PPP信用风险研究理论基础

国家信息中心 冯利华

PPP模式的英文全称为Public-Private-Partnership，是公私合作的简称。不同国家与机构对PPP的定义不同，目前并没有一个得到普遍公认的PPP定义。美国PPP国家委员会（Natiional Council for Public Private Partnership of the USA）给出的定义为：一个公共部门主体与一个私人盈利主体之间的契约安排，在合作中资源和风险在双方主体间分担，其最终目标是提供某种基础设施和公共服务；加拿大PPP国家委员会（Canadian Council for Public Private Partnership） 将PPP定义为：在公共部门与私人部门之间成立的一个合营企业，发挥双方各自的特长，通过将资源、风险和收益进行合理的分配，对特定的公共需求实现最优供给（CCPPP，1998）。从我国实践来看，用“公私合作”概念与现实不符，因为许多企业很难用“公”或“私”来界定。我国推出政府与社会资本合作，作为一项改革，旨在更有效地动员社会资本增加投资，提供优质高效的公共产品或服务，提升项目建设和运行效率，控制政府债务，提高企业投资收益。这里的社会资本包括国有企业、民营企业和混合所有制企业。

财政部于2014年9月23日出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号文），确立了PPP模式是社会资本与政府在公共服务领域或基础设施建设领域形成的一种长久合作模式。其一般是由政府部门负责公共服务或基础设施的价格制定和质量监督，而社会资本负责承担公共服务或基础设施设计、建设、运营、维护工作，以保证公共利益的最大化。

一、信用风险

传统观点认为，信用风险指的是由于主观或者客观原因，交易双方中的某一方不能履行双方事先签订的契约的风险。比如，债务人由于经营不善而不能如期偿还债务，从而给债权人带来的风险。另一种观点认为，信用风险可以分为狭义的信用风险与广义的信用风险两类。狭义的信用风险主要是指银行与借款人之间产生的信贷风险。广义的信用风险指的是任何签订经济合约的行为主体面临的对方不履约的风险，比如，拒付货款、不提供服务、不偿还借款等，这种因交易对方不履约行为导致一方受损的都可以称为信用风险。一般来说，市场上通常所说的信用风险都是指广义信息风险，表现为项目主体的不作为和无法作为的风险，这种信用风险将会带来结果的不确定。一国的经济发展不仅需要积累大量的物质资本、人力资本和知识，而且需要积累大量信用资本。面对市场发展导致的日益增加的不确定性和交易的复杂性，信用资本已经成为一种越来越重要的“生产要素”。信用也是PPP项目顺利签约和有效实施的前提条件，信用风险的预防不仅仅是其风险带来影响损失的削减、规避问题，而是将其行为限定在法律制度框架之下，从根本上预防违约信用风险的发生。基于合约签订基础之上的违约风险，包括政府或企业不按合同标准履行责任、义务，或者无法按照合同标准履行职责、义务的违约风险。即履约能力无法有效发挥，或丧失履约能力，以及由于履约意愿发生变化导致的违约风险。由于信用风险是政府与企业合作过程中面临的主要风险，因此对信用风险的预防控制和管理是PPP项目成功的关键。

二、PPP信用风险

PPP信用风险主要是指在PPP模式下，政府与社会资本的履约意愿、能力以及其信用保证结构的效用。对于PPP模式而言，项目的持续期往往比较长，一般在10年到30年之间，此外，基础设施项目往往需要巨大的投资。从项目本身来说，较长的运营期限和大规模的投资涉及多种不确定性因素。此外，由于中国政府推行PPP合作模式的时间较短，不论是政府还是企业，合作双方的经验都比较少，在整个合作过程中产生利益冲突就在所难免。但真正重要的问题或许是伴随政府与企业合作项目的信用风险。一方面，由于中国的社会信用体系还不完善，导致各级政府在内的行为主体时常发生违约行为。另一方面，作为一种创新机制，合作双方对于投资的收益和风险的把握往往过于乐观，而当问题出现时，政府和企业都会努力维护自身的利益。如果不能很好地解决和规避政府与企业合作发展过程中的信用风险问题，那么这种有着多种优势的创新型公共产品的发展必然受阻，而中国社会本就脆弱的信用体系也将会再次面临考验。市场经济的重要基础之一就是建立一个良好的信用体系，在PPP项目中，政府信用是实现政府与社会资本方合作的核心，如果政府部门能够建立良好的信用和契约精神，那么社会资本将会大量进入到PPP项目中，否则将会将资本投资到其他领域。当前国家推出政府与社会资本合作的模式即PPP模式，有利于非公经济的发展，有利于提高公共项目服务的有效供给，提升公共服务水平。双方的诚实守信不仅是实现投融资的基础，同时也是资本组织形式及公共资本与社会资本双方在项目管理方面的合作纽带，这不仅影响参与项目的企业的生存与发展，同时也关系到项目所在地的经济发展。

三、PPP信用风险发生

PPP以社会资本和政府合作的方式，利用社会资本来建设公共项目，提供公共服务。对于PPP项目的风险来说，建设风险是所有PPP项目共同的风险因素。除此之外，PPP模式还涉及多种风险因素，比如，政治风险、融资风险、技术风险、运营风险、市场风险、规制风险等，这些风险往往与PPP项目的持续期、多利益相关主体等复杂性有关。我国PPP发展基础相对薄弱，现有的政策、法规等外部环境还不足以满足PPP发展的需要。相应的外部环境完善也是有效预防和管理PPP信用风险发生、保障PPP顺利有效实施的条件。

