乡村振兴战略背景下农村生态振兴问题与对策研究

河北环境工程学院 刘庭卓，回馨旋，高迪，楚文华，安佳欣

一、乡村振兴中政府生态环境保护责任存在的主要问题

（一）各级政府权责问题

1.权责不对等

在国家乡村振兴战略的实际执行过程中，地方政府作为政策执行的“低级”政府，经常存在着由于自身获取的权力资源有限，改善乡村生态“心有余而力不足”或者“心无余力不足”，在“理性”思考下，各级政府更愿意选择权大责小的问题，从而导致在政府下发相关的乡村生态振兴政策后，监管执行的力度没有落入乡村，地方政府对于乡村生态振兴的积极性并不高昂，引发地方政府形式主义化和政府的“大包大揽”，导致政策实施不及时甚至“失效”。

2.权责界限模糊

近几年，我国各级行政部门通过机构改革、合并办公等一系列改革，工作运行效率、审批流程等方面已有很大改观，但在工作范畴上仍存在着重叠和交叉现象，各级地方政府部门间的权责和权能的界限模糊,从而导致地方政府职能的缺位、错位甚至是越位，使得各级部门出现不管、不能管、没权管的情况。

（二）各级政府的监管力度不够

1.标准体系缺失和监管机构缺位

农村环境标准不足。一方面，农村环境质量监测与评估技术不规范，另一方面，缺乏针对农村的相关污染物排放标准，第三是缺乏农业过程技术规程。因为受地方人力、财力等因素的限制，很多乡镇在具体管理过程中，对于环境保护工作往往会相对忽视，导致乡镇一级的环境监管体系出现管理真空或低效工作。一方面，因为县级、乡镇的环境监测、监察等机构不完备，从而导致很多农村地区无法开展环境质量监测和农村环境监管工作，很多在乡镇出现的环境污染和生态环境破坏的情况并不能得到监管和纠正。另一方面，尽管《环境监察办法》明确规定了设立乡镇级环境监察机构，但由于缺乏法律效力、当地编制紧缺等各类原因，使得乡镇一级的环境监管并没有得到有效执行。

2.监管人员不足

根据相关统计数据表明，过去几年，有很多省市自治区，严重缺乏环保工作人员，甚至在北京、上海地区出现了无乡镇环保人员的情况。乡镇环保工作中，由于监管人手不足，不仅导致我国农村环保工作几乎处于严重缺位的情况，而且使得相关部门对农村的生态环境无法进行监管和保障。

3.缺乏必要的公众参与监管环境

近年来，城市地区涌现出了大量的环保非政府组织（NGO）,但是农村地区却是完全不同的情况。农村地区因为人口总体上受教育程度不高、环境保护意识淡薄等客观事实的存在，导致农村地区公民的环境保护意识和意愿并不强烈，对于环境保护和监管工作甚至会出现抵触现象。

4.传统监管手段在农村不适用

当前常用的监管手段对于农村地区并不是十分适用，大部分农民的经济收入还处于较低水平，如果采取罚款的方式，可能会导致其难以负担或者监管单位难以执行。而各类小作坊、黑工厂人员少、设备简易、地段偏远，取证、监管都十分困难。

二、乡村生态管理制度不健全问题

（一）生态环境保护方面法制的缺失

在我国法制建设过程中，乡村法制建设一直是一项难题，大多数农民对于法律了解不透彻，不知道自己拥有怎样的权利、应当实行怎样的义务，应当将法制建设深入乡村，让人们更加透彻地了解法律。同时，当前国内的环境公益诉讼还处于比较基础的发展阶段，环境保护相关法律也正处于高速发展和完善阶段。

