法治化营商环境的实践探索

中共长沙市委党校 王红

一、法治化营商环境的界定

世界银行为评估全球经济体投资环境状况，从2003年开始，每年都会发布一份《营商环境报告》。目前，在全球范围内有191个经济体参与了世界银行的营商评估，该报告的评估指标科学构建起了对一个国家营商环境优劣的评价体系，并在全球范围内产生了广泛影响。由此，营商环境进入世界各国政府的治理视野，在全球化背景下，该概念也成为投资者进行投资决策的一项重要参考。我国将打造国际化、便利化、法治化营商环境作为优化营商环境的阶段性目标。其中，法治化营商环境被学界认为是优化营商环境的根本性措施与关键环节。学界也从多种角度对法治化营商环境开展了理论研究，例如，从制度建设的角度来看，研究构建法治化营商环境所应做的立法准备；从深化改革的角度，解析政府提出优化营商环境的本质是为了降低市场交易中的制度成本，法治作为制度的载体，在这轮制度改革中的保障作用不容忽视。总结上述的观点不难得出，法治化营商环境是在市场发展到一定阶段后，国家为更大效度地激发市场要素，为市场主体投资和生产经营行为所提供的一种完善且有效的制度激励，在稳定预期、激发活力及优化政企关系方面，法治发挥着不可替代的重要作用。

二、我国法治化营商环境的功能

（一）稳定市场主体的预期

一是对市场规则的稳定预期。深层次地推进改革要求制度设计目标，以稳定市场预期作为必选项，而法的稳定性特征与市场对制度的稳定性需求不谋而合。因此，好的营商环境应当是法治化的，法治是最好的营商环境，成为市场主体、政府等各方达成的一种共识。那么如何实现营商环境的法治化呢？这就要求一方政府的营商政策以法律形式予以固定呈现，用法的权威为其背书。只有政策上升为法律制度，市场主体才能在稳定的预期中从事投资经营活动。同时，法治化追求的还有制度安排上的统一化，尽量规避部门之间各自为政，实现政策在法治层面相协调。构建法治化营商环境的目标之一就是摆脱市场规则中的“人治思维”，克服规则的随意性，实现各项制度安排在法治轨道上持续推进。二是对经营收益的稳定预期。法治化的市场环境要求政府为市场主体的合法财产予以法律保障。中央明确提出要对企业和企业家合法财产给予平等保护，近年新兴类型的财产形式如数据和网络虚拟财产，其法律地位的认定一直存疑，其法律地位的不确定性给市场活动带来了模糊空间。今年生效实施的民法典对这些新型财产形式的民事法律地位及财产属性予以了明确，这对提振投资者对市场的信心起到了积极的正向作用。三是对司法公正的稳定预期。司法是依法平等保护各类市场主体合法权益的最后一道防线。公正司法建立在精准、恰当适用法律的基础上，兑现在严格、到位的司法执行上。对市场主体来说是一场最为生动的法治实践课，能促进市场主体在投资经营活动中自觉依照法律规范市场行为，正向激励市场主体合法经营，同时，也使市场主体对其活动有明确预期。反言之，不公正的司法对营商环境的破坏力往往是致命的。

（二）激发社会主体活力

一是发掘市场创新活力。保护知识产权实质是保护创新，随着知识产权保护意识越来越强化，全国上下各级相关部门积极围绕知识产权出台保护举措。2020年，最高人民检察院成立了知识产权检察办公室，深圳颁布了全国首个知识产权保护法案，并设立知识产权司法保护专章。湖南出台《关于强化知识产权保护的实施意见》，明确了司法、行政、经济、技术、社会治理保护五大层面20条知识产权保护的有力举措。二是释放市场创业活力。小微企业及创业者是市场经济的毛细血管，是市场最具活力的一部分，一个高度法治化的营商环境能为创业活力的迸发提供充足的空间。近年来，包括湖南在内的全国各地陆续修订出台了一些针对中小企业发展的促进条例，这为中小企业的长期稳定发展提供了制度保障。三是提升市场主体的竞争力。市场经济的本质是法治经济。构建法治化营商环境意味着对于市场经济中的短板、缺点，通过法律的途径加以完善和解决，这也是我国经贸能够更好地融入世界市场、增强我国企业国际竞争力的有效措施。

