1912—1949年新疆地方政府与中央政府关系述论*

何永明，刘博山

（1.新疆大学 历史学院，新疆 乌鲁木齐 830046；2.新疆大学 马克思主义学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

孙中山在论及中央与地方的关系问题时明确指出： “中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也，属之中央之权，地方固不得取之；属之地方之权，中央亦不得代之也。”[1]482不难发现，在孙中山的政治理念中，中央与地方的权限分明，军权、外交权归中央所有，地方不得染指，但这种关系在民国时期的中国未能完全实现。辛亥革命虽使帝制终结，但资产阶级革命派所推崇的民主共和政体并不适宜中国的国情。此外，由于北京政府时期中央政府无力掌控全国，致使地方军阀割据盛行，加之新疆协饷断绝，远离中央，使1912—1949年新疆和平解放前新疆地方政府与中央政府的关系总体呈现非正常状态。新疆和平解放后，在中国共产党的领导下，新疆地方政府与中央政府的关系方步入正轨。

目前，学术界涉及1912—1949年新疆地方政府与中央政府关系的代表性研究成果主要有新疆社会科学院历史研究所编《新疆简史》（第三册）①参见新疆社会科学院历史研究所《新疆简史》第三册，乌鲁木齐：新疆人民出版社，1987年。、陈慧生与陈超的《民国新疆史》②参见陈慧生、陈超《民国新疆史》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，1999年。、袁红玉的硕士论文《简析近代新疆地方与中央政府之关系（1912—1928）——以新疆 “七七政变” 为中心》③参见袁红玉《简析近代新疆地方与中央政府之关系(1912—1928)——以新疆 “七七政变” 为中心》，北京：中央民族大学硕士学位论文，2009年。、杨娟的硕士论文《盛世才主政时期新疆与南京国民政府关系研究》④参见杨娟《盛世才主政时期新疆与南京国民政府关系研究》，乌鲁木齐：新疆大学硕士学位论文，2008年。等。总体而言，学术界对于此论题的系统性研究还稍显不足，且对杨增新主政新疆时期新疆地方政府与中央政府关系的论述，多以杨增新实行 “认庙不认神” 政策一概论之，未对此关系的前后变化过程加以充分关注；再者，关于国、共两党新疆治理前途的比较研究和原因探讨还未得到学界的充分重视。有鉴于此，本文拟参证相关的档案史料，对1912—1949年新疆地方政府与中央政府的关系进行系统性研究。

一、杨增新主政时期新疆地方政府与中央政府的关系

1912年中华民国临时政府成立至1928年新疆 “七七政变” 发生，除袁大化短暂主政外，新疆处于杨增新主政时期。新疆末任巡抚袁大化作为清廷统治秩序的维护者，极度仇视革命，武昌起义后，镇压了1911年12月刘先俊发动的迪化起义；中华民国成立后，又镇压1912年1月杨缵绪、冯特民等发动的伊犁革命。清帝退位后，袁大化方服从中华民国北京政府，然不久便辞职东归，新疆由此进入杨增新主政时期。杨增新主政时期，新疆地方政府与中央政府的关系依次历经了服从中央政府— “认庙不认神” —服从中央政府之变化。

（一）在袁世凯执政时期服从中央政府

清帝退位后， “（新疆）接邮传部电开宣统三年十二月二十五日谕旨，皇帝钦奉隆裕皇太后懿旨，皇帝逊位，内阁总理大臣袁世凯以全权总理。中华民国临时政府宣布共和，新疆文武，遵旨承认。二十七日，大总统袁世凯电令改巡抚为都督”[2]600-601。袁大化由服从清廷转而服从中华民国北京政府并最终选择辞职东归。

杨增新承袁世凯授命成为新疆都督，继而主政新疆达17年之久。在袁世凯执政时期（1912—1916年），杨增新在政治上与袁世凯互相支持，形成默契。在军事、外交方面，杨增新服从中央指令，在对 “策勒村事件” 的处理过程中，接受俄国驻京公使向中国政府提出的 “赔礼” “惩凶” “抚恤被害家属”[2]267三项无理要求，在外蒙由俄国支持妄图独立并西犯科布多和阿尔泰之时，杨增新听从中央的军事调遣，积极援助科布多、保卫阿尔泰，并于1913年7月间，在察汗通古两次击退外蒙封建王公军队的进袭。新疆还积极寻求中央的外交支持，依托中央对俄交涉，抵制俄国干涉，谋求与外蒙军队和平停战，①参见何永明《杨增新在外蒙西犯科布多、阿尔泰时的军事与外交努力》，《新疆大学学报》(哲学·人文社会科学版)，2012年第4期。杨增新服从中央政府有其自身原因和地缘政治的因素：其一，杨增新承蒙袁世凯任命为新疆都督，对其心怀感念；其二，杨增新具有忠君爱国的传统观念，在政治体制上，其对美国的总统制等并不认同，故而对袁世凯追求专制和复辟帝制予以支持；其三，杨增新本身就是晚清政府任命的地方官吏，从内心维护中国的法统传续，认为地方政府必须服从中央政府；再者，在对待英俄等国的政策上，杨增新与中央政府并无冲突，在受到外部压力尤其是俄国的压力时，自然需要中央政府的支持。

