乡村振兴法治治理的本质属性与治理范畴

四川省金川县法律援助中心 丁友军

中国是农业大国，但不是农业强国；中国是多民族国家，且东西发展不平衡；中国是以农业、农民为基础，工业化、城镇化程度不发达的发展中国家。农业的发展水平、农民的生活质量、农村文明程度决定了国家的富裕指数，制约着国家的现代化水平，影响着国家的文明程度。东西部的协调发展、农村和城镇的同步发展或缩小相互之间的差距，以及解决发展不平衡问题是民族复兴的重大课题，也是乡村振兴的治理本质。放眼微观，在区县、乡镇、农村，乡村振兴是提高农业生产水平，提高农民生活质量，提升农村文明，调整农业产业结构，发展农村文化，改善农村生活条件的系统工程，是社会现代化的必然要求，是社会治理在农村的具体化。

社会的本质属性是人的群体性的抽象和概括，自然人成为社会人的过程就是社会化的过程，是人的自然属性服从群体性的过程。自然人的柔弱决定了社会化的必然性，群体性力量的无限性弥补了个体的缺陷，是个体获得自由、尊严和幸福的基础。农村改革三十余年来，解放了农村劳动力，改革了农业生产方式，提高了农民的生活质量，解决了绝大多数农民的温饱问题。稳定的农村承包经营体制带来的农业生产方式、农民生活方式的稳定性和单一性是矛盾的复合体。在维护农村稳定的同时，也应当看到，从大集体劳动、集体统一分配到个体分工、农业承包方式和劳动力改革的时空局限性。一种改革模式在解放生产力的同时，也应当看到时空的局限性；应当看到没有一种模式是放之四海而皆准的模式。抛开个别因素，农村经营体制改革解决了8亿农民的生存和温饱，创造了丰功伟绩，完成了特定的历史使命。但是，个体的局限性是无法克服的。在工业化、城镇化进程中，农业、农村、农民的发展远远跟不上现代化的步伐，城乡差别越来越大，成为较为突出的社会治理问题。

2017年10月，十九大报告提出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决三农问题作为全党工作的重中之重”[1]。2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”[2]。乡村振兴是国家治理的重要组成部分，是建立现代化国家的基础。

“治者”，“管理也”；“理者”，“使之有序也”。管理是一种对人、物资源及再分配的组织、协调、指挥、控制的方法。“法治”是用法律对人、物资源及再分配的组织、协调、指挥、控制的社会治理理论和方法。乡村振兴是国家战略，“全面实施依法治国”[3]也是国家战略，是国家治理方式的战略选择。乡村振兴的法治治理就是用国家法律对农村、农业、农民的资源及再分配进行系统组织、指挥、协调、控制的管理方法，是国家治理的组成部分，是一种社会管理方法，本质属性是用国家法律管理乡村振兴的各项事务。

乡村治理包括对人的管理和对资源的调整、分配及管理方式的改革与创新。在农村经营体制改革中，调整的核心是对生产方式和经营体制改革，从集体所有、集体劳动到土地集体所有农户承包经营的生产方式的改革。农村宜农宜牧资源被分配给农牧民承包经营，改变了生产方式，调动了个体劳动者的积极性，随之也带动了农村生活方式的变化。但是，随着农村人口的迁徙、外流、自然生长与消亡，以及农业资源的分配不平衡，造成农村管理的新问题。如下户时，本人没有出生，出生后没有承包地，结婚生子后也没有承包地，出现无地农民。再如，承包人家庭人口众多，承包土地多，后升学、进城务工、劳动力输出等原因，土地被荒芜、闲置等，出现有地无人现象。城乡差别造成很多农民弃农经商，加上土地贫瘠，流转不畅，增加了弃荒地。农村集体经济的颓废造成集体经济“空壳”现象比较普遍，集体没有经济组织、没有属于集体的经济来源，没有集体投资的基础和扩大再生产的能力。这些现象是乡村振兴治理的新课题。

