共同体，达成多元主体间的集体行动至关重要[38]。因此，这里主要采用已在网络治理[39]、社会组织[40]、社区治理[41]等领域广泛使用的“组织—行动—制度”分析框架。在组织社会学的新制度学派看来，组织是理性设计的产物，为了达到共同目标，组织不得不受到制度环境和外部条件的约束[42]。同时，行动是组织氛围和制度环境的产物，且个体或组织行动也可能是一种“被制度化”的行为模式[43]。将这一框架套用至城郊村的治理中，可以发现组织逻辑构建了融合型治理的权威架构，行动逻辑促进了融合型治理的力量平衡，而制度逻辑则规范了融合型治理的秩序再生产轨道，三者构成互构网络共同维护融合型治理在轨运行。其运转逻辑如下：第一，以“统合式共治”为核心的组织逻辑，即政党在城郊村治理中发挥了统领作用，成为“元治理”的组织接点，其他多元主体配合形成了“次级接点”，塑造出“党领共治”的组织结构。第二，以“渐进式融合”为核心的行动逻辑，即基层政府通过创设思维、责任、平台、工具以及价值等方面的“治理接点”，渐进式驱动城郊村治理的目标契合、主体凝合、过程弥合、方式融合及结果嵌合，逐步走向融合型治理。第三，以“交互式联结”为核心的制度逻辑，即城郊村治理依赖于信息传导机制、政策试点机制和权威调控机制，分别构造出消息上下通传的“信息接点”、经验教训互鉴的“政策接点”和软硬权威兼施的“情理接点”，经过多种力量和博弈主体互动，联结为“多主体融合、全过程融合、各层级融合”的治理网络。

4.融合型治理的范式转型：“融合共治”的模式创新

实现地区、城乡、群体、服务从分割向融合转变是融合型治理的目标愿景，因此，“接点”的相融相生是融合型治理的范式转型过程。“融合”的实质是以党组织为核心的“统合治理”，并非一味强化对城郊村的政治支配，而是通过激活各个“接点”实现多元主体自我调节和灵活运转[44]。在城郊村这个复合治理场域中，传统的科层式治理极易出现权威消解、执行梗阻和落地偏差等问题。分析发现，融合型治理的有效流程是汇聚居民需求创设多样化“治理接点”，然后引导这些“治理接点”持续扩大与交合，最后实现多维度融合。这个过程经历汇需成点、连点成线、编线成面、合面成体、聚体成维五步，逐步扩大融合覆盖面，实现秩序再生产。本质上是依靠基层党组织统合政府、社会、市场、居民个体，共同参与构成“融合共治”模式。基层党组织在城郊村融合治理中创设沟通、活动、项目、组织和政策等多重“接点”，政府、社会、市场和居民等其他主体构成城郊村治理的“次级接点”，通过协商、对话与合作等方式共同参与城郊村公共事务治理，最终促使“接点”延展成新型治理共同体。

(二)案例陈述②

1.案例简介

G镇位于浙江省S市S区东北部，毗邻H开发区，创建于1998年，早期属于典型的农业型乡镇，后因城市规划建设需要，主要配套发展行政、商贸、科教、城市服务等产业，成为典型的城郊村。2017年S市将G镇附近的H开发区确定为化工产业集中转移产业园，吸引了大量外来人口流入毗邻的G镇，2021年底流动人口登记数量为2.5万人，实际可能超过3万人。G镇城郊村在三个方面具有“治理接点”特征：第一，G镇是S市S区的城镇延伸，既有部分城市形态又保留了乡村特征，辖区内村落密集、形态各异，田园综合体、开发区、工业园区等交织融合，共同构成了城乡“区位接点”的属性。第二，中央赋予浙江省高质量发展建设共同富裕示范区的重大使命，浙江省委组织部确定S区开展“党建统领网格智治”试点以破解融合型大社区大单元治理难题。G镇作为“双重试点”，形成了多种政策工具相互借鉴与融合的“政策接点”。第三，作为杂居型的城郊村，G镇各村社在人口结构、来源省份、职业类型、教育程度、收入水平、思想观念、民族构成、宗教构成等方面存在显著差异性，契合了城郊村多元分割与多样化“接点”并存的特征。因此，G镇城郊村探索融合型治理具有实践条件。