（二）在军阀执政时期 “认庙不认神”

自袁世凯于1916年6月6日病逝后，在军阀轮流执政时期，杨增新转而对北京政府采取 “认庙不认神”[3]66的态度，在军事、外交等方面往往自行其是，甚至拒不执行中央指令，绕开北京政府发展对外关系。1924年5月31日，中苏恢复邦交，但在此之前，杨增新就一直与俄（苏）保持外交关系。1920年4月10日，杨增新计划派员赴俄，磋商废除俄国人在新疆贸易免税的规定，并就俄货进入新疆的进口税则问题进行磋商。②参见杨增新《补过斋文牍续编》卷十一，刊本，1926年，第8-9页。1917年至1920年，新疆与俄（苏）先后签订了《新疆省租给俄商洗涤羊毛场地续立合同》《塔城临时通商合同》《临时平等通商章程》《伊宁会议议定案》等。在军事上，杨增新于1918年明确拒绝北京政府授意新疆武装干涉苏维埃政权的指令，并称： “政府与英、日、法协约主张助旧党以攻新党，新疆独取不干涉主义。”[4]癸集七，411919年9月13日，杨增新对北京政府陆军部向新疆派遣陆军学生一事表示拒绝，称 “凡不习边情之人即为人地不宜，无论军界、政界皆不宜使为新疆之官”[4]甲集下，60，对于陆军学生，他提议 “应请毋庸派来，免其徒劳往返”[4]甲集下，60。

辛亥革命后，中央权力势微，造成了新疆 “孤悬塞外” 的特殊局面。袁世凯死后，中国境内的军阀割据局面形成，诸多军阀因争夺权力，地盘混战不已，加之 “南北对立” 的局面业已形成，在一定程度上削弱了中央政府的统合能力，致使中央政府对新疆鞭长莫及，其势力无法进入新疆。杨增新对军阀割据和武人干政的状况深恶痛绝，因而一方面提防在新疆内部出现地方势力割据一方的局面，同时也不愿中央政府插手新疆事务，更对中央政府扶植地方势力取代自己存有戒心。在对外关系上，杨增新总是依据新疆所处地缘政治环境决定其对外政策，常与中央政府的政策相背离。以上诸原因决定了杨增新在军阀执政时期采取 “认庙不认神” 的态度，即不论由何种势力执政，杨增新均对中央政府予以认可，坚持新疆是中国不可分割的一部分，但对执政的军阀政客，杨增新则并不认同，其目的是使新疆不至于陷入纷争的混局之中，从而维护新疆的和平稳定及自己在新疆的统治。

（三）在南京国民政府建立后服从中央政府

杨增新曾经表示，如果在中国出现一个可以令人放心的中央政府，他会将新疆交给中央管理，自己则愿意悠然养老享福。南京国民政府成立后，1928年5月10日，杨增新派 “新疆教育厅厅长刘文龙作为代表，取道西伯利亚，前赴南京政府，并赴各总司令处，陈述新疆一切情形”①参见杨增新《杨增新电蒋中正派刘文龙来宁并赴各总司令处呈新疆一切情形》，一九二八年七月九日，台北国史馆，数位典藏号：002-020100-00027-142。。6月16日，杨增新致电蒋介石： “国民革命已届成功，全国之幸即新疆之幸，当召开会议，商议新疆各界服从国民政府，奉行三民主义，并改组新疆省政府，一律改悬青天白日旗帜，新疆一切善后事宜，均禀承国民政府办理，凑当统一。”②参见杨增新《杨增新电蒋中正陈述新疆形势地位宜静不宜动及易帜服从国民政府》，一九二八年六月十六日，台北国史馆，数位典藏号：002-020100-00027-141。据广禄回忆称，杨增新 “早在那里举踵以待国家之真正统一，杨氏遂于七月一日改悬青天白日满地红旗，并发表极恳挚之声明，誓以至诚拥护国民政府，而其昔日态度亦根本改变，此时不但认庙亦认神了”③参见广禄《广禄回忆录》，台北：文星书店，1964年，第56-58页。。正如广禄所言，杨增新改旗易帜、服从国民政府的原因在于他对国家统一的维护。南京国民政府取得二次北伐的胜利，使具有大一统思想的杨增新对中央政府统一全国、实行对全国的有效管理寄以极高的期望。但是即使在杨增新死后，到1928年12月29日张学良改旗易帜，南京国民政府也只实现了形式上的统一，其能直接掌控的地方依然有限，地方势力与中央政府出现博弈的状况依旧如故。

