新时代“枫桥经验”在基层控告申诉检察职能履行的运用研究

杜镇金，连颖煜

1.福建省泉州市永春县人民检察院；2.福建省泉州市泉港区人民检察院

高检院张军检察长高度重视控告申诉检察工作，多次作出重要批示、指示，要求检察机关认真践行新时代“枫桥经验”，找准控告申诉检察的职能定位，以信访接待工作为切入点，妥善处置各类信访案件，切实推动控告申诉检察工作转型升级。

一、审视：当前基层检察机关信访接待工作存在的问题

（一）机制建立层面

（1）处理协调机制还不够健全。虽然在检察机关内设机构之间，检察机关与公安、法院以及其他行政机关之间的协调配合意识已经存在，但尚未建立起固定、有效的协调机制，没有专职人员负责与相关部门或单位的联络工作，各部门信访信息不对等，造成不同部门作出不同答复的被动局面，还带来信访人对执法机关不信任的后果。

（2）案结事了判定标准不明确。检察机关普遍以“案结事了”“息诉罢访”作为矛盾得以化解的标准，但是并没有加以具体规范。“案结”是一种客观标准，是检察机关应当做到也能够做到的，“事了”却是主观标准，而且主动权往往在于信访人，多数无理缠访案件中都存在着当事人诉求得不到满足不断上访的现象。

（二）制度落实层面

（1）对首办制认识模糊与实践错位。检察机关内部对首办责任制的认识不一，在工作中缺乏配合意识，使首办制只停留在首办环节，其他环节则存在推诿、扯皮等现象。还有的认为首办制和原有控告申诉工作模式相比换汤不换药，因而对上级的工作部署或缺乏热情或应付了事，使得控告申诉部门唱“独角戏”的现象依然很普遍。

（2）公开听证的推行不够广泛深入。在处理涉检信访案件时，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界人士参与，实行公开听证、阳光执法、集体答询，有利于促进信访事项终结。[1]目前基层采用听证方式解决信访案件较少，究其原因，一方面听证所涉单位人员众多，需要良好的组织协调，动用大量的人力物力。另一方面，听证是对检察机关执法能力的公开考验，可能影响检察机关的形象。

（三）职业水准层面

（1）政治素质有待进一步增强。控申检察人员必须有高度的政治觉悟和敏感性。但在日常接待中，特别是面对大量不属于检察机关管辖的案件，部分检察人员对上级关于处理信访问题的精神学习、领会不够，缺乏对社会稳定形势的清醒认识和跟踪研判，表现出党性观念不强、大局意识和责任意识薄弱等问题。

（2）业务能力有待进一步提升。信访接待工作涉及刑事、民事、行政等诸多法律，需要扎实的法律业务功底、丰富的工作实践经验、较强的处事协调能力以及社会学、心理学乃至自然科学等相关方面的基本知识。从基层控申检察人员的情况来看，综合业务素质参差不齐，主观上缺少钻研处理信访事项的动力，在理解信访人所反映问题的深度、说服信访人思想工作等方面能力比较欠缺。

二、定位：新时代控告申诉检察的职能作用与价值取向

（一）五项职能作用

（1）信访接待的窗口作用。通过完善和落实保护信访人权利的措施，方便群众控告、举报和申诉，体现执法为民的思想和亲民、便民的工作特点，让来访群众失意而来，满意而归，使群众相信检察机关是可以信赖的地方，是为他们解决实际问题的地方。

（2）案件办理的监督作用。控告申诉检察担负着对外监督和对内制约的双重职能，统一管理控告和申诉线索，指定专人负责线索的登记、分流、督办、催办、反馈工作，防止分流处理的随意性或线索流失。同时，加大对不服法院生效刑事裁判申诉案件的复查力度，积极办理群众反映强烈的撤案、不捕、不诉等不服检察机关处理决定的申诉案件，依法行使刑事赔偿确认、决定权。