（二）生态环境保护方面的政策和意识缺失

在社会主义新农村建设时期，农村的改善与治理取得了极大的成效，但是并没有一部有关法律法规来管理农村高速建设所造成的后果。农村生态建设的过程中，农民生态环境保护意识薄弱的情况一直是亟待解决的问题：（1）思想固化。在农村，人们大多采用传统而固化的生活生产方式，并且大多数人并不认为他们的生产生活方式对环境存在危害。（2）生产方式落后。在较为落后的地区，人们仅能靠某种对环境造成伤害的方式进行生产活动。（3）生态环境保护思想意识薄弱。受我国传统农业文化的影响，我国大部分农村依旧保持着“靠山吃山，靠水吃水”的传统思想，大多数农民几乎不了解他们所生活的环境也需要持续不断地保护与建设才能实现可持续的发展。（4）对于绿色有机农业、生态循环养殖、高端涉农产业的研究严重缺乏。很多节能环保的高新技术并没有切切实实走入民众的日常生产、生活当中，乡村发展一直存在缺乏技术创新增长点和专业技术人才匮乏的痛点。

三、乡村振兴建设侵占，破坏原有生态环境问题

（一）二元社会结构的存在

1.城市工业化与资源开发

随着我国城市化加速、城市工业的发展以及人类对生活高质量的追求，缺乏竞争力的低端产业逐步向农村转移。故而，城市工业进一步朝技术知识集约型转变，而技术与知识密集型产业并不意味着城市工业污染的消除，它一方面产生了新的工业污染，另一方面，又使得传统的生活需求通过发展农村工业得以满足，这便出现了城市工业特别是高污染、高能耗和高成本产业的转移，污染再生产转移到了农村，从而污染转移的源头也开始出现。

2.人才的流失

南朝宋史学家范晔在《后汉书·班固列传》中说“义动君子，利动贪人。”自古以来，人们都为名利、地位而奋斗。在追名逐利的社会，农村的精英向城镇靠拢，意味着农村环境治理将会缺乏有力的技术指挥，对于农民环境保护意识的宣传教育以及对环境保护行动的带领将无法发挥作用。这种社会状态也直接影响留守农民，加之当地政府对环境污染的无力或无效治理，解决农村污染问题日益艰难。

（二）技术人员专业素质缺乏，导致环境二次严重破坏

十九大强调建设生态文明家园，体现国家对于环境的重视，但是真正为培养专业人员而开设的专业较少，高等院校环境教育师资力量参差不齐，学生的环境保护意识有待提高。同时，分配在地区的人员专业性差，缺少实践能力，在面对现实的环境问题时，无法完全应用所学知识甚至缺乏处理问题的良好心理素质。生态问题的解决过程是漫长的，并不是“即时见效”的效果，因此，治理人才应该是拥有高素质、基础知识扎实、具有良好素养的德智体美劳全面发展的人才。

（三）土地资源的非合理利用

随着我国经济的不断发展，在经济利益和生存需求的双重诱导下，农民对土地的使用情况发生改变，土地利用和规划问题每况愈下。

近年来，农业的面源性污染已成为农业污染的主要污染源，大规模的畜禽养殖场、大面积的集约化种植中产生的畜禽粪便污水、含农药残留污水等大量无序排放，使得目前中国的农业田地污染源从工业污染转为了农业生产污染，污染指标涉及多个方面。

（四）不符合因地制宜的乡村生态旅游

为深入实施乡村振兴战略，各个地方认真学习各类“模范村”的发展模式，在信息化时代，带动农产品的线上销售不仅能拓宽销售渠道、减轻农民负担，而且还可以优化产业结构、繁荣农村经济。乡村休闲旅游作为一种新型业态，近几年在带动农村经济发展方面起了很大作用，但同时，这类区域性旅游发展出现了产品功能单一、特色不够明显、资源整合有限等诸多问题，尤其县域乡村旅游面临发展不平衡、不充分、资源利用率低、环境破坏、超出乡村生态环境承载能力等问题。

很多发展乡村生态旅游的乡村，在后续发展中没有正确评估当地的旅游生态资源，打造不符合当地环境的产品，旅客的素质水平高低不等，因此在游览过程中，出现的“满天飞”的垃圾、“到此一游”的“誓言”等破坏美丽风景的行为，景区工作人员监管不力和部分游客不自觉，让乡村生态旅游行业发展迟缓。

四、农村垃圾处理、污水排放忽视问题

（一）农村垃圾处理

1.农村垃圾处理现状

随着美丽乡村、乡村振兴等一系列利民政策的实施，农村经济逐步发展，生活、生产条件也得到了大幅改善，但紧接着而来的垃圾处理问题也变得愈发棘手。从农村垃圾的实际构成来看，农村生产性活动是国家及城市正常运行、提供充足粮食供给，而该类产品供应使得农村生产活动中产生大量以养殖垃圾和秸秆垃圾为主的生产性垃圾。

