转移支付再认识<br/>——论转移支付的责任链条与绩效

转移支付再认识
——论转移支付的责任链条与绩效

2022-01-01广东财贸职业学院黄莉

区域治理 2021年45期

广东财贸职业学院黄莉

一、专项转移支付的实践意义

专项转移支付是指上级政府(在我国一般指中央、省、市级政府)为实现特定的宏观政策目标，以及委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金，资金接受者需按规定用途。专项转移支付资金行政责任制链条的夯实，首先需要资金分配程序的明晰和公开。其次，在实践中不断探索、总结、夯实专项转移支付资金责任制链条，转移支付资金的绩效，不断从社会整体、从民众获得感、从政府某一部门某一项目的效益到该部门整体的效益、再到政府整体绩效，必须从单一项目、单一部门、单一政府，向政府整体到全社会进行核算考量，才能体现我国转移支付的真正效益。这样，对专项转移支付资金责任制链条的纵向夯实才有意义。我国政府决策注重民主集中制，专项转移支付资金在横向民主基础上进行纵向民主，而民主集中制要落到实处，究竟什么环节 “民主”，什么环节“集中”，成为必须在实践中进一步探讨清楚的问题。

二、转移支付对权威中央政府的政治与财政体制的保障

（一）财政年度预算立法的漫长与预算分配的实际责任承担

全国人民代表大会（简称人大）及其常务委员会，对预算立法事务由于信息不足不可能提出所有议案。由于不直接执行，无法编制现实可行的与国民经济和社会发展计划相适应的国家预算。而国务院却具有这方面的优势，为了更好地做好年度预算，实际上只能由国务院来承担这些决策事务，由国务院来完成国家预算(更多的是指中央预算)草案的编制，并经人大立法后执行，同时接受人大的监督①。

预算立法的法律形式由人大完成，预算立法的编制由国务院完成，事实上真正能承担预算立法编制及执行责任的，只能是国务院。在预算细节上国务院可以说是自我立法。财政是国家政府的财力保障，肩负着政府履行职责的物质基础、体制保障和政策手段，年度财政预算是国家政府意志的货币化兑现，是国家政府行为的承诺与验证，目前社会更关心的是公共财政绩效。

（二）转移支付对中央政府的财政体制保障

1.国家财政体制的第一层分配：中央财政掌控即中央国库层次

国务院为了完成最高执行机构职责和部分决策性的预算立法事务，必须拥有足够的财权与财力控制权。目前实行的财权财力体制是1994年实施的分税制，除体现主权的进出口关税及海关代征的增值税、消费税外，基本税种实行共享形式。中央本级财政收入的构成是中央财政收入，外加少部分历史因素形成的地方上解收入。根据预算法，中央可通过预算赤字来支持中央政府的财政支出。中央政府的财政支出由两部分组成：地方税收返还和转移支付的归属地方预算部分、中央政府财政本级支出部分，而中央政府财政本级支出仅占中央政府财政支出三分之一。可见，目前中央政府财政本级收入与本级支出不是对称的一对概念，中央政府本级财政收入更多是面向全国全局，是为承担全社会经济管理做财力保障及控制社会经济发展状态，促进全社会经济均衡发展。目前最主要的手段是转移支付，这种纵向的转移支付占中央政府财政支出的三分之二。

