我国伴侣动物立法保护现状与对策意见

兰州大学 仇傲灵

近年来，伴侣动物遭受遗弃、虐待、非人道捕杀等事件频发，伴侣动物饲养不规范以及流浪伴侣动物有效管理办法的缺失更是引发诸多社会问题。由于伴侣动物保护立法的缺失，在一定程度上助长了伴侣动物的虐待率、遗弃率，更在一定程度上引发了伴侣动物爱护者与厌恶者之间的矛盾。伴侣动物的保护仅靠私力救济而无公力救济支撑，只能导致矛盾冲突的恶性循环。在和谐社会、生态文明的建设过程中，人类对待动物的态度是关键的一环。对于伴侣动物的保护需要保护与管理并重，才能具有更强的操作性。

一、伴侣动物的概念界定

明确伴侣动物的定义是进行我国伴侣动物相关研究的前提，本文采用伴侣动物的理由有三：第一，相较于宠物、家庭动物等日常性用语而言，伴侣动物更具有语义的规范性；第二，伴侣动物更突出这种动物分类的价值性，即陪伴价值；第三，伴侣动物具有表达的通用性，目前域外大多数国家均认可并采用伴侣动物的表述，对其定义方式有涵盖型和明确性两种；第四，伴侣动物已在我国具备表达上的通用性，早在1993年，我国农业部与海关总署出台的关于境外动物入境的相关规定中就已使用“伴侣犬、猫”一词，《中国动物保护法（专家建议稿）》第六十三条与《中国动物福利法（专家建议稿）》第二条都采用了伴侣动物这一概念。

结合域外立法与国内学者的相关研究成果，笔者认为应当将伴侣动物定义为以陪伴为目的而被人类拥有、与人类共同生活且不被法律所禁止饲养的动物。其相较于其他动物主要有以下三点区别：首先，以陪伴为目的。这是伴侣动物与其他种类动物的根本性区别，因为陪伴的情感投入，而使得其有与人类更为紧密的关系，在家庭、社会中具有其他动物所不具有的情感地位。其二，被人类拥有且与人类生活，这就表明陪伴动物在日常生活中与人类处于相同的生活场景，在一定程度上享受、分享着相同的社会资源，这就将其与单纯饲养的牛、羊等动物区分开来。其三，非法律所禁止。国家法律法规、各省市的地方性法规都有着明确的动物饲养的禁止性条文，因此伴侣动物不能与这些法律、法规相冲突，也更有利于使动物保护法体系化。

二、伴侣动物立法保护的必要性与可行性

对于伴侣动物立法保护的问题，学界存在两种对立观点，一种是“以弱人类中心主义”与“非人类中心主义”为理论基础的立法必要说，认为在人类发展的同时强调兼顾其他生物的利益，人类并非万物的中心和主导，应当理性地对待其他生物以及自然界。另一种则是立法反对说，支持观点主要有三种，第一种认为在当前的社会发展阶段，人类的权利都尚未得到充分的保障，同时由于立法的长期性会耗费一定的人力、物力，中国目前法治发展仍有很多社会问题急需解决，此时进行动物保护会分散有限的立法资源，浪费立法资源。第二种从实施效果的角度出发，部分学者认为即便对于伴侣动物进行立法保护，也会因为群众法律意识不到位、法律资源配置不均衡、无配套保护机制等难以保证良好的实施效果。第三是我国部分地区有食用狗肉的风俗习惯，这会在一定程度上弱化立法保护的效果，形成法律与道德风俗之间的冲突。

相比这两种观点，笔者支持立法必要说的观点，理由如下：一是与国家发展相适应。目前，我们国家正走在建设生态文明强国的道路上，保障动物权益与自然和谐相处是生态文明建设的目标之一，伴侣动物作为与人类接触最多、关系最紧密的动物，对其进行立法保护会产生较好的实施效果。我国目前经济建设成绩斐然，人民对美好生活的需求不断增强，动物保护、动物福利立法在一定程度上体现着国家整体实力与社会的发展水平，制定与我国经济社会相适应的伴侣动物保护法律也是我国国际交往中的国家名片之一。其二，我国现阶段伴侣动物专项立法空白，在有限的伴侣动物相关的法律文件中，也存在着法律适用范围狭窄、法律责任有限与管理部门混乱等问题，造成伴侣动物规制混乱的局面。其三，因为伴侣动物管制混乱、保护缺乏也对社会造成了一定危害，流浪伴侣动物成为公共卫生与安全的巨大隐患，造成一定的环境污染和疾病传播，增加了社会管理成本，虐待、遗弃事件的频繁发生与快速传播利于整个人类社会身心的健康发展与和谐社会的构建。

关于伴侣动物保护立法的可行性问题。首先，我国自古以来就提倡人与自然和谐相处以及传统文化中传承而来的善良风俗，提供了推行伴侣动物立法的先决条件。其次，随着人民物质生活水平的不断提高，公众伴侣动物保护意识不断增强，是进行相关立法的基础保障。另外，目前我国虽未出台伴侣动物保护的相关规范性法律文件，但是各省市基本都出台了相应的养犬条例，规定了犬只的登记、饲养、管理等，并对其中内容作了相对细致的规定，我国学者也就动物保护拟制出动物保护法与动物福利法的专家建议稿，这是我国动物保护立法的法律文本基础。同时，域外很多国家和地区都具有相对成熟的、专门的伴侣动物保护法、动物福利法，这使我国进行伴侣动物保护立法具有一定的可借鉴性与可操作性。最后，国内规模性的救助组织的存在，可对立法工作提供有力支撑。