2.G镇城郊村面临多重分割的隐忧

新居民的持续涌入，让G镇迅速成为治理结构破碎化、治理对象异质化、治理目标多重化的治理区域，总体上呈现出多重分割的特点。一是居民结构复杂形成群体身份分割。根据2021年统计数据，G镇新居民与户籍人口接近1∶1，新居民来源覆盖30个省份，多为中西部农村地区，涵盖汉族、彝族、土家族、苗族等34个民族，文化观念、生活习惯、宗教信仰存在显著差异，形成了特定的“小帮派”。二是资源供给紧缺导致服务分割。建成区面积仅为0.98平方公里的G镇，无力承担突然增加的近3万人的公共需求，服务配套功能明显滞后。例如，由于所有公办中小学均向新居民开放，部分原居民子女被“挤出”到S城区求学；公共文化活动场地缺乏，新居民下班后以睡觉休息或喝酒打牌为主，欠缺高质量文化生活；基本医疗条件不足，跨省医疗报销面临比例、程序和时效等技术性难题。三是参与不畅造成新旧居民话语分割。新居民被视为“打工人”或“房客”，成为“被边缘化”的群体，鲜有制度化渠道参与公共事务治理，导致新居民对G镇缺乏归属感。同时，新居民受教育程度普遍不高，主要集中在化工、印染、纺织、五金等传统行业，大多采取“三班倒”工作制度，缺乏参加议事的时间。四是属地政府自身的机制分割。新居民主要在H开发区工作却在G镇生活，由于财权和事权不匹配，H开发区享受了发展收益，但G镇却不得不承担义务教育、社会保障、基础医疗等公共服务成本。同时，流管员均为临时工，收入低、加班多、时间长，既缺乏管理权威又缺乏工作积极性；数字化治理也处于起步阶段，相关工作人员能力和认知短板突出。

四、案例分析：G镇城郊村“治理接点”创设与融合重构城郊村秩序

如案例所述，G镇党委和政府已经关注到城郊村的治理并非是一个“令行禁止”“上传下达”的线性过程，反而由于多重分割属性而屡屡造成政策偏差和执行梗阻。具体而言，G镇城郊村面临的核心问题是治理资源零散化、治理目标模糊化、治理情景复杂化。为破解复杂治理情境造成的分割问题，G镇选择尊重城郊村“治理接点”的特殊情境，通过创设、衍生和激活多样化“治理接点”，并通过“融合共治”的策略推动这些“治理接点”交织、互动和延展，初步实现分割型治理向融合型治理转变，探索出“强化党建统领、压实政府责任、多元协同共治、突出民生实事、注重数字赋能”的治理方案。G镇城郊村秩序重构过程反映了融合型治理的衍生逻辑。

(一)汇需成点：依托党建统领整合需求创设“治理接点”

党建统领作为既定的制度安排，基层党组织围绕城郊村治理的痛点、盲点、堵点创设“治理接点”,推动党建网和治理网相融合化解矛盾问题。基层党组织作为“四治融合”的统合性主体，主要通过三种方式推动组织生活与居民日常生活之间形成“治理接点”。首先，塑造身份统领，创设“岗位接点”。依靠分散在政府、企业、群众自治组织、社会组织中的党组织书记，要求其发挥岗位职能和带头作用，定期报告新老居民在融合中遇到的堵点。其次，织密组织统领，创设“组织接点”。在新居民集中的楼栋，增设“新居民党支部”“流动人口党支部”“楼栋党支部”“村企联合党支部”，要求村社干部、民警、新乡贤与新居民建立“一对一”帮扶机制，确保新居民不脱离组织管理。再次，强调使命统领，创设“项目接点”。强调“全心全意为人民服务”，将党建触角延伸至垃圾分类、合作社经营、出租屋管理等城郊村改造项目，依托“七张问题清单”“浙里兴村治社”“融合型大社区大单元党建”等项目运作，全面推动党社融合。