乡村振兴的法治治理包括农业生产、农民生活的方方面面，是多维、多重的振兴、治理。

一、依法推进村民自治工作，完善村民自治体系

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在人口众多、地域广阔、分布不均的农牧区，村民自治具有强大的生命力和适应能力，需要加强和巩固。经过三十年的社会实践，这种农村治理方式是符合国情的，是符合广大农村的，是农村治理方式的合理选择。但是，没有发挥出应有的社会职能，村民自治能力和水平还很低。村民自我管理能力不足，自我教育能力低下，没有自我服务能力。全国除极少数城中村、大都市边缘村具备一定的自我服务能力外，在更广阔的农村，自我服务、自我教育、民主决策、民主监督能力亟待提高。因此，乡村振兴应当依法推进村民自治工作，完善自治体系。主要是，国家加大对农村集体组织治理费用的投入，通过提升村委会自身服务能力的同时，通过购买服务弥补村委会对村民的服务能力的不足。如“驻村干部制度”“村法律顾问制度”就是好的例证。但是，没有制度化、常态化，治理效果有待评估。根本原因在于贫穷的村集体经济制约了发展的眼界和自我服务的能力。其二，加大村干部法律、文化、社会管理能力的培训，被选举的委员应当每年接受一定量的科技、政治、法律、文化的培训，提升他们的社会管理能力和服务能力，密切与村民的鱼水关系，让村民感受到村民自治的福佑。其三，提高村民委员会成员的待遇和福利保障，让村委会成员安居乐业，用更多的心思、精力服务于农村、农业、农民。其四，加大集体经济扶持力度，通过农村产业结构的调整，土地资源的流转等途径，壮大集体经济数量，提升经济质量，增加集体经济收入，满足为村民服务的经济需要。没有足够的经济基础，很多治理措施、办法无法实施。其五，加强农村党组织建设，提高基层党组织对三农的领导能力和服务能力，完善组织体系，提高自治能力。其六，加大《村民委员会组织法》的宣传、普及、遵守、执行力度，提高依法管理乡村各项事务的能力。这样，通过完善自治体系，围绕提升“提升村民自治能力”的系列措施推进自治工作，是乡村振兴的首要任务。

二、提升乡村民权保护力度，维护农村稳定，是依法治理的必然要求

民事权益保护是乡村振兴的重要内容，也是实现振兴目标的基本条件。包括公民权利保护、公民个人、家庭、婚姻权益、妇女及儿童权益、集体财产权益的保护。权利保护仅仅依靠村民、村民自治组织远远不够，需要国家法律的保护。民事权益保护有两个层面的意思，一是被动保护。即在民事权益受到损害、侵害时，依照法定程序，通过救济途径获得恢复原状或补偿的制度。通常，民事权益保护主要在这个意义上使用。更主要的是主动保护制度，即权益主体个体和有关组织为保护民事权益而积极采取的有关管理措施、方法的统称。通过提高法治意识和法治能力，牢固树立民事权益保护意识是首要的，权益主体的法治意识决定了他的法治行为。民事权益主体的法治意识强烈，对尊重他人权益和保护自身权益均具有积极的引导价值。其二，在法律援助制度的基础上建立村内互助制度。所在组织、社区应当建立民事权益保护互助制度，通过村民互助制度来弥补村民个体保护能力的不足。如，在自身经济能力不足或有限的情形下，某村民民事权益受到侵害，需要采取必要保护措施，需要一定的人力、物力扶助，那么，互助制度就可以发挥应有的功能和作用，帮助维权。其三，加强法制宣传，普及法律规则。“谁执法，谁普法”是适当的。但是，“谁守法、谁普法”却是不现实的。需要加大乡村普法的力度，不再是普及法律常识，而是普及法律知识，宣传法律规定，村民知道法律规定，才可能守法、用法。在乡村振兴工程中，没有普及法律规定，不可能出现乡村法治文明的景象。其四，完善民事赔偿制度。我国的民事赔偿制度以赔偿直接损失为基本原则。实践证明，这种赔偿制度的赔偿力不足，实际受害人往往得不到应有的赔偿，加害人得不到需要的惩罚。在西部牧区，在长期的游牧生活中形成的习俗是“偷一赔三”即实行三倍的赔偿习惯，牧民均认可这一习惯。在一定程度上可以有效遏制民事侵权行为的发生，即便发生民事侵害行为，受害人可以得到足额的赔偿，加害人也须加倍付出。而国外，很多国家也实行惩罚性民事赔偿制度。如《俄罗斯联邦民法典》第十五条规定“损失是指：被侵权人为恢复其遭到侵犯的权利而花费的或应该花费的开支，其财产的灭失或损坏，以及被侵权人未能得到，而如其权利未受到侵犯时在民事通常流转条件下可能获得的收入。如果侵权人因侵权而得到收入，被侵权人在请求赔偿其他损失的同时，有权请求赔偿不少于上述收入的预期利益[4]”。也就是，民事赔偿应当具有一定的惩罚性，才具有一定的惩戒功能，才可能更充分地防护民事权益。其五，加强对农村孤寡老人、妇女、儿童、残疾人权益的保护力度。农村留守儿童、妇女、残疾人所处的条件比较差，得到的社会关爱较少，属于弱势群体。保护他们的民事权益是社会文明的内涵，是乡村文明的体现。农村居民民事权益的充分保护，可以更充分地体现社会的文明程度，让农村居民体验改革的成果和感受社会的公平正义。

