基层水管单位提升水行政执法能力的思考

陈建标 周叶平

水行政执法是依法治水、依法管水的重要组成部分，是维护水事秩序、实现水资源的可持续利用的重要支撑。本文结合当前基层水行政执法的实际情况，分析了目前江苏省基层水行政执法取得的成就，指出现今执法工作中的不足，并提出相应的解决措施，以促进水行政执法的可持续发展。

一、基层水管单位水行政执法工作成就

近年来，江苏省基层水管单位加强实战锤炼，深化水行政执法能力建设。一是强势开展“两违三乱”专项整治。制定河湖“三乱”专项整治行动方案，针对违法占用河湖管理范围行为、违法建设涉水建筑物行为、违法向河湖排放废污水和倾倒废弃物行为，开展为期三年的乱占、乱建、乱排“三乱”专项整治行动。此后，又开展了河湖违法圈圩和违法建设“两违”专项整治工作。依托执法巡查系统及河湖卫星遥感资料，发现重点河湖“三乱”问题1250 个。各基层水管单位利用无人机、视频监控等信息化手段，结合人工实地调查，对全省727 条骨干河道、137 个湖泊、49 座大中型水库实施全方位排查摸底，分类建档发现的问题，形成区域河湖“两违三乱”问题清单。针对一些难点案件、重点项目、倾向性问题，及时协调相关单位办理、解决。二是有力规范长江河道采砂管理秩序。坚决贯彻落实长江大保护战略，开展集中治理整顿，联合公安、海事等部门，先后开展元旦春节非法采砂整治、两会期间长江采砂管理专项打击等多次大规模专项整治行动，采取依法扣船、涉刑案件移送公安机关等严厉措施，保证了整治效果。三是加强生态河湖建设。深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，积极践行新时代治水思路，围绕经济社会发展大局，以生态河湖行动计划为引导，聚力河湖定空间、保空间、增空间，聚焦河湖保水域、护堤防、守滩地，聚智河湖生态修复建设，全力构建生态、美丽、幸福的江苏河湖新格局。

二、基层水管单位水行政执法工作的不足

（一）水行政执法队伍建设有待提升

在人员方面，多数水管单位人员年龄偏大，结构不合理，人员大多是“半路出家”，且在行政执法时也存在无法可依、应用法律条款不当、执法过程虎头蛇尾等问题和弊端，使执法人员不能进行针对性的操作，很多措施在实际实行过程中无法落实。在工作方面，兼职水行政人员占比较大，做好本职工作的同时往往还需要承担执法工作，工作量繁重，致使出现工作落实不到位的问题。

（二）水行政执法效能需要加强

一是水行政执法法律依据欠缺。我国先后颁布了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等水法律法规,江苏省人大常委会也相继颁发了《江苏省水利工程管理条例》《江苏省河道管理条例》，水法律法规体系基本形成。但是,与日益活跃的水事活动相比,当前水法律法规尚不能满足依法治水管水的需要。二是水法规与刑法衔接缺失。水法规大部分都有“违反水资源、水域和水工程及其实施保护规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的法条，但《刑法》无一法条与之对应。三是水事案件办案效率低。执法人员在水行政执法过程中，一般采用责令停止、行政处罚等措施，因缺乏对违法人员进行行政强制的有效手段，导致水行政人员对水事违法案件苗头控制不力，对不履行行政处罚决定的水事违法案件，最终只能通过申请人民法院强制执行，办案时间长、效率低。四是水行政处罚力度不够。由于水行政执法缺乏一定的强制执法手段，对水事违法案件的处罚力度不大，水事违法成本较低，导致群众在面对执法人员的时候，由于自身水法律意识淡薄时常出现不配合的情况。

（三）水利普法面需要拓宽

虽然我国对于水法规的重视程度不断加深，相关的水法规相继出台，但是在宣传方面仍然存在后劲不足的状况。群众对于自觉保护水资源的意识还是不够完善，甚至出现随意破坏水工程等现象，还有一些群众随意侵占河道，在一定程度上构成了违法行为。

（四）相关工作经费亟待保障

市县水行政监察的工作经费基本上纳入地方财政预算，有的市县还设立专门经费为水行政执法人员解决了人身意外伤害保险、外勤补贴、通讯补助等实际问题。但依然存在部分水管单位没有专门用于水行政监察的经费，没有执法巡查经费，没有办案经费，就连基本的办公设施、水行政装备经费都要从管理费或工程项目费中列支，水行政装备设施不够完善，人员工资、福利等各项待遇得不到保障。这些客观因素的存在，导致水行政执法人员工作积极性得不到充分发挥，影响了水行政执法机构的稳定性，从而使水行政执法工作处于从属、被动、应付的局面。