(二)连点成线：压实政府责任增加“治理接点”

责任承担是现代政府的典型特征，也为融合型治理确定了重点。G镇党委、政府强化“元治理”定位，锁定群众急难愁盼的需求和矛盾点，从而在中心任务和治理需求之间形成“治理接点”。首先，压实服务责任，增加“网格接点”。例如，针对新居民居住分割问题，G镇要求流管员前往新居民居住地上门服务，登记造册以强化网格管理。流管员和网格员定期收集居民关于经济收入、社区管理、文化活动等需求，做好问题落实跟踪反馈。其次，压实兜底责任，增加“设施接点”。为了实现服务融合，G镇所有公办中小学面向全体居民开放，全镇11个村(社区)家宴中心、文化礼堂等村级基本服务设施免费使用，所需经费由G镇自行筹资解决。G镇还积极筹措资金，先后建设了野藤葡萄基地、花梦缘基地、华东葡萄文化研发中心、镇东生态园等一批致富产业教学基地，保障共同富裕。再次，压实管理责任，阻断“风险接点”。围绕G镇关键风险点位开展巡查，对夜宵摊、洗浴场所、出租屋集中地段开展隐患排查，每季度实施“出租屋整治专项行动”，对问题出租屋限期整改或关停。

(三)编线成面：夯实民生实事逐步扩大“治理接点”

民生实事是新老居民共同关注的“治理接点”。城郊村治理涉及教育、就业、住房、医疗、公共文化、平安建设等多个服务条线，需将这些民生事项拓展为“治理接点”，推动民生需求和服务供给之间融合对接，逐步扩大融合型治理覆盖面。首先，实施民生改进工程，扩大“民生接点”。2018年以来，G镇通过“镇补资金、村出土地”的方式新建、旧房厂房改造、“飞地”建设、异地联建“一村一幢楼”项目15个，为新老居民提供廉租房，既开辟了村集体经济增收渠道，也增加了新老居民共同的生活场景。其次，探索“协管员+网格员+流管员”模式，扩充“队伍接点”。组建由治安网格员、新居民协管员、村社干部、乡贤乡警、法律工作者组成的综合性调解队伍，及时化解邻里矛盾，增进了新老居民感情融合。再次，推广“德润G镇”行动，拓展“教育接点”。借助“村落文化节”“野藤葡萄文化节”“法律大讲堂”等活动推动政策知识传播。此外，G镇还以村规民约和红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会等“一约四会”为活动载体，每年开展“最美G镇人”评选活动，充分发挥道德模范的引路作用。

(四)合面成体：协同共治形成多样化“治理接点”

多元协同共治是治理现代化的基本内涵，也是形成多样化“治理接点”促进融合的基本路径。G镇积极发挥镇党委、政府“元治理”功能，主动吸纳多元主体参与共治，推动一核主导与多元共治之间形成“治理接点”，在互动与博弈中逐渐构建出利益相连、参与有序、情感相依、价值共通的融合型治理共同体。首先，搭建协商参与平台、畅通“制度接点”。创设“请你来协商·民政议事堂”，围绕垃圾分类、文化生活、消防安全、邻里关系、劳资纠纷等治理主题，定期邀请居民代表、分管领导、业务干部、各级“两代表一委员”参与协商。截至2022年8月，已经举办镇级专题协商会议11场(次)、村级专题协商会议80余场(次)，村民满意率达82.63%。其次，打造“以新管新”品牌、构造“感情接点”。邀请“老乡当判官”，建立“1+2+N”③多元化大调解机制，深化推动“以新调新、以外调外”矛盾化解经验。深化打造G镇“一家亲”“百家姓”品牌调解室，逐步形成“社会调解优先、法院诉讼断后”的矛盾纠纷分层过滤体系。再次，依托社会组织公益行动、增设“融入接点”。G镇深化推广村级社会组织“5+X”标准化做法，每个行政村(社区)组建平安建设、邻里互助、文化体育、兴趣爱好、环境保护等5类社会组织，鼓励创建个性化社会组织，促进新老居民再组织化。例如，创建“老乡红袖章”志愿者服务队，定期到社区开展帮教、慰问、修补等志愿服务，在服务中提升新居民归属感。