我国实行的是大一统的集中制，“全国一盘棋”，中央政府财政本级收支不均衡，不均衡富余部分为全国财政整体的均衡提供财力手段和调控管理手段等基础性工具。

2.国家财政体制的第二层分配：预算层次分配

除中央政府财政本级支出之外，中央政府财政支出主要目标在于转移支付，进行转移支付分配。转移支付制度运行成为政府间承上启下的中间环节，既是财权与事权的配合，也是上级政府政策意图的贯彻方式。目前，政府间转移支付有两种模式：一是集权制，下级政府的资金主要来自上级政府的转移支付。二是分权制，上级政府只给下级有限的补助。我国中央政府支付具有双轨制特点：既有因素法测算的均等化为目标的转移支付，也有随机性项目补助与维持既得利益格局转移支付。但均等化为目标的转移支付少，随机性项目补助与维持既得利益格局转移支付多，这是历史原因造成的，中央政府财政本级之外的支出回归与达到本位，尚需一段时期调整。政府间转移支付制度从实际操作角度划分为两种：一是附加条件的或专项的。包括：（1）开放式配套拨款。（2）封闭式配套拨款。二是没有附加条件的拨款，即拨款不设定资金的使用方向，由下级政府自主决定。无论如何，中央政府预算本级支出的转移支付部分，与列入省级政府预算的财政收入相勾连。

3.国家预算报表及其预算会计制度的设立使用原则和预算公开

2007年起全国统一使用新的政府收支分类和预算表编制制度，没有要求就各省级专项资金具体内容进行全面详细揭示。按现行制度编制的预决算表草案，很难从其科目中按图索骥地勘验到各省级专项资金项目的具体使用，所以各省每年交付省级人大审议的预决算表草案，并不能满足公开和精细化要求。

我国现行的国家预算报表及其预算会计制度，更多是从整体上反映政府收入与支出的去向和均衡，为更准确反映政府支出，除了从政府内部能动性的职能支出角度进行划分与说明，还从财政货币资金本身的特性，从粗到细进行说明。但不论如何，都是政府内部收支系统性的说明。即使是正在不断完善中的部门预算，也只是在某一政府层级展开的内部财力开支的责任制的说明。即使省级政府的预算报表，首先也是保证对上与中央政府、对下与各所辖政府预算的说明，是整体一贯性要求在资金安排上的体现。即使将报表及其账目进一步公开，还是难以承载公民和纳税人关于预算公开的愿景。对我国农村传统主粮生产的全环节、农民劳动力的转移提升、农民后代的义务教务和农民的基本保障，中央政府在支付信息化和公开化技术手段的支持下，按每个摊分数量的标准单位如每人、每亩、每头，按照每年、每月或每次，制定不同的补贴品种、补贴范围、补贴对象、补贴标准及补贴形式，如同一个庞大的乡镇政府，直接专项补贴在岗农民，提升农民技术，提高农民素质和保障农民生活。这是否在暗示中央政府在一定程度担起全国农民及其义务教育的基本政府服务经费，是否在探索在一定程度直接统管传统主粮农民的生产和农村义务教育的事权和财权（即中央统筹、省级地方落实）。也昭示着中央政府在通过涉农的各项专项资金，扶持着农民传统主粮生产和农村义务教育，维护社会稳定与发展的事项。仅从主粮直补方式，各省有按拥有土地面积计算的收入型补贴，有按实际种植面积挂钩型补贴，包含对农民收入直补、对粮食安全直补，两种政策目标需要协调。

三、涉农专项转移支付补贴下的中央政府决策与实施及责任夯实的尝试

一方面，国务院处于我国政府系统的最高端，其向下发布政令会仅针对省级政府，再由省级政府逐级下传，当然面对全局性事项可能会直接掌控管理。另一方面，国务院对农民的直补，以乡镇政府直接面对农民及其耕种的生产生活，关心着农民收入与粮食安全。国务院直接对农民的贴身管理，是对中国社会经济发展的保障护持。这种管理方式，与联邦制国家中的联邦政府与州政府、地方政府一道对居民的某一具体事项进行分工式管理相类似，这种多中心的联邦式管理分工技术在我国的尝试使用，是对我国1994年开始的财政体制迈出联邦财政体制基础上的一个拓展。从2008年开始，农民工资性收入所占比例第一次超过家庭经营性收入，但如果不拘泥于某一产业进行成本收入分析，而是放眼于全国持续平稳发展，国务院采用双重政府式的负责制的直补办法是可以长期考量的。

