谈浙江、湖南特色乡村建设情况及其对广州市花都区的启示

2022-01-01广州市花都区规划编制研究信息中心范秋颖

区域治理 2021年21期

广州市花都区规划编制研究信息中心范秋颖

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是新时代“三农”工作的总抓手。为学习国内其他地区城乡建设先进经验，笔者有幸参与了对杭州市富阳区场口镇东梓关村、桐庐健康颐养小镇；湖州市安吉县山川乡船村、高家堂村、余村；湖南长沙县浔龙河生态艺术小镇等6个特色乡村建设考察点的调研学习，考察感悟如下:

一、考察对象及特点

（一）杭州富阳东梓关村

东梓关村是杭州市重点历史文化名村，浙江省“千年古村”，利用国家治水工程建设引发征拆契机，场口镇政府作为开发主体，在现状村南侧选址一片农田集中建设村民住宅，集中解决村民重建老宅、但用地指标不足问题。

特色之处：该村充分结合农民生产、生活特点，统一规划建设了集中式、生态化污水处理设施，避免了占用建设用地；利用精细化的空间设计手法重塑了交通、社交、民俗及农耕场景，营造农村特色景观；通过精心设计农民回迁房，建设村史文化馆，保留了历史建筑符号、延续和传承了本村历史文化。目前，该村已成为旅游观光热点，衍生了民宿、餐饮等产业，一定程度带动了村经济发展。

不足之处：新旧村建筑风貌处理不够协调；旅游观光配套设施不足，村内商业业态多为零散便利店、小餐馆。

（二）安吉县山川乡船村

船村地处湖州市安吉县山川乡，是一个典型的山区村庄，距离杭州市区车程约60分钟。

特色之处：该村乡村振兴尚处于起步阶段，目前，主要由开发商主导建设度假别墅，利用留住“乡愁”理念，将原废旧工业厂房改造为乡村记忆馆，同时，配套发展集农业体验、亲子游乐于一体的乡村旅游项目，以吸引购买者和游客。开发商只负责搭建一个平台，为村民生产的特色农产品提供外销渠道，雇佣部分村民参与农业种植，拓展了村民经济收入渠道。

不足之处：农民参与度较低，尚未深度挖掘本村特色，将全村统筹起来。

（三）安吉县山川乡高家堂村

高家堂村被绿水青山环绕，拥有天然的生态景观资源，被誉为“浙北最美丽的村庄”，总人口约853人，距离安吉县城2.3公里，距离杭州市车程约60分钟。

特色之处：该村充分挖掘山水文化，发展生态旅游观光业，由村集体负责统筹谋划，实施村庄经营，主要有以下特点：县政府统筹，明确招商门槛，一切破坏生态环境的项目均不得入驻该村，全村无工业。产业关联度高，链条较完整，村集体通过招商引资导入旅游项目（漂流、滑雪场），为本地村民提供了就业岗位，收取了一定比例物业管理费；村民自主建设精品民宿（舍里民宿）、配套各类商业设施，吸引游客到此体验消费。村庄治理精细化，基本实现村民自治。村内兼有阿科蔓污水处理池和湿地污水处理池，对全村农户的生活污水进行集中处理；有集中的保洁团队，垃圾实现分类处理，能持续保持村容村貌干净整洁；有精细化设计的公共厕所、文化礼堂；有丰富多彩的群众性文化娱乐活动。政府管控严厉，村规民约落实到位，全村无一例违法建设，建筑风格统一和谐。

不足之处：该村发展受到地势以及用地规模影响，后续用地拓展空间十分有限；特色农产品挖潜不足，尚未充分利用当地盛产的竹子进行深加工。

（四）安吉县山川乡余村

余村地处湖州市安吉县山川乡，是“两山”发源之地，距离杭州市车程约90分钟。

特色之处：余村通过关闭原水泥厂、矿山等污染企业，保护了生态资源，践行了“绿水青山，就是金山银山”发展理念。村集体通过统一征收农业用地，引入现代化农业管理团队，发展观光农业，按比例补偿农民水稻，部分村民发展民宿。村民自治成效突出，村容村貌干净整洁，村民居住环境得到了有效改善。

不足之处：未形成可持续发展的产业，村民收入未得到充分保障。

（五）桐庐健康颐养小镇

桐庐健康小镇位于杭州市桐庐县，用地面积约2.6平方公里，三面环山，一面临江，与桐庐县无缝对接，主要依托优良的生态环境，打造以健康服务业为核心，以健康养生产业、健康旅游产业等为载体的，宜居宜游的服务业集聚区。

