城市规划与国土规划管理中的矛盾及措施研究

河北正坤城乡规划设计有限公司 刘广宁

随着我国不断推出政策制度来提高人民群众的生活质量，从整体角度上来看，我国人民群众生活水平已经提升到了较高的层次，城市化进程也在不断加快，城市规划问题也进入到大众视野当中。而现今城市规划与国土规划之间还存在很多矛盾，这些矛盾不利于城市规划与国土规划的协调发展，因此为了推动社会发展提高人民群众生活水平，对两者之间关系进行协调意义重大。

一、城市规划与国土规划概念

（一）城市规划概念

城市规划是为了实现城市空间的有效利用，促进城市经济稳定发展，使城市可以完成提前预设的阶段性目标，对城市的发展方向与规模进行预设，对城市的内部组成结构进行规划。城市规划可以明确城市未来的发展方向，将土地资源科学利用，使其尽可能发挥最大价值。城市规划是城市可持续发展，发展方向更加规范的有效保障，还有利于提高城市人民群众的生活水平，可以有效推动社会发展进步。

（二）国土空间规划概念

国土空间规划从宏观角度上来讲就是对我国土地进行合理的开发利用，对土地不合理的使用情况进行整治，对土地资源进行保护。国土空间进行规划可以保证区域内人口、环境、资源、经济相互之间的良性关系，促进土地资源利用可持续发展，在社会发展与环境保护之间寻找平衡点。现今，我国社会发展已经进入了新的层次，国土空间规划为了适应社会变化也需要对传统规划理念进行改进，要求规划更加合理化，符合人与自然协调发展的规划方式，避免造成土地资源浪费、对自然资源与环境造成破坏现象发生，国土空间规划是从长远角度出发，为国家步入可持续发展状态提供有力支撑。虽然我国已经加大了对国土空间规划的重视，但是依然有很多方面需要进行完善，需要进一步探索更成熟的管理规划方式。

二、城市规划与国土规划之间的主要矛盾

（一）编制部门

理论上来讲两者之间都有比较明确的职责任务，从编制部门上来看归属也比较明确，其中国土规划编制的负责单位主要是国土资源部门，而城市规划编制负责单位主要属于建设规划部门，在编制和职责上都有明确的划分。但对城市规划与国土规划实际的工作情况进行分析，两者之间又在工作中存在较大的交叉性，两个部门工作中会根据自身需求情况实施任务部署，当两者根据自身部门布置任务进行工作时，会出现相互之间影响和制约的情况。这就会导致在工作中两个部门在工作上产生冲突发生矛盾，而且解决起来比较麻烦，为了自身部门的效益不被损害，导致难以进行有效的沟通，无法配合对方的工作[1]。

（二）实施方面

国土规划管理和城市规划管理在工作过程中，管理目的、管理内容、规程、与对土地的规划期限都可能存在矛盾和冲突。

1.管理目的

相比较而言国土规划是从更加长远的角度上来考虑，对土地进行规划管理，在规划过程中需要从当前社会发展现状以及以后的发展趋势进行考虑，从而来决定土地资源使用方向、保护力度，需要做到对国家土地资源统筹兼顾的安排。而城市规划管理通常是基于城市未来的发展方向和城市经济状况等，保证城市建设可以与社会发展速度同步，以维持城市各部分结构可以稳定运行，保证城市经济效益、环境效益和社会效益。因此国土规划相较于城市规划而言层级更高。

2.管理内容

国土规划管理和城市规划管理的出发角度不同和管理层级不同，导致两者的管理内容也存在差异。国土规划涉及的领域比较多，需要将国家整个土地资源、环境、人口、社会发展等在规划中详细考虑，进行科学化与合理化的分析，编制出可行的土地利用规划，国土规划管理通常需要基于国家整体土地情况与社会发展情况角度进行分析。而城市规划通常都是结合城市实际发展展开分析，对城市土地资源进行管理规划，城市管理规划层级更多是基于城市本身情况进行分析。

3.编制规程

国土规划和城市规划在编制规程上也存在较大差异，由于国土规划需要考虑到国家整体发展情况，因此在规划方式上以整体局部的方式，逐级进行土地规划。而城市规划则是利用从整体到局部与从局部到整体相互结合的方式，对城市进行规划。国土规划对土地保护的重视程度要大于城市规划。比如在耕地保护上，国土规划要根据从上到下的方式进行指标任务分配，计划性非常强，对土地的综合分析与利用率非常看重。而城市的规划则是根据城市发展情况与城市内不同行业的实际需求来对土地进行划分，两者之间在进行规划时的考虑方向上存在差异，编制规程也会不同。而且国土规划注重土地保护，因此在为城市分配土地使用指标上，通常难以满足城市规划前的预测[2]。

