京津冀水源涵养功能区生态扶贫现状、问题与生态富民长效对策研究*——以张家口为例

王建勋,任亮，贾巨才,刘岩,3

1.河北北方学院法政学院;2.河北北方学院生态建设与产业发展研究中心;3.河北北方学院农林科技学院

张家口作为京津冀水源涵养功能区重要区域，生态资源丰富，由于受到自然环境、地理位置、产业基础、村干部领导能力、村民思维观念的影响，之前一直是全省深度贫困县最集中的地区。近年来得益于京津冀协同发展、首都“两区”建设、2022年冬奥会筹办及脱贫攻坚各项战略措施，当地面貌及村民收入有了一定变化。然而，从长期来看，仍需要制定出更加科学有效的对策，实现生态保护和“脱贫致富”的持续共赢。

一、生态扶贫研究综述

生态扶贫是在生态文明和绿色发展理念的指导下，将生态保护与脱贫致富相结合，兼顾社会效益、经济效益、生态效益，通过对贫困地区实施生态保护及建设，增加贫困地区的生态福祉，为进一步增加贫困地区村民收入及乡村振兴提供持久保障。国内学者从生态扶贫机制、路径两大方面进行了大量的探讨和研究，得出了许多可供参考的理论及实践建议。

（一）生态扶贫机制

生态扶贫机制主要包括生态移民机制、生态旅游机制及生态补偿机制。比如，在生态移民机制上，一方面采用开放式扶贫，注重移民资金及物质方面的输入，提升移民自身的“造血”能力[1]；另一方面，以“推——拉”理论为基础，从利益主体推动、经济四轮驱动、安居就业保障、民族文化传承、政策环境支持及全面协调发展等方面构建生态移民可持续发展动力机制[2]。在生态旅游机制上，要注重开发主体的互动整合，形成多元主体协同机制[3]。在构建生态补偿机制方面，需要考虑补偿主体、补偿对象、补偿依据、补偿标准、补偿期限、补偿方式等[4]。计算生态补偿标准的常见理论视角有经济外部性理论、公共产品理论、生态系统价值理论[5]等。

（二）生态扶贫路径

大量学者主要从生态移民、生态保护及建设、生态旅游的角度进行了生态扶贫路径的探索及研究。在生态移民方面，比如，注重后续产业对生态移民可持续生计的支撑作用[6]，强调提高非农就业技能、营造良好的家庭氛围、增加获取就业能力的机会[7]。在生态保护及建设方面，比如，生态护林员实现了生态保护与精准脱贫的共赢，建议重视对林场和护林员团队的远程监管[8]。在生态旅游方面，建议从生态旅游资源统筹、特色文化挖掘、旅游人才培养、生态旅游品牌塑造上制定具体政策及指导策略[9]。有学者提出了森林生态旅游的创新路径，如景观和环境的价值主张、技术和文化的营运系统、网络和体验的盈利模式创新[10]。

二、张家口生态扶贫现状

近年来，张家口市委、市政府全面贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示精神，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》[11]、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》[12]等相关政策，制定出一系列生态扶贫措施，例如，村民参与生态工程建设，获取劳动报酬；参与生态养护，获得保障性收入；推动农林牧和特色种养及乡村旅游产业发展，增加经营性收入；实施生态补偿，获得转移性收入等。

十三五期间，累计投资58.14亿元，实施3913个产业扶贫项目，实现有劳动能力的贫困人口及帮扶措施全辐射。比如，累计吸纳约4.23万贫困人口参与林业建设工程，选聘了3.22万名生态护林员；实施了1112个光伏扶贫项目，覆盖14.25万户贫困户；发展1020个乡村旅游经营主体，带动3.27万名贫困人口增收[13]。截至2019年年底，张家口市747个贫困村脱贫出列，98157名贫困人口脱贫[14]。

三、张家口生态扶贫存在的问题

张家口生态扶贫已取得较大成绩，但是也需要清醒地认识到贫困地区脱贫致富的长期性、艰巨性及复杂性。对其所存在的问题进行归纳和梳理，能够有针对性地提出未来更长时期的生态富民思路，使得生态富民政策的制定更加完善、接地气和有成效。

（一）村干部领导及决策能力比较欠缺

大多数村干部文化程度不高，学习意识欠缺，学习能力较差，导致对国家乡村振兴和生态扶贫政策把握不够深刻、不够全面。

比如，在执行村里具体事务尤其是涉外事务，如耕地征用、美丽乡村建设过程中明显经验不足，沟通和协调能力不强，决策迟缓及失误现象时有发生，最后导致村民的权益没有得到公平享用和充分保障，引起村民抱怨和不满，甚至发生冲突事件。

（二）生态补偿及生态资源流通机制不够完善

在生态补偿方面，比如，在国家实施退耕还林、退牧还草、围栏封育、禁牧舍饲、光伏发电等生态保护和建设工程相关政策后，当地村民可以获得一定的补偿，但是并没有按照耕地、草地资源的实际价值去补偿，有时会采用强制的行政手段推进生态补偿，通常中央财政支付较多，而当地政府财务及其他社会力量参与投入几乎没有。此外，当地的生态资源没有得到充分开发和利用，没有充分盘活发挥价值，缺乏多元化的渠道将生态资源充分地转化为生态资产。

