做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的调查与思考——以蒲江县为例

中共蒲江县委党校 王津梅，阎笑寒

2019年以来，蒲江县积极、稳妥、有序地完成了两项改革，全县调整撤并乡镇4个，调减幅度33.3%，调整撤并村（社区）41个，调减幅度30.6%。两项改革以来，朝阳湖镇全面摸底排查，梳理出一批闲置国有和集体资产、可利用水域以及农村闲置宅基地。通过建立“政府主导、项目带动、市场运作、群众主体”运行机制，探索用项目来促进资源活化利用，以此带动改革发展。铁牛村紧抓建制调整契机，依托本村悠久的历史、深厚的文化资源以及村里的山、水、田等自然风光，利用被撤并的青山村、镇村资源，走出了一条具有蒲江特色的乡村振兴发展之路。

一、基本情况

（一）原白云乡基本情况

原白云乡幅员面积37.36平方千米，辖6个行政村、6000余人，耕地1.03万亩、林地3.4万亩，人口230余户、600多人，仅有一条长约150米的街道。原白云乡生态环境良好，人文资源积淀深厚，但由于地理位置偏远、人口总量少、场镇生活服务和生产带动功能弱，缺乏重大项目支撑，使得良好的生态资源价值转化不足。

原朝阳湖镇地处成都西南端，境内有石象湖国家4A级景区、飞仙阁唐代石窟等旅游资源，是全国环境优美乡镇、国家卫生乡镇。全镇幅员面积28.61平方千米，辖5个村、1个社区，有1.07万人，耕地面积1.17万亩，2019年全镇农民人均可支配收入为23532元。

两项改革将原白云乡整体划归朝阳湖镇。调整后的朝阳湖镇幅员面积为68平方公里，人口为1.65万人，森林覆盖率达70%，境内有国家、省、市级文保单位3个、不可移动文物点37处，是蒲江县重要的生态涵养区和文旅资源富集区。

（二）原铁牛村基本情况

铁牛村地处西来镇北部，全村幅员面积4.95平方公里，耕地面积2798亩，下辖10个村民小组，528户、1708人。全村产业有柑橘5800亩、猕猴桃900亩、渔业250亩，2019年全村人均可支配收入超23000元。

原青山村毗邻铁牛村，全村幅员面积5.5平方公里，其中耕地3443亩，经济林有1200亩，辖14个村民小组，643户、1951人。主导产业有柑橘4100亩、猕猴桃500亩、渔业650亩，2019年全村人均年收入18500元。

两项改革后，铁牛村和青山村合并为铁牛村，全村产业以渔果业为主，其中，柑橘9900亩、猕猴桃1400亩、渔业900亩。为更好地统筹推进整村协调发展，新铁牛村发挥本村资源优势，整体包装策划推进乡村资源有效转化的项目，积极引入社会主体参与开发打造西来郊野公园，有效利用各项资金，将闲置的资源资产进一步盘活，启动了“丑美生活馆”、有机水果示范园等项目，大力推动铁牛村发展，老百姓生活水平极大提高。2020年全村人均可支配收入达26000元以上。

二、主要做法

（一）“白云”主要做法

（1）科学精准规划发展路径。一是明晰功能定位。立足朝阳湖镇作为省级风景名胜区的生态优势和区位条件，依托“三湖一阁”30平方公里生态旅游产业基础和生态旅游品牌，着力建设全域旅游示范区，打造高品质生活宜居地。二是坚持规划引领。挖掘川西林盘特色资源，对“云顶水乡”项目、赵坝、窑埂、小叶坝等8个精品林盘进行规划编制，明晰业态布局和开发时序。三是统筹资源活化。坚持“生态产业化”理念，梳理资源清单，重塑空间格局，摸底原白云乡和朝阳湖镇辖区生态旅游资源，编制活化利用机会清单，盘活现有生态闲置资源，促进生态效益向经济效益转变。

（2）坚持政府引导市场运作。一是推进多方协作提质区域功能。建立健全“政府+民营企业+集体经济组织”的项目统筹协调机制，充分利用3400余万元的社会资本，参与推进国家生态旅游示范区旅游环线改造提升、补植复绿、场镇污水处理等项目，实现朝阳湖镇全域自来水、光纤、天然气等全覆盖，生态旅游配套功能全面提升。二是撬动社会资本，盘活国有资产。建立政府牵头完善产权、第三方公司评估作价、市场主体租用开发的封闭式国有资产利用流程，梳理闲置资源30余宗，招引市场主体13家，规划实施合作项目15个。三是引入市场主体，唤醒沉睡资源。通过腾退、评估、挂牌交易等，探索“点状供地”方式，有效解决了13个精品民宿项目产业发展用地过程中出现的问题，带动市场投资3000多万元。

