生态环境领域服务型行政执法建设存在问题的分析

2022-01-01舟山市生态环境局定海分局陆佩军张世冬

区域治理 2021年29期

舟山市生态环境局定海分局陆佩军，张世冬

党的十八大报告中强调了法治政府与服务型政府的建设要求，建设结构合理且廉洁高效、人民满意的服务型政府。为了实现这一目标，需要将政府从管制为主向服务为主的方向变革，加快服务型执法建设，让法律法规中的行政执法服务经济社会发展，切实地推进法治政府向服务型政府建设与革新。各级各部门都要了解服务型行政执法建设的核心，也就是为人民服务的宗旨，这是促进社会和谐发展的关键条件，也是实现执法关系和谐、建设法治政府的必由之路，因此在政府职能转变上要充分贴合，明确行政执法目标与方法，以服务经济、服务民生、服务社会为主要方法，探索行政执法和为人民服务的有效统一。

一、生态环境领域服务型行政执法建设现存的一些问题

（一）执法力量薄弱

由于生态环境领域执法涉及的内容很多，例如，非法采伐、非法采矿等都属于生态环境执法的范畴。尽管近些年环境行政执法力度不断加大，但违法行为人却和执法人员打起了“游击战”、玩起了“捉迷藏”，这也导致了监督管理难度进一步提高。很多基层行政执法人员表示，生态环境执法工作压力大、风险大、责任大，很多基层执法人员都不敢放开干，也有很多人不想干，消极情绪普遍存在，同时也伴随着严重的畏难心理。个别执法人员由于执法观念与法治意识不足，出现了选择性执法和利益驱动式执法等问题，履职能力不足且工作积极性不高。还有一些行政部门本身执法力量薄弱，执法人员综合素质不高，这都导致了执法监督管理工作难以发挥实效，服务型行政执法也没有充足的执法力量作为支持[1]。

（二）执法成本高

生态环境领域的违法行为在后果鉴定上普遍存在过程冗杂的现象，并且鉴定本身也需要投入很高的成本。据环保部门指出，环境污染的刑事犯罪门槛非常高，损失的后果需要经由省级以上专业机构进行鉴定，并出具鉴定报告，将报告作为依据。但满足要求的鉴定机构并不多，并且鉴定成本非常之高。涉危险废物等违法行为同样存在认定难的现象，很多文件规定需要具备省级鉴定机构的鉴定结果及意见作为执法依据，但这些鉴定机构按照样品数量收费，一次鉴定投入成本几万到十几万元不等，取证难度过大。面对鉴定取证的高成本，行政执法部门本就不够充裕的经费变得十分紧张，通常为了减少开支，导致鉴定工作无法正常进行。

（三）方法手段受限

很多行政执法部门都曾表示，生态环境领域的行政执法大多存在执法周期长、执法不到位等问题，造成这一现象的原因主要有以下几点：（1）除法律明确规定之外，行政执法部门并没有绝对的强制执行权，拥有强制执行权的政府机构通常又存在行动时效性差的问题，针对某一违法行为在处罚通知发出之后，后续的依法取缔或管理都需要经由地方政府机构实施。但部分行政执法部门的报告在上报之后却没能及时被处理。（2）行政执法部门向法院申请违法行为强制执行时也会遭遇受理难等问题，部分涉及民生的违章建筑等处理方案执行申请也难以获得受理。在执行过程中，法院通常都会为此进行扩大解释，导致行政执法行为执行存在很多限制。（3）行政处理时效性差，很多行政执法方案在落实方面都难以保证时效性，在行政处理方案决策完成之后，需要经过申请复议、司法诉讼等环节，这些环节全部完成下来约5个月以上的时间，如此长的时间周期下，事件发生变数的概率太大，损失也会持续发生，也不利于后续的行政管理。

（四）服务型执法的认知尚待提高

很多执法人员包括地方政府人员都可能对服务型执法的认知存在欠缺或偏差，服务型行政执法需要在服务中执法，也需要在执法中服务，要做到两者的兼顾统一并不容易。在执法实践中，很多执法人员都会觉得服务与执法两者不能兼得，若想保证执法力度，必然要削弱服务，若想达到服务效果，也会对执法力度带来影响，因此在执法过程中没能做到执法与服务的统一。若是对服务型行政执法存在理解偏差，那么很多时候都会感觉到无从处理甚至是迷茫，而有些执法对象也认为，服务型行政执法应当将服务作为首要，行政处罚应当进行免除。

（五）工作压力大，服务型行政执法无暇兼顾

对于基层行政执法人员来说，工作压力大导致其难以对服务型行政执法投入更多精力。

基层环保工作存在任务量大、工作压力大、执法人员少等现状，很多执法人员在面对日常工作时已经十分疲惫，难以有更多精力投入到服务型执法工作中。如多种专项执法检查与督查等工作，执法人员需要在迎检陪检以及督促、调查、结果汇报等方面投入大量精力，工作量过大必然会对服务型行政执法工作的落实带来不利影响。

（六）干扰因素较多

对于生态环境服务型行政执法建设来说，也存在很多干扰因素，比如，执法不廉和服务不佳等问题频发。据环保部门表示，政府为发展经济或引资开办的企业，地方保护倾向之下很难保证执法效力，甚至存在见不到人、执不了法的现象，服务型行政执法存在很大桎梏。实际上，生态环境服务型行政执法也存在和传统行政执法相同的问题，比如个别公务人员入股参与，并且对行政执法工作百般阻挠等现象，同时，服务对象对于服务型行政执法的不理解也是一个很大的障碍[2]。