（三）生态扶贫产业基础薄弱

张家口生态扶贫产业以生态旅游业、光伏产业、特色农牧业为主，生态扶贫产业在各个县域之间分布不够均衡，产业基础设施尤其是技术服务及金融服务滞后，生态产业建设资金不足，规模化程度较低，生态产品同质化明显，品牌塑造及创新意识欠缺，村民受教育程度普遍较低，不具备较强的参与技能，形成了“等、靠、要”思想，会影响长远产业扶贫的效果及产业兴旺目标的实现。

（四）贫困乡村发展不够全面

相比城市或城镇，乡村在地理位置、政策实施、人才流动、资源配置、信息交换、物流输送等方面都处于劣势地位，因此导致乡村发展步伐缓慢，贫困地区农村更是如此。

张家口贫困乡村村民的收入虽然得到一定提升，但仍然面临着诸多问题，如空心村突出、村庄不够整洁及美观、村民知识水平较低、农村市场运行机制明显缺乏、基本生产及生活设施建设滞后等。

四、张家口生态富民长效对策

对策的制定不仅要全面、科学、合理，而且要因地制宜、重点突出，防止“一刀切”或“以偏盖全”，此外，需要对生态富民有直接的引领和推动作用。

（1）增强村干部领导及决策能力。领导及决策能力是村干部综合能力的体现，这些综合能力包括处理乡村发展过程中所遇到的一切问题的学习能力、项目谈判能力、决策能力及实践经验等综合能力。一要加强村干部队伍建设。吸引有丰富知识并自愿投身于农业及农村建设的青年人才返乡，担任现有村干部的重要助手。二要增强村干部的学习意识及学习能力。例如，增强村干部学习哲学、党史、党的方针政策、乡村振兴相关知识的积极性和主动性，树立村干部学习榜样；加强现有村干部的培训，提高现有村干部的领导能力；定期组织村干部学习国家关于乡村发展的政策，提高村干部的理论水平及认知能力；支持村干部外出考察和学习，丰富他们的实践经验，增强他们处理综合事务的能力。三要有效发挥好广大村民的集体聪明才智。在面对具体问题时，需要从村民实际需求出发，广泛收集和采纳村民的建议，形成民主、客观的解决具体事务的思路和方法。

（2）完善生态补偿和生态资源流通机制。一要通过改革创新，让贫困乡村的土地、劳动力、资产、自然风光等要素“活”起来。让资源变资产、资金变股金、农民变股东，带动村民增收。二要进一步完善生态补偿机制。根据区域自然资源价值科学换算，争取从中央财政、地方政府财政及更多相关社会力量方面拿到比较合理的生态补偿资金。三要积极打造生态产业化相关的上市公司。政府作为公司的第一大股东，以现存自然资源的市场价值作为政府的最大资金基础和发展根基，向银行及市场第三方投资公司融资，然后用于生态保护及生态建设。四要打通银行绿色金融信贷通道。比如，积极支持张家口当地及其他社会生态环境保护组织的筹资行为，对绿色金融行业的信贷支持、绿色债券的发行及绿色发展基金的设立都是银行业可拓展的业务方向。

（3）夯实生态富民产业基础。张家口拥有丰富的自然资源、旅游资源，因此应当依靠其自然条件及现有的产业基础，进一步发展壮大优势产业，如小杂粮产业、中草药产业、林果业、设施蔬菜种植加工业、生态畜牧业、食用菌产业、康养产业等。在发挥已有产业优势和旅游资源优势的基础上，一要立足乡村振兴，一方面盘活农村土地流转机制，增强农业经营主体的创造性和积极性，另一方面要构建乡村发展的生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、运行体系、服务体系。二要立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等比较优势，围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业。三要发展创意农业，推进农业产业与旅游、教育、文化及健康养生深度融合，强化当地品牌和地理标识管理。四要推进乡村绿色发展，积极发展循环农业，利用农业生态环保先进技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源再利用，大力实施农业节水工程和节水技术。

（4）推进贫困乡村全面发展。一要大力推进空心村治理。根据各个乡村发展实际，遵循当地风土人情，立足乡村已有风貌，建设山青水绿、清洁干净、有序整洁的美丽乡村。二要促进村民的学习和职业教育。干部带头引领村民自主学习，提高村民的文化素养、科技素养及市场意识，建立乡村图书馆或者乡村书屋，营造学习氛围，提高村民学习的自觉性和主动性。三要夯实农村基础设施。比如，推进乡村沼气建设工程，促进乡村各种生产资料及废弃物的综合利用；加快信息网络设施建设，提升村民的电子商务能力，提高农村的电子商务化水平；加强城乡连接道路交通和村内主干道建设；实施农村安全水源保障工程、农村厕所改造工程及文化设施工程。四要建立和完善乡村市场发展机制。比如，完善农村市场价值机制、供求机制及流通机制，提高村民的市场参与和应变能力，增强村民的经营主体性，提高村民的整体抗风险能力和收益水平。

张家口已经取得脱贫攻坚的显著成绩，然而脱贫之路、致富之路还需要长效的对策才可以巩固和保持脱贫成果。因此，不仅需要政府引领和制定因地制宜的政策，还需要调动社会力量及广大村民的积极性。此外，要进一步夯实乡村基础设施，完善市场机制，才能最终实现乡村全面发展、高效发展及持续发展。