特色之处：该特色小镇运营公司通过公开拍卖取得商业用地，部分用地开发建设为联排别墅，按照40年产权对外出售，集聚人气。

不足之处：产业优势尚未体现。

（六）浔龙河生态艺术小镇

该小镇位于湖南长沙县果园镇的浔龙河村(原双河村)，属于都市近郊型特色小镇，距离长沙市约30-60分钟，约有605户，1839人。

特色之处：浔龙河生态艺术小镇由生态农庄、生态社区逐渐演变为特色小镇，将产业发展和乡村振兴进行了深度融合，其特点在于政府高度重视，由政府、企业、村集体三方形成合力共同推进小镇规划建设，以产业发展为核心，以共同治理为基础，在体制机制、土地运营、社会治理方面颇具特色。

权责明晰：政府负责所有公共配套设施和市政基础设施建设，编制“多规”，建设村民安置区；企业负责搭建平台，宣传策划，导入社会资本，发展产业；村集体负责村级土地整理流转、村民搬迁安置、村容村貌整治工作。

“多规合一”：产业发展规划引领，明确发展方向；精准编制土地规划，合理安排用地规模；编制土地建设、运营规划，明确国有土地、集体土地及补偿分配方式，充分保障村民收益；配套乡村治理规划，明确村民享有的权利和责任，引导村民自治，有高瞻远瞩的顶层设计，还有保障落地实施的路径和方法，保障“一张蓝图干到底”。

创新治理：设立村企党建共建小组，搭建村民和企业之间的沟通和协调桥梁，提高村民参与积极性，减少村企矛盾，实现共同治理。

不足之处：开发建设过程中部分项目突破红线，涉及违法建设，需要政策大力支持。土地定向出让单一民营企业，对企业的运营管理要求高。

通过实地考察以上6个美丽乡村、特色小镇，关于特色小镇及乡村振兴发展大致可归纳为以下几点：

（1）产业发展是实现永续振兴的关键。无论是历史传统观光型村落（富阳东梓关村）、还是生态休闲体验型村落（高家堂、余村、船村），抑或是特色小镇，都需要有产业作为支撑，才能实现可持续发展。

（2）政府、企业、村集体、村民四者共谋、共治、共享是实现乡村振兴的基本保障。政府掌握着土地、财政、制度等诸多资源，是主导者和监管者；企业（开发商、投资者）是将图纸变为实体的主要行动者，大多是具有创新精神的实践者；村集体承担着搭建多元主体（村民与政府、村民与企业、企业与政府）的沟通渠道，推动多元主体达成共识；村民个人是乡村治理的参与者，也是利益分配的享有者。四者在共识驱动下的合作，是实现振兴的重要基础。

（3）做“有用的规划”是实现乡村振兴的有效路径。政府的引导、企业的参与、村民的支持，都需要围绕既定的目标，才能形成合力，乡村振兴需要基于区位、自然资源禀赋、土地资源等要素进行高瞻远瞩的统筹谋划，明确产业定位、发展方向，也需要从土地规划建设、土地运营、招商政策、利益分配制度、治理模式等方面制定可操作的实施路径，做到一以贯之。

（4）精细化治理是提升品质的重要保障。无论是城市里干净整洁、绿意盎然的道路，还是美丽乡村集中统一的污水处理设施；抑或是精心设计的公共厕所、风貌和谐的村民住宅，都体现了生态宜居、乡风文明的美好生活环境，这背后有政府的严厉管控制度（如联合公安开展违法建设惩处），也有村规民约对村民意识的引导和约束，两者相辅相成，实现共同治理。

二、对花都的启示

花都区是广州副中心、后花园，着力实施乡村振兴战略，全力以赴激发农村最大潜力，推进都市农业和数字乡村建设，努力打造广州实施乡村振兴战略先行区和示范区，对广州市推进国际大都市建设和粤港澳大湾区建设具有重要战略意义。

花都区面积约969平方公里，乡村地区村庄的城乡结合特色鲜明，乡村发展尤为具有代表性。花都区共有188条村，分为了城中村、近郊村、远郊村三种类型，历经几十年飞越式发展，花都的城乡边界逐渐模糊，呈现出城中有乡、乡中有城的广东特色，无论是城市建设、特色小镇，还是乡村振兴，都与村庄整治息息相关。现针对花都区实际情况，结合考察感悟，提出如下建议：