4.规划期限

国土规划需要国务院统筹确定其具体使用年限，然后土地行政管理部门负责发送文件，确定各级对土地的使用年限等要求。城市规划中土地年限的确定方式通常是政府部门根据城市发展和城市不同企业的实际情况来确定使用年限。而从时间上来看国土规划期限为近期五年，中长期为十到十五年左右，城市规划中土地规划期限通常情况下都是二十年左右，规划年限上的差异在某种程度上也会导致矛盾的产生，使两者在土地规划问题上出现交叉，增大了问题的解决难度。

三、城市规划与国土规划之间矛盾解决措施

（一）发挥国土规划在城市规划中的作用

城市规划需要严格遵照国土规划的实际情况，以便国土规划可以更好地辅助城市规划的进行。虽然国土规划与城市之间存在矛盾关系，但是从其他角度上分析，国土规划与城市规划也存在引导关系。国土规划通常考虑得比较全面，需要结合实际国情进行分析，对区域内的土地资源分析利用能力较强，规划的内容会更加具体。而城市规划通常局限于城市的发展，进而在土地规划上国土规划对城市规划具有很强的指导性作用。从实践角度进行分析，城市规划实践中，可以为国土规划提供真实的数据参考，从而为国土规划提供数据支持，帮助其在后续规划过程中有实际经验来为城市规划使用土地指标进行合理控制。因此合理利用两者之间的引导关系，可以有效解决相互之间的矛盾问题，使两者之间实现关系的协调，促进双方共同进步[3]。

（二）认识到协调两者关系的必要性

国土规划对城市发展用地限制程度过大，会对城市的发展造成影响，而对城市用地下放指标力度过大则不利于国土保护工作的进行，因此要想解决两者之间的冲突关系，就需要增强彼此的协调能力。要想让城市可持续发展离不开土地的合理规划，因此为了城市发展的稳定性，还需要看城市规划和国土规划的管理效果，对两者之间关系的协调性作出改进，充分认识到国土规划与城市规划协调发展的重要意义与必要性，解决两者之间的矛盾关系，以此在保证土地合理使用的情况下，不影响城市的发展，促使城市走上可持续发展道路。

（三）搭建网络信息互通平台

由于城市规划与国土规划之间存在冲突，导致两者之间的信息数据通常都不能有效共享，冲突无法得到有效解决。当前信息技术发展已经比较成熟，可以有效利用信息技术来解决两者之间的矛盾问题。因此为了解决相互之间因为信息数据不透明，缺乏信任的问题，应当通过搭建网络信息互通平台，实现信息数据的共享，增加彼此之间的沟通，这样容易在分析解决矛盾意见时达成共识，选择有效的方式来促进双方合作，便于土地规划问题的解决。由于土地规划中有很多需要保密的信息，因此需要加强信息共享平台的安全性，可以搭建专项网络沟通渠道，以保证共享信息的安全性。

（四）完善相关法律法规

为了减少国土规划与城市规划工作之间的冲突，增强彼此之间的统一性，完善相关法律法规非常有必要。通过在两者实际工作情况中的冲突点进行分析，然后根据实际情况对法律法规进行完善，有必要的情况下可以进行修改，以此保证两者在土地规划上有更多的协调引导作用，减少矛盾关系。

（五）健全管理机制

随着社会步入发展新时期，国土规划与城市规划管理工作难度也逐渐提高，两者规划工作会变得更加复杂，传统的管理机制很难适应现今国土规划与城市规划管理任务，因此要求相关部门的管理者要有创新思想，对管理机制有更新完善的意识，在实际工作中，寻找规划管理工作中的要点，进行整合分析，寻找管理中现存的不足之处，对管理制度进行改进或者完善，才能使其更好地服务土地规划问题，为解决国土规划与城市规划之间矛盾，在管理机制上提供支持。而且国土规划通常都会涉及非常多的单位与部门，这要求每个部门在管理工作上做到认真负责，积极参与到管理机制的完善过程当中，增强各部门之间工作的沟通，实现统筹管理的效果，以此促进国土规划与城市规划工作的协调统一，为社会发展贡献力量。

四、结论

国土规划与城市规划之间的矛盾问题存在已久，因此不是一朝一夕即可将矛盾解决，还需要通过付诸实际行动，在工作中不断寻找解决的方法，才能逐渐将矛盾解决。解决两者之间的突出问题还应该在协调性上多下功夫，充分利用国土规划对城市规划的引导作用，增强两者之间的统一性，并在制度和法律法规上进行完善，使协调统一工作有足够的制度支持。