二、金树仁主政时期新疆地方政府与中央政府的关系

1928年7月7日，新疆 “七七政变” 发生，杨增新被刺身亡，金树仁掌握了新疆政权，在其主政期间，一方面抵制中央政府势力向新疆渗透，防止中央掌控新疆；一方面又附和中央，调适其与中央政府的关系。

（一）金树仁与南京国民政府的博弈

金树仁在政治上一方面谋求中央政府对其予以正式任命，另一方面又防止中央势力向新疆渗透。1928年7月9日，金树仁致电甘肃省政府主席刘郁芬，告知其 “七七政变” 的情况并称： “军政绅商各界公举树仁为新疆省政府主席，兼总司令。此事迫于公议，只得勉任其难。”④参见冯玉祥《冯玉祥电蒋中正据金树仁电称新疆省主席杨增新等遭樊耀南击毙情形及被举为省主席兼总司令与平乱缉凶情形》，一九二八年七月十五日，台北国史馆，数位典藏号：002-090102-00013-016。1928年7月16日，金树仁授意新疆省参议员联名致电南京国民政府，希望中央任命自己为新疆省政府主席兼边防督办。7月31日，在金树仁的授意下，新疆迪化总商会、农会、工会及各职业团体致电蒋介石，电称： “我蒙哈回诸民族一致推戴金公以省政府主席，兼总司令，维持治安。”⑤参见古应芬《国民政府文官长古应芬函国军编遣委员会为将金树仁与新疆省域蒙汉等各族联合会之电电奉谕并交由》，一九二九年一月十七日，台北国史馆，数位典藏号：001-032220-00014-012。但在此时，南京国民政府更希望将新疆纳入中央政府的有效管辖范围，故而只是令金树仁暂时代理新疆省府主席一职，并命甘肃省政府主席刘郁芬一者调查新疆 “七七政变” 真相，再者派员赴新调查军政两界形势。据1928年7月29日、30日刘郁芬的两份电报称， “金树仁才智远逊杨增新” ，应另派 “优秀人才治理新疆” ，如有困难， “则可委派一位负有清望、沉稳老练之人担当治理新疆重任”⑥参见黄建华《国民党政府的新疆政策研究》，北京：民族出版社，2003年，第22页。。1928年7月，国民党中央决定成立新疆省党部指导委员会，金树仁则对此表示反对，并明确拒绝南京国民政府派员入疆。1928年10月5日，金树仁授意新疆省党部致电国民政府，藉口 “同人辈认为刘文龙来新宣慰一举，不惟无益于新疆，抑且不利于刘氏”⑦参见新疆省党部《新疆省党部电陈刘文龙来新宣慰实不相宜》，一九三三年十一月九日，台北国史馆，数位典藏号：001-032000-00006-070。，对中央计划派刘文龙入疆宣慰之事表示拒绝。1929年，国民党中央任命骆美奂等人为新疆省党部委员，金树仁借口骆氏等人均出生内地，不熟新疆事务，意图使其收回成命。1930年，魏允中承国民党中央命令主持新疆省党务，亦遭金树仁派员监视，最终被驱逐出疆。鉴于金树仁已实际掌控新疆，又得到张培元等新疆实力派的支持，南京国民政府谋求掌控新疆的计划难以实现，遂于1928年11月15日任命金树仁为新疆省政府委员兼省政府主席，直至1931年6月6日，南京国民政府方任命金树仁为新疆边防督办。

金树仁与中央政府在外交上的博弈，主要表现为双方争夺对驻苏联中亚五个领事馆的控制权及金树仁私自与苏联秘密签订通商协定。1928年底，国民政府外交部要求收回该五个领事馆的管辖权，但遭到苏方阻止，驻苏联中亚五个领事馆仍听命于新疆省政府。1931年10月1日，新疆省外交特派员陈继善奉金树仁指令，在未经报请南京国民政府批准的情况下，擅自以换文方式，与苏联代表斯拉乌斯克签订《新苏临时通商协定》。