（1）认清花都的短板和不足。花都是广州北部门户，区位优势明显；有山有水，生态本底好；有白云国际机场、广州北站形成的空铁枢纽，有地铁、高速铁路、高快速路，可快速连接广州中心城区及珠三角其他城市，交通条件优良，但花都城乡建设水平却滞后于广州中心城区、甚至增城等地区，究其原因主要有：一是关于城乡建设品质的要素整合提升不够，公共服务、生态、历史文化等体现高品质区域的要素未能统筹谋划，进行精细化设计和管理实施。二是产业发展驱动不足，多元产业结构体系未形成。花都一直以来是汽车产业独大，珠宝、音响、皮革皮具等传统产业优势未充分展现；历史人文、生态农业、生态旅游等观光休闲旅游业发展潜力未充分挖掘。三是新增城乡建设用地规模小，低效工业用地（村级工业园）盘活利用空间大，村级工业园遍布全区各村，留用地历史欠账多且开发利用效率低下，急需盘活提升。

（2）要规划统筹，统筹规划，立足“以产兴城，以产兴村”，着力构建多元产业体系。花都区拥有天然的生态资源禀赋，优良的交通条件，无论是先进制造业还是旅游观光业都有良好的发展条件。全区应紧密围绕“一轴四带一核多组团”空间结构，深度整合生态、土地、人文等资源，明晰各版块产业发展方向，深入挖掘各组团、各村落发展潜力，引导产城、产村融合发展。

（3）要因地制宜，分类举措。花都区村庄类型多样，有存在大量低效村级工业园、低效留用地、城乡建设用地规模较多的城中村、近郊村；有拥有大量古建筑、古遗迹的历史传统村落（炭步传统村落群、高溪村）；有山水田园风光本底好（炭步、赤坭村落群、梯面村落群），但建设用地规模少的远郊村。用地规模较多的村庄可围绕产业定位，在保障农民收益前提下，通过三旧改造或政府统租统建，盘活存量土地资源。用地规模较少的传统古村落以及山水田园村落，应靠山吃山，靠水用水，统筹策划，深入挖掘、整合已有资源，恢复生态，发展现代农业、生态观光、休闲旅游业，引导一二三产深度融合。

（4）要搭建共同缔造平台，将政府、企业、村集体（村经济社）、村民拧成一股绳，形成合力。花都的村庄大多以经济社为单位，每条村涉及的利益主体较复杂，需要搭建畅通的交流平台，统筹各方主体相互连接的关系。政府作为主导者，要强化导控，严格把关发展方向，合理建构利益分配制度；要加大公开力度，推进依法治村、民主决策；要积极引导社会资本参与（有创新实践精神的企业家）；还要积极发现具有创新精神、领导特质及沟通协调能力者（德高望重的长者、知识分子、技艺达人），负责担负宣传、协调、承上启下的沟通桥梁作用。

（5）要融合多方政策，打破常规，创新思路。乡村振兴不仅需要产业植入，还需要有资金保障，需要创新发展思路，尤其对用地规模十分有限的远郊村，绝大部分为基本农田或生态农业区，必须打破传统城乡规划思路，改变城乡建设用地规划套路，通过充分解读耕地保护、土地治理、宅基地建设、农用设施配建、美丽乡村建设等一系列有关乡村发展的政策，探索创新思路和方法，灵活安排使用土地（如生态化的污水处理设施），吸引多方政策补贴资金，引导现代农业、观光农业及旅游休闲（民宿）发展。

（6）要试点先行，形成头雁效应。选取本底较好的区域作为试点，举全区、全镇、全村之力共同打造，形成良好示范。如正在推进的岐山村工业园改造，从策划谋划、制度机制、土地规划、招商引资、运营管理等方面全流程考量，探索通过三旧改造完善用地手续，由政府统租统建，搭建平台招商引资，推动村级工业园改造提升。如赤坭锦鲤村虽用地规模有限，可基于御盛马场，以“马文化”为主题，整体谋划产业发展、村庄整治。

（7）要加强违法建设控制，通过精细化管理提升城乡品质。在利益驱动下，违法建设现象一直无法得到遏制，不仅破坏了城乡建设秩序、增加管理成本，还严重影响了城市形象和发展品质，政府应加强联合执法力度，控制违法建设；要改变以往粗放式发展观念，更加注重细节，精细化规划、建设、管理公共基础设施（道路、公配、垃圾处理等），不断提升城市形象，改善乡村面貌。