(五)聚体成维：数字赋能塑造立体化“治理接点”

数字赋能在基层实现融合型治理过程中的优势也充分释放。数字技术的迭代促进城郊村共同体的治理维度从线下向线上拓展，从而在传统治理与智慧治理之间构建出立体化“治理接点”。首先，建设数字化指挥中心，构造“信息接点”。推进应急指挥中心信息采集全域化，将气象、水务、公共卫生等监测预警系统实时互通，确保11个行政村(社区)在疫情防控、防台抗台、治安联防等方面的信息资源实现共享。其次，建设“智慧G镇”治理平台，聚合“数字接点”。依托“基层治理四平台”，数字化展示G镇实时客流、过境人流、流动人口等指标，时刻推送人流动态和运动轨迹，及时预警处置非正常集聚等异常情况。最后，试点建设“智慧小区”，增加“云端接点”。G镇与中国电信合作，在B小区投资2000万元，试点建设智慧型小区，引入物联网设备，实时采集人脸、车辆、轨迹、安防、水电气数据，让便民服务实现“云端通办”。

五、融合型治理何以可能：城郊村治理秩序重构的逻辑理路

融合型治理为何能够有效推动城郊村的治理格局从分割走向融合？是什么力量驱使城郊村治理中多样化的“治理接点”从“点上开花”转向了“面上结果”？本部分将解构城郊村融合型治理蕴含的治理秩序再生产机制，厘清其有效运转的深层逻辑。

(一)统合式共治：融合型治理的组织逻辑

组织因其资源相互依赖而自发形成网络关系[45]，在此基础上组织也寻求新的治理方式以分散治理风险、实现组织目标、聚合社会资源[46]，并在实践探索中形成了超越科层制和市场机制的“网络治理”这一实践范式。针对城郊村这种多重分割的特殊治理空间，网络治理所需的专业化组织、独立资源、联结合作机制等基础性要素并不充足，G镇的实践探索创造了一种以“党建引领、多元共治”为主要特征的统合式共治范式。这里的统合与共治分别映射了两条组织逻辑。

从统合维度看，党组织始终扮演支配性角色，持续增强在城郊村治理中的领导权威、核心地位和统领权限，成为整合城郊村碎片化治理结构、厘清利益关系、吸纳矛盾诉求的核心“治理接点”，发挥了关系调和、边界生产、模式选择和公共性重塑等功能。其统合作用主要体现在：首先，统合复杂议题，锚定“注意力”。党组织依靠组织网络优势，将城郊村中的治理堵点和居民需求联结起来，区分出轻重缓急的治理议题，确保注意力聚焦于影响城郊村运作秩序和稳定发展的关键议题上。其次，统合碎片力量，链接资源。在城郊村这个“碎片化”治理场域中，党组织发挥了“内联外引”功能，采取政策倡导、政府规制、合同承包、服务购买、财政拨款等方式链接内外资源，并依托党政命令的强制力和权威性形成治理合力。再次，统合零散经验，探索方案。为做到因地制宜，G镇鼓励各城郊村探索具有鲜明地方特色和村情村貌的土办法土方案，并将这些经验编制成册、公开宣讲、横向评比，将有益部分吸纳进城郊村治理方案中，找到国家宏观治村政策与城郊村治理土办法之间的策略性对接，探索出行之有效的治理方案。