（3）首办责任的传导作用。依托控告申诉大格局的构建，控告申诉部门在信访接待时，要注意与业务部门及时沟通、紧密联手，跟踪掌握重要信访件的办理情况，尤其要和首办部门统一口径，给信访人一个确定的答复，消除来访人心理上的不满情绪，促使来访人认同和接受已经作出的结论，以维护检察机关的权威性和公信力。

（4）涉检环节的维稳作用。要主动参与信访维稳工作，发挥控告申诉部门就地解决矛盾纠纷的优势作用，最大限度地减少不和谐因素。对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉法上访信息进行收集整理，主动与首办部门联系，对可能上访的原因、案件主要矛盾和息诉化解方案等形成书面研判材料，及时向上级部门和当地政法委报告情况。

（5）检察职能的宣传作用。要采取灵活多样的宣传方式，除开展好“新时代检察宣传周”等活动外，还要利用“两微一端”等新媒体手段，结合带案下访巡访，进乡村、进企业、进社区宣讲，最大限度地扩大宣传受众面，使群众熟悉检察机关的办案程序，这样既可以激励群众依法、正确维权，还可以帮助群众理顺信访秩序。

（二）四大价值取向

检察机关必须改变传统的“国家（社会）——个人”的线性犯罪分析视角[2]，要将自身定位为矛盾的协调者、化解者。

（1）法律至上。要善于用法治思维来审视当前控告申诉工作。实体上，以事实为根据，严格审查，分清合理诉求、部分合理的诉求以及无理诉求，依法办理。程序上，从完善机制、规范程序、确立标准做起，以公开、公正为原则，对信访的受理、办理、答复、结案的期限、程序进行制度设计，接受群众监督，以程序的公正来推行工作的规范化。

（2）以人为本。检察机关在处理大量来信来访时，既要坚持法治观念，又要坚持以人为本的信访观念，站在维护社会公平正义和公民合法权益的高度对待群众诉求，以平等的姿态和尊重的态度对待群众，将解决信访群众的合理诉求作为工作的第一要务，切实保障公民的信访权利得以行使，并营造一种以尊重权利和保障合法权益为内涵的执法氛围，提高信访群众对检察机关的满意度。

（3）公开透明。针对目前面临的疑难信访问题，尤其是历史遗留问题，确实存在着无法查清事实和责任的现象，面对当事人的长期信访，单纯就事论事做劝解工作往往无济于事，但如果能够创造一种公开审查的环境，对长期缠访缠诉的信访人提出的要求在公开、公平、公正的场合，将事实、法律以及检察机关处理程序公开化，消除信访人对检察机关的不信任因素，在一定程度上能够促进矛盾纠纷的化解。

（4）注重效益。诚然，执法活动不同于一般的经济活动，不能只考虑经济效益，还要考虑社会效益。但是，在片面追求社会效益或“政治效益”的口号下不计成本的做法也是不可取的。[3]就控告申诉工作而言，检察机关要依法及时受理解决群众诉求，对可能引发矛盾的案件应当做到发现得早、化解得了、控制在小、处理得好，对合理的诉求要提供适时的“无缝隙服务”，对于信访隐患要超前排查、调研、介入，最大限度地提高信访效益，降低信访成本。

三、探索：控告申诉检察环节提升信访接待水平的路径

（一）信访制度跟进

（1）群众来信件件有回复。建立七日内程序回复、三个月内办理过程或结果答复制度，是坚持创新发展新时代“枫桥经验”、积极妥善化解检察环节信访矛盾纠纷、促进信访法治化水平提升、维护社会稳定和国家长治久安的必然要求。[4]要将“群众来信件件有回复”制度落实纳入检察官业务考核或者作为核心指标考核，明确任务导向，压紧压实责任，确保群众来信来访都能得到及时依法处理，以“件件回复”这种看得见的方式传递检察温度。

（2）信访风险评估预警。把化解信访矛盾的关口前移至案件办理环节，在依法作出决定前进行风险评估、预警。一要通过接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道广泛地收集、整理反映社情民意的信访动态情况。二要在做好保密工作的前提下，控告申诉部门要经常与其他业务部门联系，相互交流案件办理情况等有关信息，以便发生信访案件时能快速反应，占据主动。三要定期与党委、人大、政府等单位的信访部门沟通，加强信息共享和工作协调，对不属检察机关管辖范围的信访要及时移送，防止出现信访漏管、失控。