三、提升基层水管单位水行政执法能力的举措

（一）提升能力，打造一流的水行政执法队伍

要不断提高水行政执法人员的责任意识、服务意识、廉政意识和职业道德水平。加强执法资格管理。严把人员“入口”关，选优配强水行政执法队伍。按照有关法律规定，组织执法人员参加专业知识和职业素养等学习培训，经考试合格取得行政执法证件后方可上岗。建立退出机制，定期确认、清理执法资格，对不合格人员依规暂扣或注销其水行政执法证件。

（二）构建机制，提高联合执法合力

一要成立联合执法机构。成立由水政支队、渔政监督支队、公安局、海事局多方负责人组成的联合执法领导小组，负责组织协调联合执法工作。二要开展联合宣传。联合执法人员要深入到周边社区开展水法律法规宣传，走近村民、渔民，开展有针对性的宣传，进行面对面的教育，告知抗旱排涝的重要性、必要性以及非法捕鱼、违章停泊的危险性、危害性。三要开展联合执法会商。水管单位牵头召集渔政、公安、海事相关人员，召开联合执法工作会议，明确各方职责，研究不同时期联合执法工作方案及突发事件处置措施，部署下阶段主要执法工作，提高执法效果。四要开展联合执法行动。根据管理范围内发生的水事违法情况，适时开展联合执法行动，加大汛期联合行动力度，有效查处各种水事违法行为。

此外，水政监察机构之间应强化协调联动，开展联合执法、区域执法和交叉执法。结合事权划分和工作实际，细化水行政执法责任，明确问责内容、对象、事项、主体、程序和方式。坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，推动水行政执法各项工作落到实处。

（三）强化手段，树立信息化的执法理念

建设移动执法巡查系统。按照能定位、能查询、能跟踪、能考核的要求，开发移动执法巡查系统，利用手持终端和无线通讯模块，全程记录水行政执法巡查过程。积极融入智慧水利建设，加强移动执法巡查系统与水利工程管理系统和管理平台联通对接，及时吸纳充实河湖工程划界确权成果数据，不断提高水行政执法巡查的效率和效益。推进执法巡查信息共享利用。运用湖泊网格化管理新机制，形成“全面覆盖、层层履职、网格到底、人员入格、责任定格”的管理网络体系，强化水事违法行为的信息通报和核查会商，实现执法与管理无缝对接。及时更新水事违法信息数据库，逐步实现执法巡查信息、流程、活动网上留痕。推进立体式执法巡查。完善执法检查、公众举报与技术手段相结合的工作机制。以“天上看、地上查、水上巡、网上管”为目标，强化自动监控、卫星遥感、无人机等高科技手段运用，对各类水事违法行为早预防、早发现、早制止、早处理。

（四）提高效能，用好两法衔接机制

深入推进“行政执法与刑事司法衔接”，是推进依法治水的必然要求。运用两法衔接，是深化联合执法、打击水事违法行为、维护工程安全运行的有效举措。一要找准两法衔接切入点。要根据水行政执法工作特点，结合相关刑事追诉标准，在禁捕管理、违章停泊管理、水事治安管理等方面找到两法衔接切入点。二要建立两法衔接会商机制。要会同渔政、公安、海事等执法部门适时开展会商，明确行政案件向刑事司法移送的法律标准和程序，建立两法衔接会商机制。三要及时移送案件。要保持高压态势，时刻关注发生在河湖和水利工程管理范围内的各种水事违法行为，把握两法衔接标准，及时移送达到司法刑事移送标准的案件，保证两法衔接机制落到实处，提高执法效能。

（五）突出效果，强化水利普法宣传

一要创新普法宣传载体和形式，坚持重要节点的集中普法和日常普法相结合。二要聚焦重点热点普法，围绕贯彻新时期治水思路、河长制湖长制、生态河湖建设等中心工作，及时跟踪热点、关注重点，大力宣传治水新思路、新举措、新成效。三要积极推进“以案释法”，剖析典型案例，突出宣传效果。四是注重在执法实践中普法，将水法宣传贯穿执法工作全过程。

（六）积极探索，打造一流执法基地

合理布局执法基地。按照优化结构、适宜适度的原则，围绕重点河湖，兼顾水系特征、地理环境、交通和通讯条件等，合理确定执法基地的布局和规模。严格按照《江苏省水行政执法基地形象建设VIS 视觉识别系统》，规范执法基地的标志标识，并广泛运用到主体设施、附属设施、配套装备等，做到易于群众识别，方便群众办事，便于社会监督。完善执法基地配套设施。根据执法任务需要，配置一定数量的陆域或水域管理设施。加强专用执法码头、执法趸船和指挥监控系统建设，改进值班、训练、生活条件。执法基地显著位置设置执法信访举报箱、水法规宣传栏，公布群众举报热线电话。

水行政执法是水利管理工作的重要支撑，是维护水事秩序稳定的重要手段，更是法治水利建设的重要保障。新时代法治水利建设任重道远，水行政执法人员要始终不忘初心，牢记使命，努力提升水行政执法能力，为水利工程安全运行及河湖生态健康提供保障■