（三）构筑“清”“亲”的政商关系

政商关系自古以来重要且复杂。十八大以来，中央提出要构建新型政商关系，最核心的就是要实现二者“清”且“亲”。政商关系在营商环境上反映来看，直接决定了市场生态环境的好坏。从法治的角度来看，实现“清”“亲”“政”商关系至少有三层要求：一是避免权力与资本相勾连，必须在权力与资本之间设置法治隔离带，将权力关进制度的笼子，让资本脱离暗箱的操控，用法治为权力和资本划定边界，使之严格在法治框架下运行。对于官商勾结、利益输送等权力资本勾结现象处以法治重拳，打破暗箱操作，破除权力寻租，阻断腐败链条，为市场主体营建一个风清气正的市场环境。二是政商合作亲而有度。中央要求，政商之间的合作应当做到“亲”而有度、“清”而有为。企业家不断增强社会责任意识与企业家精神，将造福一方经济、奉献一方百姓作为企业应有的价值追求。政企合作是基于共同的价值追求，尺度之外应还有温度，而尺度与温度的严肃性与灵活性只能由法治来予以权衡，这非常考验立法者与执法者的法律素养与法治智慧。三是政商互惠于法有据。长期以来，政商之间偶有存在“双方法律地位不平等”的认识偏差，而法治化营商环境就是要消除这种认识偏差，这背后有政府职能转变的逻辑——管理转向服务，打造服务型政府。同时，实现政企互动规则的透明化、沟通便利化，最终在制度化、法治化的基础上建立与市场经济相适应的政商互惠关系。

三、我国构建法治化营商环境的实践探索

（一）完善营商环境制度体系建设

从市场与政府的关系角度来看，政府是市场各项制度的构建者、履行者、监督者。因此，政府要运用职能职责，使市场经济各要素实现效益最大化。一是健全营商法律体系。我国法治化营商环境在市场经济的发展中逐步形成。总的来说，近年来我国营商法律法规体系建设逐步完善，针对世界银行发布的评估指标，我国有针对性地制定、修改了一些法律法规，例如，外商投资法、公司法、反垄断法、民法典等法律。二是中央出台行政法规。《优化营商环境条例》的正式实施，标志着我国优化营商环境上升到国家层面，各地关于营商环境的改革举措、经验做法，被中央以法规制度的形式予以了总结和固定。这为各地进一步深化法治化营商环境提供了法治原则指引。三是各地出台专项政策。例如，湖南立足“三个着力”“三个高地”，持续推进营商环境优化建设，发布了湖南省优化营商环境规定。长沙市于2020年发布了全国首例法治化营商环境报告。2021年，长沙市率先提出优化营商环境工程行动方案，为持续深化、优化营商环境提供了政策保障，成为营商环境制度建设的有力补充。

（二）提高营商环境行政执法能力

总的来说，营商环境行政执法越来越规范。一是执法机构严格法定。各地政府纷纷制定公布了执法机构目录，开展执法机构确认制度和执法机构通报制度。当前工作的重点和难点集中在执法事项移交工作上，需进一步健全权力清单、责任清单动态协调机制。其次是执法人员的资格管理制度。确保执法人员获得法律认证资格，持证执法。二是执法行为严格法定。确保严格、规范、公正、文明执法，严格落实行政执法“三项制度”，贯彻“双随机一公开”监管原则，注重程序的重要性。进一步细化行政综合执法处罚的自由裁量标准。三是执法检查严格法定。执法监督工作常态化是形势需求，也是发展所趋。

（三）增强营商环境公正司法力度

司法是涵养良好营商环境“优质水土”的重要保障，公正司法在市场经济领域主要是聚焦企业家等市场主体和政府关系。一是打造安定有序的社会环境，对于市场上仍然存在的一些扰乱市场秩序的违法犯罪活动，例如，欺凌、胁迫、欺诈或暴力执法苛以重罚，提高违法成本，为投资者营造安心创业、放心经营的社会氛围。二是打造公平的市场竞争环境。企业及企业家的合法权益不受侵犯，给予企业家财产权平等保护，依法打击涉企、涉企业家、涉知识产权的违法犯罪行为，用法治维护公平竞争。

（四）重视营商环境监管体系建设

中国营商环境世界排名在2018年实现了49个位次的跃升，名次飞跃的背后是中国营商环境的显著改善。依法保护各类市场主体，维护公平有序的市场环境，提供规范、便捷、高效的政务服务，是我国取得可喜成绩的密码。一言以蔽之，这都是市场机制的法律保障不断强化的结果。一是打破部门壁垒，联合监管。国务院在2015年对“事中事后监管”进行全国性的随机抽查，这种全新监管模式催生了各地监管模式的创新。例如，“双随机、一公开”监管模式为浙江首创，在全国开花。“双随机”联合抽查的优点在于克服了选择性执法、重复检查的执法弊端。二是创新重点领域监管模式。资源交易一直被视为重点监管领域，对于该领域的执法监管主要聚焦于如何扼制串标舞弊、违法分包等违法行为。相关执法部门针对资源交易监管制度出台了多项监管改革措施。其次，作为重点监管的新产业、新业态等重点领域，坚持包容审慎的原则，全面细致监管，而对于出现经营困难的企业，在把握执法尺度上为其留出盘活重整的空间。三是健全企业信用监管体系。进一步落实告知承诺制度，同时，进一步整合落实信用事前承诺、信用持续监管、事后信用评估的全流程，不断完善以信用为基础的市场监管机制。