基于社会公平原则的最低生活保障标准设计与完善

河北大学管理学院 仇赛

一、我国低保标准的现状分析

（一）法律制度方面

1999年国务院通过并颁布了《城市居民最低生活保障条例》，国家以法律的形式来保障城市居民享受低保待遇的权利，而此时农村居民却没有受到保障，此时法律上的不公平在此体现。2006年国务院下发《农村五保供养条例》，2007年7月11日，国务院下发《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。此时虽然从表面上看我国从城市到农村建立起了覆盖全国的最低生活保障的法律制度，都既定了城乡低保的标准，但这种标准还是带有城乡差别、农村低保和五保之间有差别的保障制度[1]。2010年3月十一届全国人大三次会议上，96名代表提出3件议案，要求制定社会救助法。2018年9月8日第十三届全国人大常委公布的立法规划中《社会救助法》排在第一类，这体现出许多贫困人口的利益需要得到保障，也体现了国家对扶贫工作的重视和决心，制定《社会救助法》迫在眉睫。

（二）资金方面

城市居民最低生活保障资金来源主要为市、区两级财政与记机关、企业事业单位来承担，还有部分资金来源与民间组织的无偿捐赠。农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。农村五保的资金主要来源与地方财政预算、农村集体经营收入、中央财政补助、供养机构的农副业生产。截至2018年年底，我国全年支出最低生活保障资金为1632.1亿元，同比2017年上涨34.35亿元。

在城乡总体支出方面，城市低保资金支出为575.2亿元，全国城市低保平均保障标准579.7元/人·月，同比上年增长7.2%。农村低保资金支出为1056.9亿元。全国农村低保平均保障标准4833.4元/人·年，比上年增长12.4%。在特困户供养方面全年支出农村特困人员救助供养资金306.9亿元。全年支出城市特困人员救助供养资金29.5亿元。我国低保水平待遇是逐年提升的。以河北省秦皇岛市为例，2019年城乡低保标准提高到城镇不低于每人每月660元，农村不低于每人每年4400元，同比2018年份别增长每人每月60元，每人每年400元。

在总支出占GDP比重方面全年低保总支出约占2018年全年GDP的0.18%，同比2017年降低了0.01%。这说明我国加强了扶贫力度，增加低保支出，低保待遇也逐年变好，但是2018年GDP比2017年GDP增长79549亿元，低保支出占GDP比重反而下降0.01%这说明低保的待遇水平没有随这经济的发展同步提高，低保水平仍偏低，城乡低保待遇标准仍不公平。

（三）参保人数方面

截至2018年年底，全国低保对象共2506.8万户、4526.1万人，同比2017年低保对象减少484万户，780.1万人；城市低保对象605.1万户、1007.0万人，农村低保对象1901.7万户、3519.1万人，同比2017年，城市低保对象减少136.4万户、254万人，农村低保对象减少347.6万户、526.1人。在特困人员人数方面。截至2018年年底，全国共有农村特困人员455.0万人，比上年减少2.6%。全国共有城市特困人员27.7万人，比上年增长9.1%。贫困户贫困人口总体减少这体现出我国脱贫攻坚的决心与低保制度所取得的成效，但是其中的问题就在于农村人口贫困数量远大于城市人口，而且农村低保待遇又低于城市这由进一步加大了不公平。在参与的人群方面我国低保政策有着新的进展，2018年，农村低保迎来改革，三类残疾人将无缘低保：已领其他补贴的残疾人，收入高的残疾人，有房有车的残疾人。这促进了制度的公平，农民举双手赞成。

二、在公平视角下低保标准设立过程中存在的问题

（一）法律层级较低，政府责任缺失

首先在法律层级方面，当前法律层级偏低是我国社保制度的普遍性问题，当前只出台了一部《社会保险法》。正是由于缺乏强制性的法律条款的约束和保障，没有统一明确的低保标准计算方法，这才导致低保标准参差不齐，导致城乡间低保待遇差距悬殊，甚至出现漏保的情况，导致应该享受到低保待遇的群众未享受到基本待遇，更加大了社会的不公平。其次在政府责任方面，许多地方政府还未意识到最低生活保障制度的重要性，没有能尽职尽责的考察本地低保户的生活状态，因地制宜地设定最低生活保障标准，甚至出现漏保的情况。在对低保户的资格审查时，审核审批方面更是效率低下，最后使低保户权益受损。有些政府工作人员在面对低保户的咨询时态度恶劣，没有维护受助者的尊严。