（二）金树仁对中央政府的附和与调适

金树仁在与南京国民政府博弈的同时也向其表示忠心，附和中央政府，以调适与中央政府的关系。1928年10月26日，金树仁向南京国民政府称： “树仁猥以辁材，权主省政，筹边绥众，聀责攸关，敢不竭诚报国，用答高深。”①参见金树仁《新疆省政府主席金树仁电国民政府有关佳电奉悉权主省政敢不竭诚报国祈示机宜由》，一九二八年十月二十六日，台北国史馆，数位典藏号：001-032220-00013-011。1928年10月30日，金树仁致电中央，附和南京国民政府 “反共” 政策，称 “清共护党为训政时期第一紧要工作”②参见金树仁《金树仁电蒋中正谭延闿胡汉民等清共护党为训政时期第一要务为防止苏俄赤化新疆订定办法密饬沿边各关卡严守非经政府审查许可不准入新省之规定违反者按共党治罪》，一九二八年十一月三十日，台北国史馆，数位典藏号：002-090400-00004-196。。1929年，南京国民政府任命金树仁担任首都建设委员会委员，金树仁表示： “树仁惟有勉竭爱护党国之愚诚，追遂诸贤达之后，贡献茐荛，力赞高深，巩固国基，用副中央倚畀之盛意。”③参见金树仁《新疆省政府主席金树仁电呈国民政府为就首都建设委员会委员职》，一九二九年五月十九日，台北国史馆，数位典藏号：001-032107-00005-009。蒋介石定于1929年6月1日为国父孙中山举行奉安大典，将中山先生灵柩由北京迁至南京中山陵，蒋本人亲自主持大典，成为其加强正统形象的机会。金树仁对此积极回应，派新疆驻京办事处处长钱桐代表新疆参与葬事。在此之前，1929年4月16日金树仁即电达南京国民政府，称： “届期由树仁躬率全省党政军学各机关等遵依该典礼致祭。”④参见金树仁《新疆省政府主席金树仁电国民政府主席蒋中正等为拟委托新省驻京办事处处长钱桐代表参与总理葬事典礼》，一九二九年四月十六日，台北国史馆，数位典藏号：001-036310-00001-003。1931年，金树仁派广禄等前去南京国民政府， “送羊脂玉一方，以备刊制国玺” ，广禄等受到蒋介石接见，并被邀请到明故宫阅兵台观看元旦阅兵典礼。在收到国民政府的公函后，金树仁于1931年3月4日复函国民政府，称 “制国玺玉料关系国宝，故于迭次征选时均经审慎采择”⑤参见金树仁《新疆省政府主席金树仁函国民政府文官处为咨送羊脂玉一方以备制国玺已呈主席亲受等由备承奖饬至纫感佩》，一九三一年四月十五日，台北国史馆，数位典藏号：001-010015-00002-004。，以示其对精选玉料、制作国玺的重视。

金树仁虽附和南京国民政府，但又抵制中央在新疆发展势力，因此南京国民政府并未在实质上认可金树仁，在金氏面临统治危机之时，中央政府对其求助置之不理。金树仁在 “四一二政变” 后离开新疆，其后遭南京国民政府逮捕。

三、盛世才主政时期新疆地方政府与中央政府的关系

1933年4月12日，新疆发生 “四一二政变” ，金树仁在新疆的统治结束。4月14日，第二次临时维持委员会会议召开，增选盛世才等为临时省府委员。归化军巴平古特和刘文龙力主恢复督办制，并在归化军和在新疆的东北义勇军的支持下，盛世才成为新疆临时边防督办，继而成为新疆的实际统治者，其与中央政府的关系经历了附和—博弈—调适—投靠的过程。

（一）盛世才对国民政府的附和与博弈

已成为新疆临时边防督办的盛世才及省临时主席刘文龙同样积极争取中央的任命，附和中央，配合中央政府对新疆的宣慰和巡视。此时新疆存在不同的势力，除盛世才势力外，另有马仲英、张培元、东北义勇军、归化军及其他势力，其中盛世才、马仲英和张培元的势力最强，且盛、马两部矛盾突出。新疆 “四一二政变” 成为中央政府统合新疆的契机。