（3）强化项目带动主体培育。一是引入重大项目示范带动。引进“云顶水乡”田园综合体项目，“悬崖听风”“刘氏竹编”等特色旅游项目，加速推进闲置资源的活化利用。二是包装配套项目丰富业态。盘活荒地滩涂、闲置集体用房等集体资产23宗270亩，建成“枞树滩露营基地”“咖啡书吧”等集体经济项目11个。三是培育经营主体打造品牌。依托“云顶水乡”田园综合体项目等重大项目，构建财政资金引导、社会资本参与、群众自愿筹集的多元投入机制，实现农民工资性收入60多万元。

（二）“铁牛”主要做法

（1）坚持规划引领，绘就崭新蓝图。一是摸底整合现有资源。梳理出四大特色优势并进行深入挖掘，明确打造“天府林盘·鱼果水乡”的目标定位。二是创新生态资源转化路径。整体包装策划“西来郊野公园”项目，编制西来郊野公园、铁牛寨精品林盘、青山林盘等规划。三是加强基础配套建设。加大对基础设施配套建设力度，有序推进水质净化、湿地景观和生态渠系打造、西汉及宋代冶铁遗址保护、停车场及内联步道等设施建设，全面实施大地景观梳理提升，加快核心区内绿道蓝网形态优化功能完善。

（2）依托比较优势，丰富乡村业态。一是夯实特色农业本底。引进禾然有机等专业机构，打造50亩有机种植示范园、150亩生态养殖示范基地，推动全村特色水果和特色鱼类进入高端市场。二是促进乡村创业孵化。引进成都吾乡乡创孵化器有限公司和四川丑美生活文化旅游发展有限公司，链接共创方四川时观、上海BottleDream等近十家文创、社创企业进驻铁牛村搭建城乡共创平台。三是发展文创特色产业。依托本村资源优势，打造一批文创农创产品，如“五面山物”杂货铺、塘坞露营、妈妈的厨房等，开设一批文旅体验产品，如“丑美生活节”“铁牛村开放日”等。

（3）聚合多元共创，创新社区营造。一是推进人居环境营造。实施新村人居环境整治，全面提升节点景观和公共休闲空间配套。二是创新开展社区营造。引进社会组织推进全村社区营造，围绕“主题研究+社区活动”的营造模式，形成生态农业发展、乡土文化营造、塘坞场景营造、乡村创业支持、社区发展治理5大板块。三是丰富社区营造活动。策划并成功举办“小鱼儿”夏令营、“塘坞花课”、生态柑橘手工纸制作等各类活动50场次。

三、几点启示

（一）做好两项改革“后半篇”文章须加强统筹规划

规划是乡村发展建设的蓝图，要强化规划引领、有序推进。原白云乡加强规划引领，有序规划编制“云顶水乡”项目以及赵坝、窑埂、小叶坝等8个精品林盘，对自身的发展业态更明晰，在规划编制的基础上进一步明确了各项项目的开发时间、开发顺序。新铁牛村依托本村资源优势，坚持规划先行，包装策划了“西来郊野公园”项目，并在此基础上进一步对铁牛寨精品林盘、青山林盘打造设计进行规划编制，这将有利于新铁牛村的进一步发展，为提升新铁牛村群众的生活水平打下了基础。

（二）做好两项改革“后半篇”文章须注重因地制宜

原白云乡正确分析自身条件，认识到生态禀赋是自身最优质的资源，充分利用好自身的山、水、鸟、林等自然资源，明确发展定位，科学编制村、镇空间规划以及乡村振兴规划，经济社会发展状况相比调整前有明显提升。铁牛村利用自身得天独厚的自然资源和极具民俗特色的人文风情，狠抓重大项目支撑、特色农业产业提升、人居环境综合整治等工作，推动西来郊野公园、精品林盘及水美乡村等重点项目落地，使得当地老百姓的居住、生活环境得以不断优化，群众的生活幸福感不断提升。

（三）做好两项改革“后半篇”文章须加强基层治理

基层治理是一篇复杂的大文章，要做好两项改革的“后半篇”文章，必须加强基层治理，主要从三方面着手，一是在治理核心上，要充分发挥基层党组织的“核心引领”作用，任何治理离开党组织的引领都是空谈，必须要发挥基层党组织的核心引领作用。二是在治理领域上，要正确区分乡村和城市治理的不同之处，着力找到有效治理乡村的工作机制。三是在治理模式上，要有效推进自治、法治、德治“三治”融合，加快形成共建共治共享的基层治理新格局。原白云乡充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，统筹推进产业发展、公共服务和基层治理，村规民约、“党建+自治物业管理”“双诺双评”“河长制”“林长制”等社区治理长效机制得到巩固加强。铁牛村充分发动基层组织和当地群众发展特色产业，参与社区营造，成效明显。