2.农村垃圾处理面临的问题

一系列乡村振兴政策的不断实施，农村垃圾产生量可能面临井喷式的增长。在垃圾产生量不断增长的同时，农村也面临着与城镇相同的垃圾处理问题，而且由于农村居民分布散乱，常常是傍水而居，尤其是云贵川地区，由于山形地势陡峭，除乡村中心地带居住密集以外，常常都是一户一带、交通不便的情况，这对于农村的垃圾收集、处理无疑是难上加难。

另一方面，很多地区面临着农村垃圾转运设备、处理设备、专业人才缺乏等各种问题，部分地区试图通过城镇、农村垃圾并行处理的方式来解决垃圾处理问题，但因为城镇垃圾处理站、填埋场、焚烧厂等设施本就已经不堪重负，已无力再额外处理农村垃圾，而出现了县乡两级环卫人员不合作、垃圾处理站闭门不开等各类情况。

（二）农村污水排放忽视问题

1.污水成分复杂、水域污染严重

据调查，我国农村污染排放已占全国污染排放的一半以上。农村污水的成分与城镇污水类似，组成成分十分复杂，其主要来源有农村生活污水、养殖污水、农田灌溉污水、乡镇企业生产废水等。另一方面，由于农村垃圾管理不严、村民环境保护意识缺乏等因素，各类储存农药、化肥的塑料瓶、塑料袋等容器常常被随意丢弃在田间地头、溪流等人员活动较为频繁的地方。在雨水冲刷、流水等作用下，常常会造成地下水污染、河流污染、土壤板结等严重环境污染问题。

2.污水管网不足、监管不严

从整体上看，我国农村人口大多居住分散,单个村庄产生的生活污水量较小，缺乏收集处理设施，特别是我国西南云贵川地区，一方面由于地形地势陡峭崎岖、经济条件相对落后、基础设施较差等因素，很难大规模建设统一的污水管网系统。此类项目的建设多为政府主导、地方财政投资的形式，但由于缺少有效的运营机制，同时受地方经济发展的制约，地方财政资金困难，难以大规模推动农村管网建设工程。

五、促进乡村生态振兴建设的对策探讨

（一）政府权责问题

1.强化地方政府责任意识，科学解决乡村振兴过程中的权责失衡问题

任何权力的滥用和不当使用都会影响最终的效果,必须通过有效的责任追究机制来规范和纠正地方政府权力运行的偏离。在权责重构视角下，要建设责任政府，首先要求地方政府秉持权责并重的行政理念,转变传统的“管制者”角色，更多的扮演“服务者”角色,积极为乡村提供社会环境公共服务。地方政府在行使行政权力的同时履行职责和承担相应的责任,满足公共利益和农民需求。实施乡村振兴战略过程中，以责任理念塑造地方政府行为,用法律法规指引公务员行为，科学解决权责不清、权责界限模糊等权责失衡问题。

2.明晰地方政府权责范围，促进乡村生态振兴战略目标的全面实现

用有限政府理念来指导地方政府职能的转变，地方政府需兼顾民众与农村社会的发展需要以及自身的能力,立足于广大农村和农民的真实需要，合理确定职能范围，更好、更全面地促进我国乡村振兴和可持续发展目标的实现。

（二）提高全民生态意识的措施

一方面，健全农村生态教育体系，改变农民传统经济思想。针对农村不同人群开展“送法下乡”“法律进村入户”及生态法制广播宣传、法治文艺汇演、召开群众交流会等活动，提高农民的法律意识和法治观念，多方互相影响、互相促进以取得良好效果。另一方面，完善相关制度，提高农民生态治理意识，转变理念，提高农民生态主体意识。政府行政机构可完善农村环境污染防治政策，制定奖惩措施，促使农民真正做到不敢污染、不愿污染。