三、加强乡村法治文化建设是乡村振兴的基本要求

文化是一种传统，是一种行为模式，是人们在长期的社会实践中形成的一种观念、态度、信念、感情生活模式。法律文化是人们对国家法律所持有的态度、信仰、感情的主观意识和行为方式，直接或间接地影响着人们的法律实践和法律行为，影响着一个区域、群体的法律行为和精神面貌。乡村文明和乡村法治是乡村振兴的基本内涵，乡村经济的发展极大地改善了人们的物质生活条件，但不是人们幸福的全部。物质文明和精神文明同步提升才是幸福的应有含义，法治文化属于意识领域，但又物化于行为，具有凝聚、规范、评价人们日常行为的社会功能。道德的引领和法律的评价是规范行为的基本形态，乡村法治状态是乡村振兴的基本要求。经济的贫穷可以用较短的时间或物质外援加以解决，文化的贫穷将影响几代人。文化的富有是富裕的基本要求，但是需要很长时间的沉淀。在乡村振兴工程中，通过法治文化建设可以提高人们的法治意识和道德水平，并辐射到乡村生活的各个角落与层面。乡村扶助制度、法律进乡村（社区）活动是法律规则贯入乡村生产、生活基本形态，法律将成为人们日常行为的评价标准，乡村法治文明的景象就会不断呈现。乡村法治建设的关键是要振兴乡村法治人才，没有相应的法治人才，乡村法治建设就是纸上谈兵。乡村法治人才不一定是高层次的、全面的，写作员、宣传员、调解员、讲解员等，只要具备一技之长，能够为乡村法治建设提供一定的智力劳动，就是需要是建设人才。每个村（社区）应当培养、培训一批“乡村法律明白人”。应当像设立乡村卫生员、教师制度一样，设立法律明白人制度，按照农村居民人口比例，在30岁以上的农村居民中推选出1—2名热心公益、具有一定文化基础、能够接受法律培训的村民，形成每年集中一段时间、培训一定法律知识的制度，培养一大批生活在乡村的法治人才，是振兴乡村法治的前提条件。其次，人民政府应当提供必要的物质保障，通过“乡村法律明白人”就地传播法律文化，将法律扎根农村，深入农村居民生活，成为农村文化的组成部分。再次，政府加大扶持力度，通过法治宣传、教育、购买服务、文化扶贫等政府行为，提升乡村法治建设力度。在农村、社区形成勃勃生机的法治文化和人文环境。同时，进一步规范乡规民约，加强农村道德建设。在尊老爱幼、相邻互助、生活习俗、殡葬文化等方面，以保护民权为核心，提升道德水平，提升村规民约的质量和效能。

