“三治融合”背景下乡贤调解规范化研究*——基于X县G乡“基本无诉讼乡镇”的实践

中共仙居县委党校 周潇潇

一、问题提出：乡贤调解何以可行

乡贤已经成为调解乡村纠纷的一方重要力量，因其非官方的第三者身份和相对灵活多变的调解手段在化解乡村纠纷中发挥着不可小觑的作用，这既有历史传统，也与近些年提出的“新乡贤文化”息息相关。自2015年起的诸多文件为新乡贤参与乡村治理提供了政策依循，乡贤文化也被寄予了弘扬优良美德、推动文明乡风建设的厚望。孕育于我国历史传统的乡贤文化符合乡村的特点和实际，弥补了大部分村民法律素养不足和法律制度专业性强、成本较高之间的差距，而且调解有着无须严格遵循流程的优势，现行的乡村纠纷化解体制也为新乡贤介入提供可能性[1]。有学者认为参与调解的乡贤应有以下特性，一是有一定的财富、名望和超强的行动能力；二是有较高的道德素养和法律意识，也能得到较高的道德评价；三是与乡村有着相当程度的实质性联系[2]。实践中能真正做好调解工作的乡贤确有以上特性，他们高尚的人格魅力、超强的行动能力以及和乡村密不可分的联系是调解成功的“法宝”。

乡贤调解是对“枫桥经验”的创新和丰富，但在取得斐然成绩的同时也暴露出一些问题，譬如是否会造成诉讼和调解之间的对立，以解决纠纷为目的的结果导向是否会带来过程和方法上的随意性和不确定性，乡贤在调解中能否保持中立等。究其本质，参与调解的乡贤是乡村治理的自治主体，在化解纠纷、维护乡村社会秩序的同时也是村民和政府之间的沟通桥梁。实践已经证明，在“三治融合”的背景下乡贤调解具有可行性，但在未来的发展中如何更好地体现法治思维和法治方式，契合法治中国建设的要求仍是一个待探索的课题。

二、实践探索：X县G乡“基本无诉讼乡镇”建设中的乡贤调解

X县是位于浙江东部的一个山区县，总人口约50万，其中乡村外出劳动力就占了30%，乡村的人口“空心化”问题突出，普遍缺乏愿意做群众工作的“能人”。被选中作为试点的G乡位于县城东北部，平均海拔在650米以上，与县城之间的连接是一条多弯道的盘山公路，约50分钟的车程，下辖13个行政村、75个自然村，有9600多人口。近年来，随着山区旅游业的发展和众多大投资项目的引进，G乡经济快速增长，带来了更加多元化的村庄关系，乡村纠纷也呈现出多发多样多元的趋势。受地理条件的限制，G乡的村民到县城法院打官司相当不便，而且较多情况下诉讼判决与村民心中朴素的公平正义存在一定的偏差，容易带来对司法的不信任。

（一）完善政策保障，确保乡贤调解有章可循

乡贤调解的尴尬在于作为民间自治的一种，在法律法规中尚未有相关依据，乡贤参与调解是自发自愿的行为，在调解程序和方式上有着较大的随意性，部分纠纷双方对乡贤调解心存怀疑，不仅打击了乡贤的积极性，也不利于纠纷的顺利化解。为了有效地解决这一问题，推进乡贤调解工作与其他纠纷化解方式的衔接联动，X县从县级层面制定出台了规章制度，在场地建设、人员选聘、职责制度等方面作了较为详细的规定，并成立“乡贤助调基金”用于纠纷调解救助。截至2020年底，已有8个“乡贤助调室”进驻县乡两级社会矛盾纠纷调处化解中心。

此外，形成了相对规范的调解流程，概括为“会商接办、组团领办、限时承办、后续跟办”，即由矛调中心每周梳理汇总矛盾纠纷，视纠纷情况交办至乡贤助调室，乡贤助调委员会独立或会同矛调中心相关工作人员组团成立乡贤助调“一案一领办”工作团队。在时间上，一般纠纷原则上要求即时即调，最长不能超过一个月，较难纠纷原则上为三个月内，疑难纠纷原则上为六个月内，若因客观因素一时无法办结的要上报矛调中心进行研判，避免有些纠纷陷入“久调不决”的困境，也避免因此给乡贤助调员造成过重压力。

（二）择优选任，培育科学的调解团队

组建“大调解”团队是G乡创建“基本无诉讼乡镇”的首要任务。在选任标准上，根据司法部《人民调解工作若干规定》的相关条件，选聘乡贤中威望高、善调解、懂法律、明乡情的代表人士作为调解员。通过走访邀请、村民推选等方式，G乡13个行政村共选出45名村级调解员，乡级调解顾问团则由10名乡贤、5名专业人士和5名党员志愿者组成，形成了一支既有调解员也有调解顾问团的“大调解”团队。在队伍管理上，通过举办聘任仪式、积分管理、典型表彰等形式，增强乡贤的积极性和荣誉感。在县级层面，采用定期培训、以会代训、案例研讨等多种形式，着力提高乡贤助调员的思想政治站位、法律业务水平和调解能力，使其能在调解中把好方向、守好底线。

