我国城市社区治理的现实困境与完善路径

东华大学马克思主义学院 琚小倩，钱文华

一、城市社区治理的三种主要模式

一是以上海市为代表的“区域化”社区分权治理模式。这种模式主要是依托于党组织，强调政府对社区资源进行整合，通过加强街道建设和街居联动推动社区治理。政府下沉权力和构建开放式平台，党组织建立以“区域化”为核心的治理体系，推动以居委会为主体的协商自治平台。在治理改革过程中，构建区域化党建大平台，吸纳社会各方力量参与到社区治理中，在社区党组织和政府职能机构增加社会组织、居民委员会、企事业单位等代表，扩充社区党组织成员和队伍，实现党建引领和服务功能。在这样的治理结构下，凭借坚实的政治基础和经济资源，社区党组织在社区建设和社区治理中发挥主导作用，以条块结合、以块为主的网格化行政治理手段推动党组织体系全面覆盖到社区各个角落，不仅解决了社区资源不足的问题，而且充分发挥了社会各类组织的功能，大力提升了社区的党务、政务和居务建设。二是以武汉百步亭社区为代表的党建——企业相结合模式。武汉百步亭社区成立伊始是由武汉百步亭集团管理，该社区创立了一条物业企业管理和社区服务、社区建设相结合的新型道路。在社区治理不断发展的过程中，百步亭社区通过重塑社区治理多元主体之间的关系，进一步构建出更为合理的社区治理组织体系，即以区域化党建为统领、以企业为主导、以政府为指导、以居民为主体的新型治理模式。社区党委建立发挥党的作用长效机制，形成“社区大党委——社区党总支——网格党支部——楼栋党小组——党员中心户”从上到下的党建管理体制，集中党员全部力量来服务社区群众。在社区党组织的坚强领导下，百步亭居委会、物业、业主委员会形成了良好的社区协商三方联动工作机制，构建出交叉任职与多元共治的治理体系，将社会各方力量汇聚到一起，共同为社区的和谐发展出谋划策。三是以沈阳社区为代表的党建引领社区自治治理模式。主要表现为在基层党组织引领和带动下，基层政府下放权力至社区治理多元主体，建立社区自治组织，进行社会力量和社区资源的整合，形成“党建引领社区自治，社区自治推动基层治理”的自治型社区制社会。党委和政府负责政策、法律法规等宏观调控方面，重构社区协商议事平台，制定社区议事工作条例，确定其议事规则、职能范围和人员构成，但不参与到社区的具体工作中。这样一来，社区治理主要依靠社区自身资源进行整合，社区居民以自我教育、自我管理、自我约束、自我服务为手段，推动社区自治治理机制的运行，更能体现居民的真正需求，增强社区活力和居民积极性，提高社区居民生活质量，使得社区居民更有归属感和认同感。这三种社区治理创新型模式虽各有特色，但不可否认的是，在治理过程中党组织都发挥了极其重要的引领作用，这些模式是各地城市社区治理的缩影。当前，各地城市逐渐形成了以社区党组织为核心的“一核多元”社区治理体系，以“区域化”治理、“红色物业”等多种形式协调各类组织进行社区治理，达到以党建促进社区建设的目的。

二、城市社区治理面临的现实问题

社区治理能力是国家基层治理水平的基础，在新时代社会多元背景之下，如何准确把握党建与城市社区治理之间的契合关系，是创新城市社区治理格局的前提和关键。将党的领导与社区进行融合，在各城市实践中有很多创新模式，但当前城市社区治理中还存在一定的制约因素。