（3）涉检信访公开听证。为使这种互动对话机制更加合理科学，在具体运用中应注意以下几个问题：（1）听证范围。可限于检察机关能自己作出最终处理决定的涉检信访案件，并采用列举式和概括式相结合的方法加以界定。（2）听证准备。听证前应精心准备，使整个听证流程和可能出现的相关问题处在掌控中，比如听证人员的组成、承办人对案情的熟悉情况等。（3）听证效力。可在听证结束后制作听证报告，提交检委会研究作出最终处理决定。

（4）涉检信访依法终结。有必要进一步明确“案结事了”的标准，实现“息诉罢访”，使涉检信访依法终结制度落到实处。笔者认为，“案结”就是要做到“三个没有”：没有实体错误，没有程序错误，没有工作失误。确保经过复核终结的信访事项件件事实清楚、证据确凿、程序完备、处理公正，无瑕疵、无漏洞，经得起推敲，经得住检验。“事了”就是要做到“三个到位”：讲法到位，向上访人解释法律规定、释疑解惑；讲理到位，做好思想政治工作和说服教育工作；讲情到位，解决上访人生活困难等实际问题。

（5）检察环节司法救助。要将司法救助工作深度融入脱贫攻坚战，主动对接、深度融入脱贫攻坚大局，为因案增贫、因案致贫、因案返贫的困难群众及时提供有效帮扶，帮助信访人解决“法度之外、情理之中”的特殊困难，促使群众息访息诉，实现保障民生和维护稳定的“双赢”[5]。

（二）人员素质再造

（1）更新执法观念。检察人员要将自己放在与来访者平等的位置，带着深厚的感情去处理信访问题，带着公心、诚心和耐心去倾听群众的每一项诉求，更要设身处地地考虑当事人的切身感受，感同身受地体谅困难群众生活的不易，多想想反映的问题有没有道理、诉求合不合理。比如，有些事情检察机关的处理并没有错，但当事人确实也有一定道理和具体困难，这就要求检察人员有强烈的社会责任感，理性分析群众诉求，主动做好化解矛盾纠纷、疏导群众情绪的工作，尽量帮助群众排忧解难。

（2）提高法律素养。检察人员不仅要学习与检察工作密切相关的刑法、刑诉法，深入学习民法典、土地管理法等经常会遇到的民事、行政法律法规，还要懂得并学好国家、地方的有关政策规定，以提高依法协调和处理各种信访问题的能力。比如，工作中也经常会遇到有关林权、土地承包经营权方面的政策问题，以及地方性鼓励引资、企业改制等方面的政策问题，如果不了解这些政策，一味地强调法律规定，就无法解决来访人的问题。

（3）规范接待方法。要针对来访人员的性格和特点，分别采用不同的方式方法和风细雨似地交流，在接访中问清来龙去脉，发现问题焦点，找准症结所在。要善于解决来访人员思想疙瘩，选择好谈心方式，掌握好分寸，是直来直往还是促膝谈心，要心中有数，做到接待时讲究策略、谈话时讲究艺术，运用方法要稳妥，切忌使来访人员产生误解。此外，对涉检信访案件还可采用“三推定”方法来破解，即对群众上访要作有理推定，对不服检察机关处理决定的要作有过推定，对群众诉求要作有解推定。

（4）恪守职业道德。要以“踏石留印、抓铁有痕”的精神，不忘初心、牢记使命，着力解决宗旨意识不强、群众观念淡薄等问题，以先进典型为榜样，注重品行修养，进一步提升思想境界和道德情操，用心做事、坦诚做人，严以律己、宽以待人，秉公执法、清正廉洁，不徇私情、作风正派，将群众满不满意作为处理检察信访问题的标准，用实际行动自觉践行“忠诚、公正、清廉、文明”的检察职业道德。