（三）乡村结构规划问题对策

现阶段，农村土地污染问题已经受到社会各界的广泛重视，要想改变广大农民群众的传统生活方式和生产观念，时间是关键性的问题，因此可从战略全局和历史责任的角度，充分认识农村土地污染防治实施的深远意义和特殊使命，从生态环境保护的角度对其进行规范要求，完善我国农村土地的立法、执法和相关法律制度，制定合理开发和规范使用规律，采取科学的发展措施，治理已经遭受污染的农村土地，并严格保护现有的土地，将农业生产污染对环境的影响控制在一定范围内，达到人和生态的和谐相处，实现我国农村经济的持续健康发展。

乡村生态振兴不能仅局限于发展旅游业，很多农村地区实际并不适合开发旅游业，盲目跟风开发乡村生态旅游，反而会造成大量的资源浪费、投资浪费。应当结合当地实际情况，以多地区交流等为落脚点因地制宜地发展地方特色文化，开发地方物产资源，发展乡村产业。

（四）土地治理政策对策

针对土地整治问题，有以下几点建议：（1）严格保护基本农田数量，加强基础设施建设。（2）加强农村未利用土地的开发工作。（3）建设土地整治工作监督机制，提高工作参与积极性，加大公众参与力度。（4）扩宽土地整治资金渠道。（5）提高土地整治生态保护意识。在政府层面，政府应该完善城乡企业发展政策，推动大小企业的转型和创新发展，大力支持各个企业向新能源方向发展。地方政府应积极推广当地政策，有效利用乡村振兴战略，增强当地优势，吸引各地精英到农村发挥个人价值。

（五）农村垃圾处理、污水排放的对策探讨

1.积极结合脱贫攻坚成果，继续加强农村环卫建设

在全国脱贫攻坚队伍的不懈努力下，农村地区的人居生活环境发生了天翻地覆的改变，饮用自来水、垃圾收集站、污水管网等基础设施都逐步得到了完善。下一步要注重统筹推进城乡垃圾的收集处理、贮存处置以及污水处理等基础设施建设，开展治污染、调水源、联水系、造水面、添景观等综合工程措施。

2.大力发展生态农业、节水农业

积极推广生态农业、节水农业，种植产量高、抗病虫的农作物，同时可以发展林下养殖产业，降低农药、化肥施用量，减少农业面源污染，提高农作物生产力。联合高校、科研院所研发、推广秸秆还田、生物发酵等技术，一方面可以做到农产垃圾就地处理，减少农业生产的垃圾量。另一方面，推广使用有机质土壤不仅能改良土壤结构，使土壤孔隙度增加、容量减轻，还可以促进微生物活力和作物根系的发育。对于农村畜禽养殖、生产生活、厕所等所产生的厨余垃圾、人畜粪便等垃圾和污水，可以通过推广沼气技术实现就地无害化处理，在处理垃圾、污水的同时，也产出了清洁能源。不过由于单户产出的沼气量较少，难以满足农户日常生活使用，可以根据实地情况，划分片区建设大型沼气池。

3.加强思想、科普教育工作，开展农村地区垃圾分类

开展农村垃圾分类，使厨余垃圾、干垃圾等可以就地进行绿色化处理，有效减少环境污染，减轻市政环卫设施的压力。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中明确提出：“推进农村生活垃圾治理，建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系，有条件的地区推行垃圾就地分类和资源化利用。”

对此环境形势可以通过对村民、垃圾清运员、政府、基层干部提出坚持“党建+队伍”“专业人员+技术培训”“一地一策”三大突围之策，建立健全农村垃圾分类制度，明确垃圾分类标准，逐项解决当前农村垃圾处理，存在的主体性问题。通过党员干部的带头，充分利用好高校“暑期三下乡、农村环保科普行动”等社会公益活动，做好垃圾分类知识、环境保护的宣传、科普工作。

4.招商引资，引入社会资本参与农村污染治理

可通过实施PPP模式招商引入社会资本，与政府联合出资成立有关环境治理项目公司，负责农村污水、垃圾处理项目的设计、招标、融资、建设和运营维护，将项目进行市场运作，政府持有一定比例股份并进行监督，在增加当地就业岗位的同时，解决农村污水、垃圾处理问题，大大减轻了基层工作的压力和负担。