从共治维度看，作为领导核心的党组织发挥了引导、协调和助推作用，是城郊村治理的“核心接点”，而政府、市场、社会和居民等多元力量积极参与治理过程，则是城郊村治理的“次级接点”。这些“次级接点”彼此共生共强，形成了协作共治的良性循环。具体而言，城郊村治理过程中“次级接点”发挥的共治功能如下：首先，基层政府发挥基本公共服务供给功能，提供社会治安、基本医疗、义务教育、就业信息、公共文化、基础设施等基本公共服务，提高服务的均等性与可及性。其次，村(居)委会发挥自治功能，引导和组织村(居)民提升参与治理的自觉性和主动性，逐步实现“民事民提、民事民议、民事民管”。再次，社会组织发挥价值引导功能，通过组建兴趣爱好、公益服务、文娱宣传、技术交流等不同类型社会组织，满足城郊村居民个性化、小众化、分散化需求。最后，市场和企业发挥服务补充功能，通过购买服务、项目委托、服务外包等方式增加服务供给渠道，提高服务供给质量和效率。

(二)渐进式融合：融合型治理的行动逻辑

融合型治理并非整齐划一的线性过程。城郊村作为城市与乡村、国家与社会融合对接的空间场域，在渐进式融合的行动逻辑驱动下，空间场域作为“治理接点”的覆盖面逐步扩大实现全域融合和全程融合，进而实现秩序再生产。渐进式融合的行动逻辑体现为，通过串联多个“治理接点”促进集体行动。首先，形塑共同体思维，促进共同愿景。宗族势力、商业利益、亲缘关系、血脉联系相互掺杂，导致城郊村各方主体在思想观念、行为方式和现实利益上存在差异性。为此，G镇通过构建“党建统领网格智治”机制，以走访入户、民主恳谈、法律援助为抓手，化解新老居民之间因土地纠纷、生活习惯、设施占用、文化习俗爆发的矛盾冲突，逐步达成利益相连、参与有序、情感相依、价值共通的目标愿景。其次，厘清多中心责任，凝聚治理主体。针对城郊村治理主体之间的群体分割格局，需要发挥党组织核心作用，采取协商、对话、合作等方式凝聚基层政府组织、基层群众自治组织、市场组织、社会组织和居民个体等其他治理主体，逐步形成责任共担、利益共享的治理共同体。再次，架构开放式平台，延伸治理过程。开放式平台为城郊村新老居民提供了参与公共事务的制度化渠道，如“请你来协商·民生议事堂”为代表的民主协商平台、“村民晚会”为代表的文化交流平台、“村规民约大家学”为代表的学习教育平台等多层次参与渠道，让新老居民全程参与基层治理全过程，兼顾过程民主和结果民主。最后，是创设互补型工具创新治理方式。G镇主要开发了规制型(人口流入登记、治安管理、“智慧G镇”等)、自愿型(创设“幸福里”网格志愿服务、探索“一村一幢楼”村级物业等)、混合型(村规民约、党员服务、“以新管新”等)三种政策工具，这些政策工具集成，具有取长补短、灵活组合功效，逐渐形成了“一核多元”治理结构下多元主体的协同共治，驱动并强化内生动力。

