农村宅基地改革试点思考

黄景明，黄雨晨

（1.石城县农业农村局，江西石城 342700；2.福建农林大学，福建福州 350002）

0 引言

随着我国改革开放的胜利，人们生活水平不断提高，农民生活也有了质的改变，不再固守于传统的生活观念，逐渐重视自身的住宅建设。现阶段，农村宅基地分布范围较广且不集中，“一户多宅”现象随处可见，这种乱象是农村宅基地发展的历史遗留问题。农村经济社会发展想要不断提升，需高度重视农村宅基地的改革，制定相关的目标，并层层细化，改善“一户多宅”、面积过大等弊病。

1 农村宅基地发展中的审批现状

现阶段，农村宅基地管理职能已从自然资源部门剥离，划归农业农村部门承担。按照现行政策法规，赋予了乡镇农村宅基地审批权，推行一个窗口对外受理的联审联办制度。乡镇将优化申请条件、审批程序、时限，并向社会公布，提供“一站式”服务，让老百姓少跑路。目前，部分农村宅基地的划拨虽然实行了审批管理制度，但也存在着诸多不完善的地方。根据《土地管理法》规定，农村宅基地要经过乡镇人民政府审核，并报县级人民政府批准，这样有利于政府加强对土地资源的保护利用。但在实际操作中，乡镇人民政府并没有掌握建设用地指标，而是由县级人民政府统一安排，其结果导致农村宅基地分配审批不及时、不均衡，部分农民长期分配不到宅基地，只好私自开发土地或搞违章建筑。

法律规定，农村集体土地应全权授予村民委员会或村民小组，即村委会或村民小组拥有土地财产权，掌握土地的使用及其他处置权力。

首先，村民如有宅基地需求要向村委会递交申请，由村委会进行初审。初审通过的汇总成册，及时向乡镇人民政府申请审批。其次，乡镇人民政府依法依规进行审批，并将审批通过名单下发给各村委会。各村委会通知获批的申请人到村委会填写《农村宅基地申请表》和《农村宅基地使用权合同》，按程序报县级人民政府申请颁发农村集体土地使用证。最后，各村委会应加强对颁发的农村集体土地使用证的后续监管工作，依据“农村宅基地勿在二年内保持空闲状态”的政策规定推进农民建房进度，确保农村宅基地指标不会造成闲置浪费。

要想提高农村宅基地管理效率，自然资源、农业农村和公安部门须正确理解“一户一宅”的概念，采取积极措施确保工作的准确性、可操作性，县级自然资源、农业农村部门要构建科学有效的监督机制，促进农村宅基地管理效率的提升。从农村长期的工作实践来看，“一户”由农业户口的本村村民组成，且家庭构建主体是遵守法律规定的父母及子女，只有这样才能成为一户，才可共同拥有农村宅基地的使用权利。但不同部门在“一户一宅”的含义理解上存在差异，从自然资源部门的角度出发，一个户口对应一个宅基地；从公安部门的角度出发，拥有宅基地的名额必须有房有地，两者很难统一，这将直接给农村宅基地分配带来严重的损失。

在此基础上，县级自然资源、农业农村部门应对监督环节予以精细化设计，完善科学的监督机制。主要从制度制定、人员配置、流程设计等环节入手，着重对《农村宅基地申请表》和《农村宅基地使用权合同》进行优化完善，规范农村集体土地使用证发放的有序性，提升农村宅基地的管理效率，最终提高农村宅基地“一户一宅”的可执行性。

2 农村宅基地流转应用

2.1 宅基地流转存在的问题

现阶段，农村闲置宅基地数量不少，要想处理好农村闲置宅基地，须做好宅基地的流转工作。村民可采用转让、出租等方式进行流转，通过向村委会申请、批准后，向自然资源、农业农村部门办理变更登记等手续有序进行。若是农村宅基地只是用作抵押，原当事人也要去自然资源、农业农村部门办理登记。而出租的当事人只要去所在地基层政府处理相关事宜即可[1]。

2.2 参与宅基地流转的要求

当事人要想拥有农村宅基地流转的权利，手上须有农村集体土地使用证、房产证或农村集体房地产证。参与农村宅基地流转须执行以下规定：不能只流转土地，所在土地上的房子同样要流转；只能在本集体经济组织内部流转，当事人只有一次申请农村宅基地使用权的机会；农村宅基地一旦通过合法手续确认流转后，最多使用50年，超过年限不得使用；参与流转的对象不限非农户口，但城市非农业户口只能在本地户籍人口之间流转，本地以外的户籍不被允许[2]。

