我国年金发展历程及未来推进策略与建议

李小娟

（首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070）

一、年金概述

广义上讲，年金（Annuity）是指一定时期内每次等额收付的系列款项，年金具有等额性和连续性特点。本文所说的年金则是特指在养老保险体系中，由雇主主导，起到补充养老作用的基金。年金随着社会保障事业的进步而建立的。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中指出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导。”这标志着年金（当时称作补充养老保险）开端。

二、我国年金30年的发展历程

（一）1991年--1999年：补充养老保险的破冰和试水阶段

1991年开启年金，但实际参加试点的并不多；1995年3月和12月国务院和劳动部先后下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，对补充养老的建立办法，企业和职工的出资比例，基金的管理方式等进行了具体的可运作的规定。这之后，当时称之为补充养老保险的企业年金开始进入加速发展阶段。

（二）2000年--2014年：企业年金市场化运营和规范发展阶段

2000年国务院下发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，明确将补充养老保险规范为企业年金，并实施市场化运营管理；接下来在人社部2004年《企业年金试行办法》《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》，2011年《企业年金基金管理办法》又进一步对企业年金的规范化管理，特别是市场化运营做出具体的规定；2013年财政部、人力资源社会保障部、民政部以部委联合发文，鼓励企业年金扩大试点范围，从此企业年金取得长足的发展，并在发展中逐步规范。

（三）2015年--至今：职业年金加入，年金呈二元化发展阶段

2015年1月国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，第八条规定建立职业年金制度。这样年金实际上出现了二元结构。2020年《人力资源社会保障部关于调整年金基金投资范围的通知》，对企业年金和职业年金的投资范围统一做出调整，扩大了投资范围。

三、我国年金取得的成绩

（一）年金的范围和人数不断扩大，起到补充养老的积极作用

截至2020年底，企业年金参加企业达到105227个，参加职工2717.53万人，积累资金22496.83亿元。当年领取的人数为225.71万人，领取金额576.14亿元，对养老保险的补充作用明显。职业年金起步虽晚，但发展迅速。截至2019年5月底，参加基本养老保险的机关事业单位工作人员达3612万人，加入职业年金的职工人数为2970万人，覆盖达到82%，累计余额达到6100亿元，且每年带来的约1000亿～1500亿元的固定缴费。

（二）年金资金管理从政府管理、企业和行业管理到政府监管下的金融机构专业管理

企业年金资金在建立之初，是由劳动部所属的社会保险机构办理的，后又增加了企业自办和行业经办的模式，2004年《企业年金基金管理试行办法》明确了对信托管理的原则、各方责任和具体要求，至此，开启了信托管理模式。特别是2006年7月上海社保基金案爆出，9月份劳动保障部给出了政府部门退出的时间表为2007年底。这样，企业年金具由具有资质的金融机构管理成为主流，职业年金从2015年筹备建立之初就采用了基金公司信托管理的形式。

（三）国家对年金资本化呈开放的态度，年金的投资渠道不断拓宽，投资收益显著

2000年国务院下发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，明确“有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。”以试点方式开市场化的先河。在信托管理逐步成为主流后，年金资金也随之成为资金市场的重要组成。年金市场化后表现不俗：企业年金2007年以来加权投资收益率达到了7.31%；而截至2020年底，除西藏外，全国30个省（区、市）、新疆生产建设兵团和中央单位启动职业年金基金市场化投资运营，投资规模1.29万亿元，全年累计投资收益额1010.47亿元。收益率远大于一般的银行定期存款和股市、债市的平均收益率。

四、我国年金发展中存在的问题

（一）企业发展年金的动力和能力不足

相对于职业年金的强制性，企业年金是自愿参加的，所以能否给企业以实实在在的优惠就非常重要。国际通行的做法是税收优惠，例如：美国1978年推出的401k计划（还包括403（B）计划，457计划等）提供退休投资延税等多项税收优惠政策体系，大大促进了年金的发展。对比之下，我国缺乏实质性可推广实行的税收优惠，目前非常有限的优惠显然难以达到激励企业的目的。