四、大兴集体经济组织，壮大集体经济，发展集体经济

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”，乡村振兴应当壮大集体经济组织，发展集体经济。在农村承包经营大背景下，农村集体经济退化了、颓废了，以至于农村基本建设、基础设施建设、村干部工资、福利等全靠国家支撑。在调整农业产业结构，农村经济布局时，提高集体经济占比，壮大集体经济实力是振兴乡村的必然要求。每一乡村、社区应当大力发展集体经济，人民政府应加大扶持力度，出台相应政策，促使村、社具有自给自足能力，具备自我发展、自我约束、自我管理的经济实力。在乡村振兴工程中，可以通过产业结构的调整，借助农村土地“三权”制度改革的东风，挖掘、整合农村农业资源，培育、发展集体经济，发展乡村酒店等旅游业、种养殖业等集体经济。一个村、社区，通过自办若干经济实体，村民通过土地入股、出租等多种方式参与集体经济的管理和获益，在壮大集体经济的同时，增加村民收入。在乡村，有若干属于集体自己的集体企业，无数的农村个体工商业、农业种植业、农产品加工业，有发达的交通、便捷的商品流通，那么，农村经济就会出现繁荣景象，就可以达到乡村振兴的目的。

五、深化农村产权制度，畅通农业资源的流通。

设立所有权、承包权、经营权三权分离制度后，为农业资源的商品化、市场化、货币化奠定了制度基础。所有权、承包权制度涉及农村稳定，经营权流转涉及农业资源配置的市场化问题。农村土地集体所有是所有权制度的核心，是基本制度，不宜变动。但是，随着城镇制度改革的深入，将引发新一轮的农业人口大流动、大迁徙，涉及牵动农业资源承包制度的改革与完善问题。在承包权和经营权分离过程中，应当建立合理、科学的流转制度。过去的流转制度已经不能完全适应现行和未来的发展需要。农村土地承包权是一种身份权，与村社社员的身份相联系，不是本村社员不能享有承包权。无疑，限制了承包权的有效流转。经营权分离后，通过经营权流转，可以将农业资源的占有、使用、收益权与身份权分离，克服流转障碍。但是，应当考虑的是，流转期间和流转终结的合理变更规则，确保农业资源的流转符合合理、公平、合法，以助推乡村振兴。

六、加大执法力度，完善乡村道德评价制度

乡村振兴是群体性和个体性综合改革，群体性和个体性的共性与个性差异是决策要素，忽视两者的辩证关系的决策将是缺乏可行性与合理性的决策。在实施乡村振兴工程中，宣传法律，提高公民的法治意识和能力是一方面，另一方面应当加大执法力度，让乡村、社区村民充分感受社会的公平正义和法律平等的效能。在婚姻家庭、民权保护、农村习俗改革、侵权救济、公平执法等领域，引入法治思想和强化法治理念，让法治成为一种信仰，乡村法治景象成为一种常态。执法机构高效、及时、便民、公正地执法，公平地追究违法责任，让村民在每一个案件中感受到公平正义，是乡村振兴法治治理的重要内容。违法者公平地承担法律责任的价值观深入人心，是法治的内涵之一。无疑，对适用法律、执行法律提出质朴的、合理的、正义的呼唤，是乡村法治治理的期盼。另一方面，应当看到法律功能的有限性，更应当看到道德功能的有效性及普遍性。在加大执法力度的同时，应当加强乡村、家庭道德建设。家庭是社会的细胞和构成要素，家庭道德建设是乡村建设的基础，家庭道德水平对个体社会化的影响是不容忽视的。家庭道德水平高，对社会化行为的影响是深远的。一个人自幼受到良好的道德熏陶，成年后地从众能力更强。反之，家庭道德水平低下，成为自私自利的人，反社会性的倾向更甚。健康的心理结构与不健康的心理结构都决定了不同行为倾向。如，一个人形成犯罪心理结构后，迟早会犯罪。一个人具有健康的心理结构，才会有健康的社会行为。如村社“三好家庭”“五好家庭”“模范家庭”建设，以及对乡村陋习、违反婚姻家庭道德的不孝、不忠、不贞、不仁、不义行为的道德否定评价制度建设，既是乡村文化建设的重要方面，也是乡村法治治理不可或缺的要素。

乡村振兴是一项社会治理工程，需要全社会参与，需要建立长效机制，尤其需要法律的入驻，需要依法治理。共产党是社会主义事业的领导核心，在乡村振兴工程中，加强党对三农事业的领导，全社会的共同参与，众志成城，通过完善村民自治体系，加强民权保护，壮大集体经济，大力发展农村法治文化，完善农业资源的流转制度，加大执行力度，完善村社道德评价制度，可以把农村建设成为富裕、文明、宜居、幸福的新农村，提升综合国力，实现中华民族的伟大复兴。