纵观城郊村融合型治理的行动逻辑，可以发现其通过创设多重“治理接点”，先后驱动了目标契合、主体凝合、过程弥合、方式融合，进而实现结果融合。渐进式行动逻辑内含“渐进”与“融合”两个关键词。一方面，城郊村的治理是新老居民价值偏好、新旧类型政策工具、新老群体利益格局相互碰撞、渗透、融合的过程，没有一劳永逸的治理方案。相反，在融合过程中，以思维、责任、平台、工具为代表的“治理接点”相继出现，连点成线、由点及面，体现了城郊村治理的渐进性。另一方面，这些“接点”出现的目的是为了促进城郊村城乡居民身份、二元城乡经济结构、城镇公共服务质量、传统与现代文化习俗、人际关系格局和社交网络的整体性融合。由此可见，渐进式融合成为城郊村融合型治理的主要行动逻辑，其中目标契合形塑了新老居民之间的思想共识，主体凝合强化了不同治理主体的责任和角色，过程弥合则依托实践工作平台增进了新老居民间的交流合作，方式糅合互补解决棘手难题，从而达到良善治理的效果融合。

(三)交互式联结：融合型治理的制度逻辑

融合型治理的长效运行更加需要制度支撑。城郊村“治理断点”阻断了治理责任传导链条，但“治理接点”构建了一种“中心—边缘”的扩散路径。通过创设信息传导机制、政策试点机制、权威调控机制，引导多元力量在“接点”处交叠、串织和凝合，促进各个“治理接点”持续发散和外扩，通过“接点”交互扩大工作覆盖面，共同构造了治理的联结网络。

哪些制度保证了城郊村融合型治理持续运转？这些制度又蕴含了怎样的逻辑链条？从G镇治理实践来看，实现交互式融合的制度逻辑体现在三个方面。首先，畅通信息传导机制，贯通信息传播。“信息接点”的两端分别是国家治理要求的层层传导和居民利益诉求的逐级反馈。G镇通过村民代表大会、民生议事堂、党群联席会、村干部走村入户等方式，向村民们宣传贯彻并推动落实政府各项政策。同样，城郊村居民的利益诉求也通过楼宇联络员、社区网格员、村务理事员、网络议事厅等渠道向上反馈。政令要求和民生诉求能够在这个“信息接点”融会贯通，进而实现治理融合。其次，创新“政策试点”机制，探索政策方案。中国政府在模糊问题应对上具有鲜明的决策实验主义倾向[47]。掌握着一定剩余控制权和自由裁量权的城郊村是开展政策试验的极佳场域，而试验过程往往有“试对”和“试错”两种结果。当治理目标和政策工具明晰时，城郊村只需围绕中心任务和官方精神开展政策试点，即可达到“试对”的效果。例如，G镇实施的“协管员+网格员+流管员”三体合一制度重组了基层治理力量，被作为典型经验推广。当治理目标和政策模糊时，G镇政府同时尝试多种政策工具，通过横向比较、多轮遴选和绩效评价等过程，持续优化并挑选出最佳治理方案。例如，“一村一幢楼”计划设立之初旨在解决新居民居住和管理难的问题，经商议将该计划调整为村集体物业项目，实现了多方共赢。可见，从“试对”中凝练了正确经验，从“试错”中汲取了错误教训，互相借鉴下产生了“政策接点”推动融合型治理持续深化。再次，通过权威调控机制，兼容情理法理。马克斯·韦伯认为权威源于承认与认同，并将其分为传统型、魅力型和法理型三种类型。从城郊村治理权威调控实践看，实际上存在“权力”和“情理”两种权威。一种是基于法理型权力的“硬权威”，即以党政为中心确立城郊村治理的重点任务和整体方向，通过推行政策、下达政令和分配任务等方式统合社会、市场和居民等多元主体，维持城郊村运转的基本秩序。另一种则是基于“情感”的“软权威”，通过村规民约、乡民议事、网络协商、能人治村、乡贤带动等方式营造共同愿景，产生行为引导和道德约束促成城郊村治理秩序再生产。“硬权威”和“软权威”双线交织构建了“情理接点”[48]，保障了城郊村治理有法可依与有情可循相融合。