三、伴侣动物如今的立法现状

（一）立法体系缺失

我国伴侣动物立法体系的缺失首先体现在伴侣动物专项立法的空白上，对伴侣动物的保护仅仅体现在我国的动物防疫检疫法律与部分省市的养犬管理条例之中，这些效力等级较低的条文更多的只是涉及到管理制度而非保护制度，还在一定程度上体现着“人类中心主义”与“动物工具论”思想。在实践中，因为管制与保护的不平衡，使得管制因缺乏体系性与规范性而难以操作。保护性法律条款的缺失，更是造成了相关部门为无法通过强制力来规制如今社会频繁出现的虐待、遗弃动物的问题，这种“管多护少”的情况加剧了社会不满与矛盾。其次，目前的伴侣动物管理、保护制度，基本仅涉及伴侣犬的管理与保护，而无其他伴侣动物，涵盖面较狭窄。个别省市虽然出台了伴侣犬饲养保护制度，但是仍旧存在立法等级低的问题，对于伴侣动物的保护仅依靠地方性法规与规章进行规制是远远不够的。

（二）法律责任问题

以伴侣犬为例，存在以下三个问题：

第一，责任对象有限。以伴侣犬为例，虽然目前部分养犬条例明令禁止虐待、遗弃犬只，但是其规定的责任对象只有饲养者，对于流浪犬只、寄养犬只等在社会生活和过程中所接触的其他人员的行为均未受到法律的严格规制。随着如今经济科技的快速发展，伴侣宠物的生活、活动范围不断扩大，在这个过程中，其接触的不仅仅只有饲主，还有宠物寄养、运输、医疗等多个方面的人，应当对他们的行为也进行规制，至少应当遵守最低限度的不伤害原则。

第二，责任规定不统一。因为缺乏统一的法律规定，各省市制定了不同的饲养规定，这便造成不同省市对于同一行为的法律规制轻重不一，这对于法律的司法公信力以及法律的具体实施都产生了一定的不利影响。

第三，责任形式单一。综合分析我国各省市的养犬条例，部分省市虽然对遗弃、虐待犬只进行了相应的法律规定，但却没有归遗弃、虐待行为规定相应的法律责任，其他省市虽进行了法律责任的规定，但是对违反规定的处罚通常是警告、责令改正罚款或者吊销养犬证件，这些处罚形式无法对违反者起到较强的威慑作用，从而使这些责任条款流于形式。

四、伴侣动物保护立法的对策建议

（一）注重前期监控

前期监控是有效预防虐待、遗弃等行为的有效措施，主要可以分为三个方面：伴侣动物繁殖管理、贩卖市场管理、饲养人的资格限制。对于伴侣动物的繁殖，应采用许可制制度，以保证伴侣动物繁殖的数量、质量、流通的可控性。贩卖在许可贩卖的基础上，负责伴侣动物的登记，使登记与购买同时进行，以保证所有销售的宠物都满足饲养条件进行登记。对于饲养人资格限制问题，我国现在存在登记办证有门槛、但购买无门槛的问题。从部分省市的养犬管理条例可以看出，在办理犬证时要求养犬人具有完全民事行为能力，此外还要具有独立的居所和一定的经济能力，但是在购买时却基本不会对购买者进行资格限制与审查，这使得之后的饲养登记等条款的实施效力大打折扣，也无法规制其饲养行为。要解决这一问题，应当对伴侣动物购买者进行资格限制，同时设置严格的经营许可制度，管理部门对于伴侣动物买卖资格进行严格审查，从源头对伴侣动物进行规制与保护，才能真正达到预期效果。

（二）强化饲养人的义务

强化饲养人业务是有效进行伴侣动物管理、减少伴侣动物与社会矛盾、保护伴侣动物最有效的措施，饲养人应做到妥善照顾、文明饲养，妥善照顾涉及保证伴侣动物的正常生存需求、疾病医治、繁殖、饲养登记等方面，控制并减少饲养人对于伴侣动物的虐待、遗弃等问题。文明饲养涉及伴侣动物溜放、吠叫等一系列影响他人生活问题的规制，缓解由于伴侣动物饲养不规范而产生的社会矛盾与公共卫生问题。

（三）规范政府行为

对于伴侣动物的规制与保护，政府应起到一个宏观管控和监管的作用，对于违反相关规定的行为，政府应当依据相关规定及时管控，以尊重生命为前提，不采用非人道的处理方式而造成伴侣动物的伤害，明确责任主体为人而非伴侣动物，规制人的行为才能真正达到管理与规制的效果。对于传播疾病的伴侣动物的捕杀也应当采用人道主义手段，对于捕捉人员的资格、器材、技巧、处理程序等应当进行明确规定。

（四）完善流浪伴侣动物的收容和救助制度

我国目前对于流浪伴侣动物收容有两类，一种是政府主导的流浪伴侣动物收容站，一种是民间组织的流浪动物收容站。前者虽然有一定的资金支持，但是因为工作人员、基本的宠物饲养等多方面的基本设施建设缺失，很难保证流浪动物正常生存；同时，因为流浪站缺乏公开透明性，使得社会对于政府性流浪站的救助成效并不了解，就更谈不上支持了。因此对于流浪动物，更多的还是依靠民间的自发组织，但是因为缺乏资金，民间的动物保护基地很难运行。因此笔者认为可以建立政府与民间组织共同合作的流浪伴侣动物救助站，政府接管民间的流浪动物保护基地，支持他们的发展，并给予他们一定的运行资金，负责监管，而民间组织负责照顾流浪伴侣动物的基本生活。在此基础上建立流浪动物的领养机制，使得领养通过合法渠道，更具有安全性。对于不传播严重疾病的流浪伴侣动物，可以小范围借鉴TNR（trap neuter release）捕捉——绝育——释放的方式，这样在降低运行成本的同时，更能够对于流浪伴侣动物进行繁育控制，进一步实现数量控制。