1933年4月28日，南京国民政府行政院发布院令，特派黄慕松为新疆宣慰使。自政变后，南京国民政府就继任新疆省政府主席人选展开了讨论。1933年4月26日，驻塔什干总领事牟维潼致电南京国民政府外交部，一者通告新疆 “四一二政变” 后的情形，再者就继任新疆省府主席人选向南京国民政府提出建议，牟维潼认为： “至主持省政者则莫代表德惠甚为相宜，因莫氏原籍新疆，在新颇多故旧，且能与东北义勇军合作。”①参见颜惠庆《据牟总领事报告新省政变情形》，一九三三年四月二十六日，台北 “中央研究院” 近代史研究所档案馆，馆藏号：04-02-001-01-020。陈果夫、汪精卫则认为： “昨准金树仁辞职，继任人选应俟慕松去后再定或即与汪约定将来即以慕松为主席，以免找不相干之人去。”②参见陈果夫《陈果夫电蒋中正称黄慕松与曾养甫拟共同赴新疆可否另予名义又昨议准金树仁辞新省主席可否即以黄慕松接任》，一九三三年五月三日，台北国史馆，数位典藏号：002-080200-00083-044。蒋介石、陈立夫对于盛世才并无明显反感，在陈立夫看来： “查盛君系由蒋公资助毕业日本陆军大学，归国任总部作战科长，厥后总部撤销，乃入参谋部供职，十八年秋由贤介绍赴新疆参谋处，去岁平乱有功升参谋长兼总指挥，为人忠诚干练、智勇双全。”③参见陈立夫《陈立夫电蒋中正据彭昭贤电称新疆事变起于官逼民反盛世才鲁效祖刘文勋非好战之徒请钧座明察》，一九三三年五月十一日，台北国史馆，数位典藏号：002-080200-00085-120。蒋介石对盛世才亦有较高的评价： “盛之为人，中所深知，又无其他背景，足资依畀。”④参见陈立夫《陈立夫电蒋中正据彭昭贤电称新疆事变起于官逼民反盛世才鲁效祖刘文勋非好战之徒请钧座明察》，一九三三年五月十一日，台北国史馆，数位典藏号：002-080200-00085-120。蒋介石、陈立夫等并不反对盛世才继任新疆边防督办。由此可知，其时国民政府并未决定由黄慕松取代盛世才等主政新疆。黄慕松到新疆后，伊犁屯垦使张培元及陶明樾、陈中、李笑天等策动 “四一二政变” 的 “功臣” 皆与之接触，黄慕松还积极拉拢地方实力派哈密王白锡尔、和加尼牙孜等人。但黄慕松等人的活动被盛世才察知，1933年6月26日，盛世才以召开临时维持委员会紧急会议讨论剿匪事宜为由，将陶、李、陈三人逮捕，未加审讯，即行枪决。黄慕松本人亦遭盛世才控制。7月4日，汪精卫致电蒋介石，向蒋提议任命刘文龙为主席，盛世才为督办，蒋对此表示同意。⑤参见汪精卫《汪兆铭电蒋中正请速依黄慕松电陈派兵至哈密并整顿新疆政治军事及调黄慕松回京命刘文龙为主席盛世才为督办等情》，一九三三年七月四日，台北国史馆，数位典藏号：002-080200-00101-112。25日，刘文龙、盛世才联名致电南京国民政府并称： “服从中央之本心始终不敢稍渝，区区寸衷，可资天日。”⑥参见盛世才、刘文龙《盛世才刘文龙电蒋中正汪兆铭等沥陈服从中央始终不渝及新疆呈报之电有无阻滞应否严饬查究》，一九三三年七月二十五日，台北国史馆，数位典藏号：002-080200-00110-045。1933年8月3日，南京国民政府任命刘文龙、盛世才、张培元为新疆省政府委员，刘文龙兼新疆省政府主席。

盛世才与中央政府的博弈始于罗文干视察新疆后国民政府 “张马联合倒盛” 政策的实施。南京国民政府在任命盛世才、刘文龙等人后，深觉有续派中央大员前往新疆视察的必要，遂于1933年8月16日派司法行政部长兼外交部长罗文干以中央代表身份前往新疆主持刘文龙、盛世才、张培元、马仲英等人的就职典礼，并欲调和、平衡新疆各方势力。罗文干调和新疆督办盛世才与东疆警备总司令马仲英及伊犁屯垦使兼新编第八师师长张培元以失败告终。9月21日，盛世才和马仲英的军队重启战端。10月，罗文干致电南京国民政府，报告了盛世才目前的困境，主张以张、马联合倒盛统合新疆。11月，罗文干回到南京后即与汪精卫商谈此事，国民政府亦召开中央各要人会议，听取罗文干的报告，制定促成张培元、马仲英联手倒盛的军事计划。南京国民政府密令张培元、马仲英联合反盛，1933年12月间，张培元、马仲英反盛同盟正式形成。