根据现代社会治理理念，要实现社会的和谐稳定和有序治理，需要社会各方力量共同参与，进行社会资源的有效整合。但在实际操作中，许多城市社区还存在多元主体融合和各方资源整合的不足。例如，类似于以上海市为代表的“区域化”社区分权治理模式的相关城市社区，所谓的多方联动、区域化、网格化等政社互动合作，实际上是党政单方面主导下的对社会各方力量的吸引和动员，所搭建的组织和平台也还是依托于自上而下的、外在性的权力推动。为了实现精准对接社区治理的需求，提高完成社区公共事务的效率，一些城市社区党组织往往聚焦于协调党政关系、完成群众性文化活动任务，主要围绕政治动员为主的方式推动治理进程，没能将强化自身能力建设和加强社区多元主体共同治理联系起来，导致出现党组织资源分散、条块分割、服务覆盖面不广等问题，同时分散的组织力量和资源也难以满足治理社区的需要。从社会稳定和发展的角度来看，如何把握党建与社区自主发展结构之间的合理关系也是亟待解决的社区治理困境。城市经济水平快速发展，居民生活水平不断提高，社会资源不断流动、社会自组织化能力不断提升、社会构成趋向多元化，党建在社区结构的构建中既要承担协商秩序组构、利益诉求表达、社会资源整合等核心作用，又要与其他多元主体共同为建设和谐有序的社区进行合理有效的合作。实行以武汉百步亭社区为代表的党建——企业相结合模式，更是要注意系统搭建整合多方参与主体的渠道。一方面，要避免延续单位制时期“党包揽一切”的方式，限制其他社区治理主体的参与空间和社区资源，无法实现社区的有效动员和利益整合。另一方面，不能过于弱化党建的统领作用和过于强化社区其他治理主体的权力，否则会极大降低党组织的权威性，弱化党组织的资源整合和组织动员能力，使得对其他治理主体存在自利行为和“搭便车”现象时缺乏约束力。城市社区治理中，党组织主要依托于政治优势和组织优势来开展党建工作。以沈阳社区为代表的党建引领社区自治治理模式能够在一定程度上激发社区活力，提高社区自我调节能力，但前期培育阶段比较困难，且容易导致社区党组织权威被弱化。实行社区自治治理模式中的部分社区党组织自身能力不强，组织涣散、党建模式“粗放化”、少数党员干部党员意识淡化，难以在社区治理中树立权威[7]。同时，由于社区党组织相对于社会组织、社区居委会等组织的工作内容远离社区居民日常生活，存在感较低，在一定程度上也弱化了社区党组织的治理权威。

三、完善城市社区治理的路径

上述城市社区治理中存在的各种问题，严重制约了当前城市美好社区建设目标的实现。要给社区居民提供更美好的生活环境，建设和谐的美好社区，党组织在社区治理中需要积极有为，只有这样，美好社区的建设才能得到保障。

（一）强化党的领导，重塑社区治理权威

《中国共产党章程》明确规定了街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理。以往的基层社会治理工作不再由政府民政部门负主责，而是党组织直接领导，这意味着党建引领开始成为创新社区治理和服务的新方法、新机制，因此在治理过程中要强化党的领导，重塑其治理权威。

在治理城市社区过程中，首先要坚持社区党组织的政治引领功能。当前城市社区内社会组织发展速度飞快，从业人员众多，部分社会组织还带有一定的政治属性，所以必须发挥社区党组织的政治引领功能，避免社区群众误入歧途。其次，在城市社区“一核多元”的治理体系中，要充分发挥党组织总揽全局、协调各方的组织能力。社区党组织在将党的各项路线和方针政策贯彻落实到各类组织中的同时，要运用民主协商的方法领导和凝聚其他社会组织，使其成为党组织的左膀右臂，共同协调处理社区公共事务，创新社区治理。

（二）完善社区治理体系，建立多元社区治理参与渠道

城市社会具有高度流动、分化的特点，导致城市社区背景越来越复杂，显然社区党组织无法独立承担和胜任治理社区的工作，势必需要完善社区治理体系，建立多元主体参与治理社区的渠道和平台，聚合社会各方力量共同推进社区治理体系和服务。在搭建区域化大党建平台时，要凝聚各方整体合力，构建多方参与的多元协商治理格局。一方面运用区域化党建理念，建立健全社区大党委组织构架，吸纳社区内各类企事业单位等基层党组织，强化社区党组织与其他基层党组织的连接互动，整合力量共同谋划社区党建工作和各项服务事项。另一方面，构建多元社会主体共同参与治理的渠道和平台，健全社区社会治理组织体系，采取“网格化”模式，明确各方责任内容，畅通治理路径，注重通过各种信息化技术手段完善社区诉求、意见反馈机制，利用各种社区资源满足社区居民的多元化、多层次需求，推动社区党建民主化进程，加快构建服务型社区党组织，调动多元主体参与协商社区事务，形成党建引领、社会力量和居民群众协同联动机制，实现社区治理的共建共治共享。

（三）优化社区治理手段，搭建社区智慧治理平台

当前，信息化技术发展迅速，逐渐向社会的各个领域渗透，城市社区治理也不例外。随着经济体制改革的深入，社区的社会职能不断增加，提高城市社区治理水平变得十分迫切，优化社区治理手段，搭建社区智慧治理平台成为推进城市化进程的必然趋势。优化社区治理手段要善用数字化技术，根据城市社区的发展水平和社区居民的实际需求逐级、分层推进，尽全力服务居民。从整体出发搭建社区智慧治理平台，统一领导，打破部门、单位之间的界限，建立高效的治理体系和组织形式，形成在党委和政府领导下，由民政部门牵头、各相关部门密切配合、社区主办、社区居民广泛参与的社区数字化管理运行机制。同时建立多元化机制，采用市场运作方式，调动政府以外的多元主体建设的主动性和积极性，形成由政府部门宏观调控和政策引导，其他社区治理主体参与进行市场化、产业化的经营体制，通过现代化的数字手段为社区居民服务。