同时，企业社保缴费负担严重，也导致缺乏实行年金的能力。我国企事业单位现行五险一金综合费率达55%，已是世界之最。而根据《中国企业社保白皮书2020》，近一半企业的人力成本占总成本比重在30%以上。因此，企业年金发展不充分，突出表现在覆盖率偏低。截止到2019年，有96000家企业，2548万人参加企业年金，而当期的企业法人单位数为21091270个，占比仅为0.46%；当期参加城镇职工养老保险为43487.9万人，仅占比5.59%，无论是企业还是人数比例率都很低。

（二）年金对养老的作用日益凸显的同时也导致新的社会不公

国际上使用养老金替代率，即是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率来作为劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标。根据国际劳工组织，养老金替代率至少要达到50%才能维持基本生活，70%以上可以维持原有生活水平。理论上，三个支柱共同发力才能支撑起老年生活的富足。目前，作为我国养老金第一支柱的基本养老保险的替代率逐步下降。全国平均已不足50%，今后的趋势可能还会下降。这样，第二、第三支柱的作用就越发重要。根据2015年国务院印发《机关事业单位职业年金办法》，基本养老保险的目标替代率可以为45%左右：将养老保险目标替代率可以控制在35%左右，那么未来将会出现三种情况，这也造成新的不公并影响着社会和谐稳定。

（三）年金资本化的水平有待提高

年金实行资本化以来成效显著，但也存在一些不足，主要包括三点。其一，年金投资的产品众多，资金集中度不高，效益的波动较大。截止到2020年底，仅企业年金的产品就有546种，其中年末净值最大的为266.94亿元，还有很多不足亿元，无法实现规模效应，且产品同质化严重。其二，年金的投资范围仅限内地和香港地区，尚不能全球化投资。国外很多的年金市场经过几百年的发展已经成熟和规范，也有许多优秀产品可用来分散风险和取得良好收益。其三，缺乏统一的信息披露机制，尚未形成规范化的市场运作。公开透明是资本市场发展的根本保障，信息披露则正是其中的重要举措。而对于年金市场而言情况并不乐观，年金市场尚未形成统一的信息披露平台，信息披露的时限、频率和内容各不相同。

五、推进我国年金未来发展的对策建议

（一）政府应发挥主体责任，引导年金快速和均衡发展

社会保障是政府的职能，也是政府的责任，有必要在舆论引导、法律法规配套、税收优惠等方面引导年金健康发展，尽快提升年金的覆盖率。比如，税收上应尽快建立全国统一、执行力强的税收优惠政策体系。根据国际上对年金运行的三个环节：缴费、积累、支付三个环节是否课税以字母E（Tax Exemption免税）或字母T（Tax Payment代表征税）来划分，目前大多数发达国家，如美国、加拿大、英国、法国采用了EET模式。我国目前仅在缴费环节有部分的优惠，有必要探讨在后两个环节免税的方案。

在社保负担上，一方面我国要根据实际情况，逐步把总体缴费负担降下来，让雇主有能力来发展年金；另一方面，要改变第一支柱基本养老保险独大的情况，促进第二支柱年金，第三支柱个人自主的商业保险快速发展，并使三个支柱比例合理，协调和并重。

（二）平衡企业年金和职业年金，让年金更公平地惠及全体人民

未来年金将很大程度上影响养老金水平，为此应该双管齐下：一是补短板，即大力发展企业年金，并探索从鼓励到半强迫直至强迫的发展路径，让企业年金和职业年金均衡发展；二是削峰值，即对年金超过较高给付水平的部分进行征税，以避免形成新的不公。

（三）进一步发展年金资本市场

年金的资本市场要实现长期稳健增长，首先要做大市场，要把企业年金和职业年金的资本集中在一起，还要在竞争的基础上减产产品的同质化，发展优势产品，并让龙头产品达到规模优势。在此基础上，可以审慎地逐步扩大资金的投资范围，让全球都成为年金分散风险和保值增值的市场。这也就要求政府有效发挥监管责任，建立信息披露制度，保证年金资本的透明度，让年金市场健康发展，惠及全体人民。