盛世才在马仲英和张培元的联合进攻下情势岌岌可危，遂请求苏联提供军事援助。1933年12月和1934年1月，苏联红军应盛世才之邀，未经国民政府批准，分别从霍尔果斯进入伊犁，从苇塘子进入塔城，对张培元及马仲英部下马赫英的部队发动攻击。1934年1月张培元自杀。马仲英军队主力于1934年2月16日撤至达坂城，不久又撤至南疆，灭分裂政权 “东突厥斯坦伊斯兰共和国” ，后马仲英被迫出走苏联。自此，盛世才所受威胁解除，其亲苏政策亦得以确立。

1934年11月，盛世才在给蒋介石的复电中称， “李笑天、陈中与官僚余孽陶明樾等勾结怂恿黄使，阴谋颠覆政府，以利私图” ， “罗部长一度赴吐，而马仲英即定进犯省城之计，再度赴伊，而张培元竟作甘心附匪之谋，蛛丝马迹，殊难索解”⑦参见杨永泰《盛世才呈蒋中正四一二政变之后新疆省内政教育交通外交等情形之文电日报表》，一九三四年十一月七日，台北国史馆，数位典藏号：002-080200-00443-116。。可见，国民党在新疆策略上的失当是导致盛世才与中央博弈及实行亲苏政策的最重要原因。亲苏政策确立后，盛世才在政治上实施六大政策，在外交上自主与苏联发展友好关系，在军事上自主进行军事建设，甚至自行邀请苏联红军进驻哈密。

（二）盛世才与中央政府关系的调适及投靠国民政府

盛世才与国民政府关系的调适与缓和主要基于三个方面的原因：一是国民政府从未放弃争取盛世才归服中央；二是盛世才始终留有后路，并不愿与国民政府彻底决裂；三是中国共产党积极倡导和建立抗日民族统一战线，促成国共第二次合作，也有利于新疆省政府与中央政府关系的缓和。

盛世才亲苏后，国民政府试图通过等待、安抚、拉拢的策略以争取盛世才内向。1934年9月，蒋介石致电盛世才，解释黄慕松、罗文干赴新疆宣慰及视察之事。1935年5月26日，蒋介石发出指示： “称新疆盛世才宣布共产之报告，应追究妄报之人……应将此谍报负责者调回严惩。”①参见蒋介石《蒋中正指示严惩妄报新疆盛世才宣布共产报告之人》，一九三五年五月二十六日，台北国史馆，数位典藏号：002-010200-00140-043。1935年11月，南京国民政府委任盛世才为国民党第五届中央监察委员。1936年，南京国民政府任命他为陆军中将，并特加陆军上将衔。1936年8月26日，蒋介石在向南京国民政府提交的呈文中 “拟加派新疆省政府主席盛世才为国防会议会员”②参见蒋介石《军事委员会委员长蒋中正呈国民政府为拟加派新疆省主席盛世才为国防会议会员请鉴核施行》，一九三六年八月二十六日，台北国史馆，数位典藏号：001-032101-00001-018。，让盛世才兼任国民政府军事委员会委员。国民政府的拉拢也得到了盛世才的回应。早在1935年3月14日，汪精卫曾致电蒋介石称： “据高惜水面称，盛世才已渐有内向之志。”③参见汪精卫《汪兆铭电蒋中正据高惜冰言盛世才有内附之意请嘉勗以坚其志及张元夫函蒋中正盛世才有意内附等》，一九三五年三月十四日，台北国史馆，数位典藏号：002-080101-00056-003。国民政府与盛世才沟通，并由陈立夫代表国民政府前去新疆巡视，得到盛世才的允许。

1936年12月12日，张学良、杨虎城发动西安事变，中共中央派周恩来等与蒋介石谈判，蒋介石最终接受停止内战、一致抗日的主张，随后中共亦提出拥蒋抗日的主张。在蒋介石发出抗日动员后，盛世才公开对其大加赞赏。1937年7月23日，南京国民政府文官处在致盛世才的电文中，转告蒋介石对新疆边防督办盛世才、新疆省政府主席李溶的嘉许，称： “奉谕该督办等热诚卫国，忠意之忱，至堪嘉许。”④参见魏怀义《国民政府文官长魏怀义电新疆边防督办盛世才等为电请一致主张抗日奉主座阅悉热诚卫国至堪嘉许》，一九三七年七月二十三日，台北国史馆，数位典藏号：001-072470-00006-039。盛世才与中央政府的关系趋向缓和。