（三）与基层法院联动配合，为调解提供司法支持

G乡实行的是“1+20+N”和“分层递进”的诉调衔接模式，简单的纠纷就由村级调解员就地化解，相对复杂的纠纷则通过分层模式来寻求更专业人士的帮助。“1+20+N”分别指法院诉讼服务中心内的调解人员、全县20个乡镇街道的人民调解员和每个行政村及各类行业调解组织的调解人员。“分层递进”调解模式是指由村级调解员、乡级调解顾问团、行业调解以及专职调解法官构成的多级调解模式，视纠纷化解需要进行分级化解。

考虑到乡贤与调解顾问团不是专业的调解人员，在矛盾化解的角度、调解技巧、人民调解与诉讼程序对接实务等问题上都存在一些不足。X县人民法院在G乡设立专门的群众接待室，定期派法官指导调解工作，每周一次会诊调解团队难以调解的疑难复杂案件。同时，通过以案说法的方式，就乡村常见的矛盾纠纷化解思路、方法以及人民调解与诉讼程序对接实务等问题深入浅出进行讲解。

（四）同步推进普法工作，营造良好法治氛围

针对村民法律常识欠缺的现状，X县法院和G乡把普法全覆盖作为重要任务，注重普及与日常生产生活密切相关的基本法律常识，编印并发放《村民遵纪守法100问》，就村民关注度高的100个问题进行答疑解惑；多次组织普法讲座，对于宅基地审批、土地承包、村务公开等问题进行法制宣讲。除此之外，采取了“谁执法谁普法”的普法措施，在新的政策推进之前，请相关的职能部门来讲解相关法律法规，既是为了保障村民的知情权和其他合法权益，也督促推进工作的相关工作人员依法行事。

三、思考与展望：乡贤调解的规范化发展

（一）完善监督机制，保障乡贤调解的正确方向

乡贤接手的不少纠纷案件属于陈年积案或化解难度较大，这些纠纷不仅耗时耗力，有时候还需要自掏腰包。回顾调解成功的案例可以发现，不少纠纷久调不决的原因便在于其中钱的数额难以达成一致，而负责调解的乡贤大多有着不错的经济实力，相比传统的人民调解，他们可以负担得起这部分未达成一致的支出。纠纷得以化解固然皆大欢喜，但在这个过程中要警惕结果导向，切忌一味追求化解成功率，导致出现乡贤花钱解纠纷、政府为其开便利的变相“交易”行为。

就地方政府而言，一要坚持规则导向的治理原则，引导乡贤正当、灵活、合理地运用法律来化解纠纷，在表彰优秀乡贤助调员时切忌“唯化解率论”；二要完善乡贤助调的监督机制，对于纠纷化解的过程、方式和结果等进行记录跟踪，尤其是慎重对待需要乡贤自掏腰包来解决纠纷的问题，做好前因后果的记录和评判，避免造成乡贤助调总需花钱、纠纷双方总想要钱的局面，X县探索建立了乡贤助调基金会来应对此问题，资金的管理、审计和公示等工作能否到位将影响助调基金能否健康良性地长效运转；三要做好诉调衔接工作，调解成功后应由地方法院及时对调解协议进行认定，对调解协议的合法性进行把关，确保乡贤调解合情合理也合法。

（二）坚持德法并用，把握乡贤调解的实践尺度

在乡贤调解中，纠纷化解的结果对乡贤自身的威望和能力依赖极大，威望高、能力强的乡贤不仅能顺利化解纠纷，更能取得群众的信任和偏爱，经常出现一项法规政策由乡贤解释比由政府工作人员来解释更具信服力的情况，甚至有的当事人直言是看调解人的面子才愿意握手言和，这种现象既让乡贤调解员哭笑不得，也让他们成就感满满，也使得部分调解员更倾向用个人影响力来解决纠纷，造成部分群众“信人不信法”的问题。

乡贤调解要坚持法治和德治并举，既包括调解主体和纠纷双方，也包括调解的方式方法。就调解主体而言，他们不仅应是道德模范榜样，更应是守法遵法的榜样，这既需要乡贤调解员自觉学习各类法律法规知识、提高自身的法律素养，也需要相关部门有针对性地提供多元的培训方式和渠道。就调解过程而言，乡贤在依法调解的过程中要用群众能理解、愿意听的方式宣传国家法律法规，提高群众的法治意识，引导群众用法治思维来看待纠纷、应对纠纷，而其人格魅力和榜样作用能感染影响周边人，是优良美德最生动形象的体现；当地相关部门要及时总结梳理纠纷多发事由、尊重合理风俗习惯、摒弃与新时代发展不相符的遗风陋俗，指导制定符合本地区实际的村规民约，让法律法规在日常生活中落地生根。此外，要充分发挥乡贤在地方自治中的作用，尤其是协商民主作用，既要对在执行上级或本级决定过程中遇到的问题进行协商，也要对本区域内或村际之间的事务进行协商处理，激发村民在协商中表达诉求、交换意见、理解政策，切实保障村民参与公共事务管理的权利，促进矛盾的消解。