2.3 宅基地流转的主要步骤

目前，关于农村宅基地能不能自由流转，还存在诸多意见。该使用权的流转依旧要按照流程来走，以免出现更多问题。主要体现在：首先，由原使用人向村委会进行报备，村委会给予肯定后，转让方与受让方共同签署《农村宅基地流转合同》。其次，支付相应的手续费，留下小票后，带上农村集体土地使用证、房产证、农村宅基地流转合同至有关部门办理变更。同时，当事人农村宅基地流转的相关资料也要在数据库中进行更新。

2.4 宅基地流转的有关收益

若当事人采取转让的方式对农村宅基地进行流转，村委会和村民小组可以得到其中有关的部分收益，具体收益多少，要看各地上级政府的相关规定。若当事人通过其他方式对农村宅基地进行流转，原使用权方可得到农村宅基地流转后税费之外的相关收益。不同的地方对农村宅基地流转的收益分配有相应的规定。

如今，越来越多的农村宅基地开始流转，虽然相关手续也在有序进行办理，但仍发现些许不足。部分农村居民私自炒卖土地，导致宅基地流转形成隐形市场，不少开发商想方设法追求丰厚的利润，由于监督机制还未得到有效加强，使农村宅基地流转的问题不断放大，不利于农村经济社会的发展。要想减少农村宅基地的流转问题，自然资源、农业农村部门要加快构建科学有效的监督机制，切实完善农村宅基地管理的重点关键环节。《农村宅基地流转合同》的颁发工作也要从自然资源部门转为农业农村部门及乡镇人民政府负责[3]。

3 针对农村宅基地管理弊端的有效对策

3.1 制定清晰明确的村规，明确农村宅基地的管理方向

在农村宅基地管理过程中，制定相应的村规民约是首要条件，这对于村民和农村宅基地的管理也发挥着极大作用。首先，在村规民约的制定中，要高度重视村民的意见，并在后续的会议上进行相关记录、整理与合适的优化，为完善村规民约提供依据。村委会要对村规民约执行者制定年度奖惩制度，对严格执行者颁发奖励，对不严格执行者给予一定的处罚，以明确村规民约的目标方向，确保后续监管职能的顺利开展。

3.2 增强政策的协同性，推进农村各项改革的深度融合

应当注重协同推进农村各项改革政策的落实。农村宅基地权益的取得与保障、农村宅基地的有偿使用、有偿退出及有效管理这四类主要政策彼此联系紧密，因此在政策设计时要关顾政策间的联系，相互协调，形成改革合力。此外，农村宅基地制度改革也是农村土地制度改革三项试点中的一个重要组成部分。为此，农村宅基地制度改革政策要与农村土地征收政策、农村集体经营性建设用地入市政策协同推进，发挥农村改革政策的协同效应，实现农村各项改革的深度融合。

3.3 构建科学有效的处理机制，促进农村宅基地管理效率提升

农村宅基地改革仍然存在着诸多亟须解决的实际问题。比如，由于农村宅基地指标有限，部分得不到指标的村民会利用空闲土地进行搭建；或因农村宅基地规划还未完成，宅基地指标无法及时审批，由于等待时间过长，部分村民可能会先行违规建设。对此，村委会及乡镇人民政府应构建科学有效的查处机制，给予违规当事人相应惩罚。例如，责成没有农村宅基地批建指标的村民补办农村宅基地审批手续和依法依规缴交相应罚款；对实际建筑面积超出农村宅基地批建面积的，责成违建村民限期整改或依法依规缴交相应罚款；对“一户多宅”的村民分类提出整改意见，督促限期整改。通过构建科学合理的惩处机制来提升农村宅基地管理效能。

4 结语

在长期的实践中，宅基地管理制度体系不断完善，但从总体来看，仍存在诸如闲置农村宅基地、“一户多宅”、违法违规建设等问题。要想提高农村宅基地管理效率，务必制定清晰明确的村规民约、增强农村改革政策间的协同性、构建科学有效的处理机制来保障当事人权益，从而对农村土地的规模经济发展与农业农村经济社会效益的提升有所帮助。