1942年，盛世才最终选择投靠重庆国民政府，实施反苏反共政策，究其原因有：一是国民政府争取盛世才的策略奏效；二是苏德战争爆发后苏联已无法给新疆继续提供援助，盛世才认为苏联在德国入侵后无法获胜，即使获胜亦无法恢复以往的强大；三是1939年至1943年国民党发动了三次反共高潮，这促使盛世才加快选择国民政府作为靠山，进行反共反苏；四是盛世才得到蒋介石维持其在新疆统治权力的承诺。1942年6月，应盛世才之邀，重庆国民政府拟定由朱绍良、翁文灏、毛邦初等人赴新，就新疆诸项问题与盛世才进行洽商。30日，蒋介石致电朱绍良，就新疆军政处理意见及国民政府对盛世才的态度向其交底，蒋介石称： “对盛应开诚恳挚，使之彻底了解中央对彼之热望与扶持之精诚，彼或设（涉）及将来驻军问题，此乃完全可照其本人意见办理，凡新疆范围内无论军政皆愿以全权赋予便宜处理也。”⑤参见蒋介石《蒋中正电朱绍良请与翁文灏毛邦初等赴新与盛世才洽商一切并称中央愿由盛全权处置新疆惟交通输运一项望盛能尊重中央等》，一九四二年六月三十日，台北国史馆，数位典藏号：002-090102-00016-176。8月29日，宋美龄、吴忠信、朱绍良等人飞抵迪化。30日，朱绍良向盛世才表明，按照蒋意新疆军政事宜由盛世才全权处置。盛世才本是极具野心之人，早在1930年秋赴新途中就曾对其密友赵铁鸣称： “此行乃系破釜沉舟之举，有进无退。吾必远到边区另创造一局面，将来或作一东亚红军总司令亦未可知，不然我就找一个老朽长官，假意殷勤，待其死后继承其权位。”[5]3166盛世才与国民政府博弈，实行亲苏政策，以及后来转而投靠国民政府，皆为其能够独揽新疆权力使然。蒋介石的承诺不仅满足了盛世才的野心，也使他与苏联决裂少了许多顾忌。

在盛世才转而投靠国民政府后，国民政府随即在军事、外交、金融等领域向新疆进行全面渗透，同时极力排挤苏联在新疆的势力。国民政府在新疆势力的不断增强也削弱了盛世才的权力和影响力。盛世才不得已于1944年8月10日致电国民政府，请求辞去新疆省政府主席、边防督办等本兼各职。其后，国民政府准其所请，调任他为农林部部长，另任吴忠信为新疆省政府委员兼新疆省政府主席，吴忠信未到任以前，由朱绍良暂行兼代。1944年9月11日，盛世才由迪化乘机飞往重庆，自此新疆进入国民党直接统治时期。

四、新疆治理之不同前途

新疆和平解放前后，新疆治理出现两种不同的前途。和平解放前，无论是新疆主政者自主治理新疆，还是国民政府直接治理新疆，新疆地方政府与中央政府的关系总体处于非正常的状态。和平解放后，在中国共产党的领导下，新疆地方政府与中央政府的关系开始步入正轨。

（一）和平解放前后两种治理不同之前途

杨增新至盛世才主政新疆时期，就政治、军事、外交诸方面而言，新疆地方政府与中央政府关系的特点为：其一，因个人专制统治色彩浓厚，新疆地方政府与中央政府的关系很大程度上决定于主政者个人，打上了主政者个性化的烙印；其二，在政治方面，新疆地方政府自主性极强，与中央有博弈也有调适；其三，在外交方面，除在袁世凯执政时新疆地方政府服从中央并依赖中央对外交涉外，新疆以自主外交为主，甚至绕开中央私自发展对外关系；其四，在军事方面，新疆军队具有明显的地方军队特点，除袁世凯执政时期和盛世才投靠国民政府时期外，新疆的军队只听命于主政者或地方实力派，而非接受中央统一指挥；其五，新疆地处西北边陲，加之地方势力的阻隔，使中央政府对新疆鞭长莫及，虽想掌控新疆但无法实现，直到盛世才投靠国民政府后这种局面才改变。