二、生态环境领域服务型行政执法建设的有关策略

（一）积极转变行政执法观念

执法人员必须具备较强的政治担当，以党委政府工作大局为中心，开展行政执法工作，确保行政执法工作的政治性，为政府分忧、为人民解难。同时，还需要具备为人民服务的思想担当，将生态环境服务型行政执法与人民群众的日常生活联系到一起，关心群众所关心，解决群众的困难，建设稳定和谐的生态环境与社会环境。此外，还需要具备较高的法治担当，严格按照法律法规以及党纪要求来开展工作，保证行政执法的标准化水平，展现出行政执法活动的法律性，争当依法行政、服务行政的榜样，全面建设法治政府和服务型政府，加快依法治国战略的全面落实。

（二）“简政放权”加强服务型行政执法力度

1.编晒清单，接受群众监督

首先根据地方政府所公开并保留的项目，确定清单设立根据和审核条件、办理流程等，编制并公开权力清单，接受社会的监督检查，避免明放暗收和边清边设等问题的反弹。其次，充分利用干部联系企业的机制，全面渗入企业与职工群众之中进行走访调查，跟踪并实时反馈服务型行政执法信息，做好事中与事后的监督管理工作。最后，构建投诉接待制度，利用地方人社局门户网站以及投诉电话通道等方式，为群众提供多方面的投诉渠道，并虚心接纳群众的意见，不断改进服务型行政执法工作。

2.改进流程，加强服务效率

秉承程序改进无止境的原则，从根本上改进执法流程，提高服务与执法效率。

首先，针对政府公布保留的项目进行再处理和再简化，降低服务型行政执法的工作压力和审核延时性。

其次，需要充分整合，优化工作流程与服务流程，针对部门的职能进行全面整合分析以及重构，不同部门应当负责不同领域，相互之间互相联系且在职能工作上不会存在严重交叉问题，各司其职更有利于服务型行政执法工作的有序开展。

最后，全面压缩办理时限，在保留的各项行政服务中，办件数量需要进一步提高，业务申报审批程序要简化，效率也要强化，尽可能实现最快响应和及时解决，缩短执法时间，提高服务型执法的整体开展效率[3]。

（三）改进生态环境行政执法与刑事司法衔接模式

生态环境生态执法和刑事司法的有效衔接需要在平台上实现高效对接，针对当前部分监察机关和行政执法部门“点对点”构建的衔接平台效率差和权威性不足等现象，需要全面争取党委政府对衔接机制建设的支持，在更多角度、更高层面上实现两法衔接的有效部署，提高衔接平台建设力量。除平台衔接之外，还需要做到理念上的衔接，坚持依法行政和服务行政，在法律允许的范围内对违法问题进行处理，针对超出权限和涉嫌犯罪的依法移交处理。从思想意识上要坚决避免以罚代管的错误行为，明确服务型行政执法的重点，有目的、有计划、有原则地开展行政执法工作，不断学习与服务型行政执法有关的标准和知识。

监察机关也要积极学习行政法律法规知识，和行政执法机关一同探索解决执法标准不相与的问题。

除此之外，还需要做好机制方面的衔接，行政执法和刑事司法衔接平台需要建设到位，也要应用到位，建设党委与政府主导下的检查考核体系，避免建而不用、建而无用等问题的发生[4]。

（四）优化行政执法外部监督制约机制

进一步提高行政检查和行政服务工作，纪检和监察部门要充分利用纪检监察手段，针对行政执法部门和行政执法人员的违规违纪行为进行监督和管理，避免行政执法人员态度消极和态度不端等现象的发生，敢于纠正、勇于处理，为行政执法人员敲响警钟。

还需要提高以行政执法检查监督为代表的司法监督力度，督促其履行职责，进一步加强涉嫌失职、贪污、受贿等犯罪行为的监察惩处力度。针对行政不作为、乱作为等问题要进行重点打击，还需要提高行政执法的公开程度和服务水平，根据中央提出的执法公开要求等，做好行政执法公开工作，在贯彻为人民服务宗旨的同时虚心接受人民的监督与意见，接受政府监督、媒体监督、群众监督，加强自身接受监督和廉政意识，通过服务型执法来提高执法廉洁性。

（五）针对行政执法人员实施廉洁从政与服务执政教育

为加快廉政文化和服务型政府建设，需要全面遣散行政执法人员身边萦绕的迷雾，让廉洁从政和服务型行政执法成为行政执法人员的工作目标，加强行政执法人员依法行政和为人民服务的意识，营造杜绝腐败一心为民的氛围。对此需要明确廉政责任，全面贯彻“两个责任”，党委和党组织需要肩负主要责任严抓廉政，纪委和纪检组需要承担监督责任，对行政执法工作做好监督管理工作，配合党委和党组织领导做好廉政建设。此外还需要开展廉政教育，重点提拔新干部和岗位干部，并做好职务违规行为警示教育，建设服务型行政执法廉政教育的长效机制。

（六）坚持依法行政，实现依法服务目标

依法工作是行政执法人员工作的首要准则，应全面贯彻有关的行政法律和规范，并且明确法定责任和权限、流程等，加大力度扫除行政不作为和乱作为等恶劣问题。同时还要实现政务公开与网络线上公开，全面推进办事执法的公开。还需要提高执法监管力度，对行政服务与执法进行监督管理，保证行为的规范性，明确执法的正确流程与正确方法，落实执法责任制，严格整治执法不严、执法不公和执法不规范等现象。还需要进一步提高对社会公共资源的开发利用率，完善应用监督检查规范以及有关法律法规要求等，对行政执法过程进行监督检查，强化国家宏观调控政策的落实有效性，并对政策落实过程进行监管与引导，确保政策能够落到实处，保证政府机构的执行力与公信力，也通过服务型政府的建设来提高政府对于人民群众的服务职能[5]。