通常情况下，人们往往对这些风险进行单独的分析和处理，但是PPP项目的复杂性、持续性以及多个利益相关主体等特点决定了PPP项目的有关风险之间往往不是彼此独立的，而是交织在一起的。对于一个复杂系统来说，其本身的复杂性就决定了系统是不稳定的，系统中的多种因素是交织在一起的，难以像简单系统那样将风险追溯到某个单独因素上。传统的风险管理往往是将风险分析和处理局限到一个单位中，但对于复杂系统来说，比如PPP项目，往往涉及多个主体，因此风险管理不能通过对单个的组织或个体的分析和管理来实现。

政府与企业合作项目是一项复杂的系统工程，不但建设周期长，而且牵涉面广。在PPP项目中，政府和企业在相互信任的基础上发挥各自的职能，提高PPP项目框架内公共产品供给能力与效率，最终实现企业与政府的合作共赢。企业主要追求的是经济效益以及市场中的商誉。政府因自身职能特点，追求的不仅是社会效益（公众利益），还有自身政治利益，这种政治利益体现为公众的支持，政府只有满足公众的利益才能实现政治利益。实践中，由于适用于PPP的相关政策制度不完善，在PPP签约项目中，由于种种原因导致某一方无法履行合同约定的违约风险案例，这种因违约带来的信用风险最终导致政府对企业、企业对政府、公众对政府、公众对企业产生信任危机，影响合作，带来项目相关方的利益损失，如果对这种问题不加以预防和控制，最终将影响市场效率，阻碍经济发展。

四、PPP信用风险预防

政府信用风险是指由于政府拒绝履行或不履行合约规定的责任与义务，从而给项目造成的直接或间接影响。首先，政府信用风险是导致我国PPP项目失败最主要的原因。为了防止发生政府信用风险，政府应当依法行政，不断增强自身的契约意识和法律意识，认真做好项目前期的论证工作。一方面要对传统的项目进行评估和论证，另一方面要积极借鉴物有所值（walue for money，VFM）的评价方法和理念。从社会经济效益需求的角度来看，通过将定量与定性评价方法相结合，物有所值法为PPP项目的建设和运营提供了一种科学的论证途径。在许多国家，VFM所使用的评估是公共部门作为决策工具帮助比较项目采购选项和由此产生的决策支持。评估方法可以不同，反映出政府政策、行政流程和意见的方法。另外，社会资本应做好对政府的调研，认真考虑社会资本方在PPP项目中的诉求（关注点），仔细考察当地的法律环境、政府效率、人文素质、政府的财政实力、城市基础设施、消费水平以及对民营企业的支持力度等，从而为投资环境的评估提供充分的依据。重点关注商业模式和项目运营的可行性，依靠双方签订的合约来防控风险，避免因片面追求高额的投资回报或过度依赖某个领导的个人关系以及不切实际的承诺，导致各方责任约定不够清晰或合同法律文件不完备，从而造成难以防范的政府信用风险。由于社会资本的股权比例小，缺乏话语权和决策权，在合作中处于绝对弱势地位，导致其参与PPP项目合作的积极性越来越低。

政府要全面评估社会资本方。为了减少风险，法律和经济框架需要不断改进。PPP模式的成功依赖一个稳定的政治环境，在国家和地方层面，制度框架正在迅速改变或仍不成熟。与此同时，这些变化的透明方式给社会资本方带来极大的影响。

不同合作伙伴的企业规模、资源拥有量、信用等级以及参与目的也不尽相同，因而使得公私合作双方之间存在一定的信息不对称。在不完全信息下，如何选择最为合适的合作伙伴，才能使得各合作伙伴的资源达到协同和最佳整合，是确保PPP项目顺利运作的关键问题之一。从政府角度出发，选择合作伙伴时需要遵循一定的原则，才能保证合作关系的持久和顺利。

五、结论

PPP在中国的发展时间尚短，经营管理经验还有待积累，同时在政府与私人资本合作的过程中还存在着利益和目标的冲突，因此，PPP的信用风险相比企业与企业、企业与金融机构之间的信用风险更为复杂，双方都有违约的可能和动机。实践中，由于适用于PPP的相关政策制度不完善，在以往签约的PPP项目中，无论政府方还是社会资本方都存在不按合同约定履行责任和义务，或者由于种种原因导致某一方无法履行合同约定的违约风险案例，这种因违约带来的信用风险最终导致政府对企业、企业对政府、公众对政府、公众对企业的信任危机，影响合作，造成项目相关方的利益损失，如果对这种问题不加以预防和控制，最终将影响市场效率，阻碍经济发展。

在许多发达国家，PPP模式已经得到了广泛应用，涉及公共交通、电力、医疗等行业。对于发展中国家来说，基础设施类公共物品的短缺与政府预算有限之间的矛盾相比发达国家更为严重，因此利用大量社会资本提供公共物品就显得更有必要。我国正处于经济结构调整与改革进程中，一些市场配套制度和机制还不完善，预防和控制PPP信用风险发生是PPP相关机制有效运行的基础条件，对政府和企业参与PPP项目具有现实指导意义。中国经济进入“新常态”，原有发展模式中的各种弊端也不断暴露出来，比如地方债务问题日趋严重，一方面，债务规模仍在不断扩大，另一方面，由于经济增长速度下降，债务风险不断积累。面对日益吃紧的地方政府预算和地方债扩张接近极限，探索新的基础设施投资方式，不仅是改善地方政府财务状况的要求，也是进一步提高基础设施水平的要求。