1944年9月至1949年9月26日新疆和平解放前，新疆处于国民党直接统治之下，然而国民政府并未给新疆带来光明的前途。由于国民党的反动统治，加之苏联的策动， “三区革命” 爆发，新疆再次燃起战火，国民政府新疆当局只能掌控新疆部分地区；因革命早期受 “泛突厥主义” 者艾力汗·吐烈等控制，建立了分裂政权 “东突厥斯坦共和国” ，严重威胁国家的主权、安全和统一。三区方面与国民政府及其新疆当局长期处于对立与对峙状态，即使在和平谈判及三区方面取消 “东突厥斯坦共和国” 后出现了短暂的缓和，此对立和对峙的局面仍未发生实质性的改变。新疆还出现了 “泛伊斯兰主义、泛突厥主义” 泛滥的情况。在三区方面，在革命早期，艾力汗·吐烈等鼓吹 “泛突厥主义” ，煽动民族仇视，危害深重；在国民党内部，1947年5月 “泛伊斯兰主义、泛突厥主义” 分子麦斯武德担任新疆省政府主席，周围聚集了艾沙等众多 “双泛” 分子，他们公然鼓吹 “双泛” 思想，毒害新疆人民尤其是青年人，使新疆陷入民族分裂的潜在危险。新疆受国际地缘政治影响亦更加突出。因盛世才投靠国民政府后苏联在新疆的势力遭到排挤，导致其策动三区暴动对抗国民政府，国民政府与三区方面的谈判原属国家内政，却不得不倚靠苏联调停，国民政府亦借美国向苏联施压，在《中苏友好同盟条约》签订、国民政府承认外蒙古独立后，苏联政府才促使三区与国民政府谈判。另外，美、英等国在二战结束后挑起冷战，美国以新疆作为对抗苏联的桥头堡，后期甚至背着国民政府私下拉拢西北的地方势力，妄图在中国西北建立一个独立的穆斯林国家，以对抗中共和苏联，这严重威胁到中国国家的主权和领土完整。

与和平解放前新疆主政者治理新疆和国民党直接统治新疆不同的是，和平解放后中共开启了新疆治理及新疆地方政府与中央政府关系的新篇章。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕，29日通过的《共同纲领》对中央人民政府与地方人民政府的关系作了明确规定，要求在中央集中统一领导之下， “全国各地方人民政府均服从中央人民政府，中央人民政府与地方人民政府间的职权划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”[6]。1949年9月26日，新疆实现和平解放，中共开始全面治理新疆，新疆地方政府与中央政府的关系开始步入正常轨道：在中共中央集中统一领导下，新疆开始着手建立各级人民政府，新疆地方政府坚决服从中央人民政府；原新疆地方军队改编为人民解放军，由党统一指挥；外交权属于中央人民政府。

（二）两种治理不同前途之原因

新疆和平解放前后新疆地方政府与中央政府的关系出现两种不同的前途，究其原因，既有其社会根源，亦有其地缘政治因素，还存在于国共两党的差别。

在社会根源方面，军阀割据成为民国时期特别是袁世凯死后的顽疾，导致中央政府因军阀势力的阻隔，无法掌控新疆，成为阻碍国民党统合新疆的重要原因。中共在新疆和平解放后计划将新疆地方军队改编为人民解放军，保证党对军队的绝对领导；中共领导的是彻底反帝反封建的新民主主义革命，至新疆和平解放前已清除了进入新疆的障碍，消灭沿途的地方势力，在新疆和平解放后，着手进行人民政权建设，确保了党对新疆各项事业的全面领导。

在国际地缘政治环境方面，由于新疆地处西北边陲，不可避免受俄（苏）影响，在袁世凯死后，无论是北京政府还是后来的南京（重庆）国民政府与俄（苏）并非友好关系，因中央政府对新疆鞭长莫及，从对新疆施加的实际影响来看，俄（苏）的影响要更大，故频频出现新疆地方政府直接与俄（苏）发展外交之事，而中央政府则无能为力。中共与苏联一直发展友好关系，保证了中共在新疆的政策始终得到苏联的支持，故而在新疆和平解放后不可能出现地方政府绕开中央政府直接与苏联发展外交关系的局面，且新疆和平解放后，中共在新疆的各级人民政权建设和军队改编与建设，也确保党对新疆各项事业的领导，使新疆地方政府不可能脱离中央政府的有效管辖。

在国共两党的差别方面，国民党形式统一而内部派系林立、组织涣散，无法形成中央对地方政府的有效领导；中共组织高度统一，个人服从组织，地方服从中央，保证了中央对地方的绝对领导。

总之，新疆和平解放前后，新疆地方政府与中央政府的关系呈现出截然不同的状况，新疆和平解放后中共实现对新疆政治、军事、外交等统一领导，彻底结束了之前此关系的非正常状态，使之走向合理化和正常化，开启了新疆治理及新疆地方政府与中央政府关系的新篇章。