（一）中央预算承担、地方账户运行与地方操办的运作模式

除了全国性的项目大工程，中央专项资金在施行双重政府式对农民补贴，同时也包含由省级政府相关部门负责辖区内按要求分配使用传统型的专项资金。这些中央专项资金使用于地方，有些由地方制定分配标准、范围及方案，资金经由地方国库直接支付，有些涉及省级财政部门及相关主管部门的，则延伸到下级主管部门共同管理。

（二）现实体制运行特点之谜：中央专项资金管理官员的多寡与国际专家的体制误解

我国中央专项资金由中央预算承担，地方账户运行与地方操办。即“中央买单、地方遵旨请客”运作模式，曾有国际专家前往我国农业部调研专项资金，发现有些官员一人操持几个专项，他们认为，这与美国联邦几个官员共同负责一个专项资金在人员管理配备上有较大差距，这只是国际专家的误解。实际上，我国中央专项资金落地到具体项目，要经过省级财政部门、对应省主管部门等地方机构人员，参与的管理人员比起联邦政府的专职人员独立管理有过之而无不及。即使我国中央专项资金是对个人的直补，也只是借鉴了联邦制的直管到资金收受益人的一些技术方法，我国仍是大一统为主体的，即使是中央的事地方也有职责配合辅助。此处体现的体制特点之谜，并没有一定表明我国要从财政体制上进行探索，要走联邦政体的道路。

1994年开始，我国开始在收入和支出总额上实行联邦财政体制的分税制，但在细目上，中央政府和上级政府的财政转移支付资金，如何有效运作，如何分清和绑实上下级政府的权力和责任，一直在实践和尝试中。如果财政联邦制运作机制有效，我国政府一样会实践使用，如果面临全国性或跨界重大项目，集中制将更有效。可见，在现行政体基础上，面对如何借鉴使用不同的财政体制技术，既有体现纵向民主的集中制分配技术（如一般转移支付），又采取了体现横向民主的联邦职责特点的分配技术，如中央直接安排到人的分配技术、中央政府对农民的专项补贴。

（三）涉农补贴“政绩共同体”行为逻辑两面观

有学者认为我国的上下级之间，形成非同一般利益共同体的政绩共同体。由于信息不对称、公众监管难，上下级利益连带关系牢固。认为权为民所授，各级政府和官员由对上级负责改为对当地民众负责。

专项资金的预算权与项目立项权错位，或者说是上下级之间分工完成的项目或专门事项不对称。其问题在于，该专项资金达成的项目与事项，上下级之间的意愿与当地民众的意愿，能否达成一致。对设立专项资金的上级政府、执行其意志的下级政府，决策力和执行力是否一致，都是考验。如何尝试决策权限向下，执行效果向下，即考核评估的标准不源于上级，而在当地民众、在民间。但民意的聚焦、准确达成也需长期训练磨合，特别是方式方法的熟悉使用，民意达成制度机制的形成需要漫长的时间。

（四）财政专项转移支付资金的形成与人代会转移支付表格设想

除党和政府之外，人大代表议案和建议，也是财政专项转移支付资金的形成的法定来源之一，是我国财政专项转移支付资金运作的人民性最直接体现。而政府内部的财政机构负责编制政府年度预算，并在预算草案的审议中有权代表政府向人大代表进行陈述和说明，财政机构的规范运作和日常行为都来自于政府的指令。

可以期待的是，包括财政专项转移支付资金的设立和分配基本都要通过人大审批，并向社会宣传。目前的难度是，如何在技术上进一步公开财政专项转移支付资金的运作，公开对财政专项转移支付资金使用绩效监管，乃至对某一部门掌握和使用的财政专项转移支付资金集合的综合绩效进行监管，这些都是人大代表和广大民众着力关注之处。财政专项转移支付资金一旦进入预算表格系统，会分解进入各个科目，得不到独立统一地反映。现阶段，财政部门代表政府公开预算，接受人大代表和广大选民监督，推动政府整体工作水平和质量上台阶，研究如何公开财政专项转移支付资金，是一个较优的选择。更为有效运用、规范财政专项转移支付资金，是广大财政工作者，包括理论工作者的使命性。