不同机制共同构成了城郊村融合型治理的制度逻辑。在信息传导机制下构建了上传下达的信息接点，政策试点机制则在“试对”与“试错”中凝练了治理经验和教训，政策接点由此诞生。最后，权威调控机制衍生出“硬权威”和“软权威”两条权威生产路径，二者相互交织则形成了融合型治理的情理接点。从这个过程来看，融合型治理的制度设计带有显著的“交互性”特征，体现了多种治理手段和政策工具的灵活调配。与此同时，这些治理手段和政策工具也通过特殊的“治理接点”产生联结关系，适应城郊村中复杂的治理情境和任务需求。

六、结论与讨论

城郊村是一个由多种力量、多元主体和多重权威相互融合、交叠和共生的特殊治理场域。长期以来，城乡二元体制和治理资源稀缺导致城郊村在公共服务、人员配置、组织管理等治理领域呈现出明显的多重分割特征，造成了“治理断点”，制约其治理现代化的纵深发展。

本文通过对浙江省G镇治理实践展开分析，提炼出城郊村融合型治理的分析范式。在城乡二元分割的复杂治理情境下，城郊村治理天然存在多重“治理断点”，这导致传统的科层式的线性治理模式不仅无法起效，反而可能会面临着政策排斥、执行梗阻、上下共谋、权威侵蚀等问题。为破解这些问题，城郊村应探索一种融合型治理模式，通过开发、创设、统合城郊村的“治理接点”，让权威、情感、认同、价值等治理要素从微小的“治理接点”萌生，持续向外延伸与扩张，逐步引导各个“治理接点”相互交合与联结，持续拓展治理覆盖面。换言之，城郊村的治理应遵循汇需成点、连点成线、编线成面、合面成体、聚体成维的渐进式行动策略。“融合共治”逐步促进城乡发展融合、党政治理与居民自治融合、国家主导与社会自主融合、法治与德治融合、制度建设与项目运作融合，进而逐步实现多维度的治理融合。在这个过程中，“治理接点”与“融合型治理”构成了一对共生关系:“治理接点”构成融合型治理的先决条件，而“治理接点”的动态变化推动了治理转型，“治理接点”的互动过程折射出其运作机理，最终“治理接点”相融相生逐步实现治理融合，共同构建了城郊村融合型治理的运转机制。

融合型治理的实质是以党政为主导核心，以市场、社会和居民个体为参与力量的“融合共治”模式。其核心内涵主要体现在两个方面：一方面，城郊村作为城乡过渡地带和“场域接点”，扮演了承上启下、起承转合的中介角色，推动城郊村融合治理是促进城乡共同发展和公共服务均等化的过程，蕴含了城乡融合发展的朴素治理愿景。同时，面对城郊村“半城半乡”的特殊场域，在治理实践中创设信息接点、政策接点和情理接点，促进多种政策工具和理念相互融合，进而创造出融合型治理模式。另一方面，城郊村作为国家和社会的“治理接点”，在治理过程中既有自上而下嵌入性的国家行政力量，又有自下而上的社会自主意识，因此传统意义上的线性行政权威效果有限，需要社会、市场和居民个体等多元力量协同行动。只有通过构造沟通接点、活动接点、项目接点、情感接点等方式创设多维度“治理接点”，串联起国家与社会、城市与乡村、传统与现代、发展与治理等不同点位，引导多元主体有序参与城郊村治理，才能真正构建起以基层党组织为核心的“一核多元”的互动关系，形成多元主体协同共治的融合型治理共同体。

注释：

①卢福营在社区治理和城中村场域中使用“融合型治理”的概念，本文借鉴“融合型治理”概念并在城郊村治理场域中使用，同时根据徐勇等教授“接点政治”“接点治理”的学术表达，提炼出“治理接点”的概念以侧重描述和分析城郊村治理融合的动态过程。

②本案例数据和资料来源于实地调研。

③“1+2+N”是指：1个矛盾调解中心，2个基层站所(司法所、派出所)，N种解纷模式(如“老乡当判官”“村级流动调解点”等)。