（二）低保的标准的设立存在区域性差异

由于我国城乡二元结构与东西部发展的历史差距，导致低保标准设立存在区域性差异。我国经济发达地区城乡最低生活保障标准高、保障范围大，而经济发展较为缓慢的区域总体水平偏低，在城镇低保基本能普遍覆盖，但是在偏远的农村地区，保障范围小。虽然我国经济发展不平衡不充分,制定标准应存在差异性，但也应有相对统一的规范和依据,同时考虑尽可能地缩小城乡差距。有些农村乡镇政府因缺乏制定低保标准的相关技术水平，仅依靠估算制定最低生活保障标准水平，导致低保标准的设置缺乏准确性[2]。

（三）缺乏对影响确立低保标准因素的考察和评估

首先在资金方面，许多城镇乡村没有对本地区的资金的使用情况进行有效的评估，从而设定的低保水平标准偏低，从而导致对低保的支出占总支出的比例过低，使低保人员不能得到充分的保障，加剧了不公平的差距。其次在需求方面缺乏考量保障人群的生活需求、发展需求。对物价水平的变化也没有做到及时的考量，尤其是乡镇政府，从而使得最低生活保障标准没有随物价水平变化而及时调整，低保标准的设置没有与实际的需求相符。在适应人群的判定上缺乏对人群种类的考察和评判，缺乏精准度，例如对于领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民，一些地区缺乏对人员资质的深度考察和评估，导致此类人群在领取低保资金的同时又赚取其他收入，从而导致横向不公。

三、完善最低生活保障标准的建议

（一）完善法律制度提高法律层级，明确政府责任提高行政效率

首先在提高低保的法律层级方面将当前草拟的《社会救助法》加快审批通过并加以施行，保障困难群众的基本权益。立法是以法制手段保障最低生活保障公平的第一步[3]。在此之后，应该把《最低生活保障法》的确立提上议事日程，使得有明确的低保标准计算方法，以此来使保障低保标准的制定更加公平公正。其次在提高政府办事效率方面，尤其是家计调查和审核的效率，对于偏远地区的人员申请，市级政府可将权力下放，可让乡镇一级政府去调查和审核，加快审批效率。坚持统筹深化推进简政放权、放管结合、优化服务改革，使符合低保条件的人尽快享受低保待遇。最后在政府部门开展低保主题教育大会，增强政府工作人员的责任感，使低保人员尊重每一个前来办事低保人员，使他们的尊严不受到侵犯。

（二）逐步整合，在统一城乡居民低保标准在的基础上缩小区域性差异

首先继续推进城乡低保并轨，缩小城乡低保标准差异。低保标准的统一从某种意义上也表示着城乡低保制度的并轨。这需要明确政府间的财政分担机制，处理好中央级政府和地方政府的支出关系，处理好省、市、县的资金分担比例。统一城乡低保标准的优点在于促进城乡公平和适应新型城镇化，在缩小差距的道路上迈出重要一步[4]。其次要保证公民尤其是低保人群在制定、调整低保标准方面的知情权，要通过举行听证会、设立信访意见箱以及通过政府官网或公众号等方式收集他们的意见，不能以低保标准制定者的主观意愿来制定，加强公民的参与和监督。最后在农村地区调入专业的技术人员考察当地的实际情况，对农村地区的基层部门人员开展农村低保专题培训班，提高基层工作人员的职业技能水平，以保证政策制定的准确性、公平性。

（三）加强低保标准的评估与监管，实现与精准扶贫的融合治理

在最低生活保障标准中，低保救助对象确定和资金的使用与精准扶贫政策在存在衔接，这为低保制度与精准扶贫政策融合治理提供了可能性[5]。对象的精准识别需要对申请低保的人员进行全方位的审查，反复审查参保人员的收入状况和其他补贴情况，通过政府与民间的双重监督，以防止骗保的状况发生。要加强低保人员信息的档案管理，做好“一户一档”。低保户的档案管理要将档案统一编码，将申请低保提交的证件资料保存完整，以便日后查询，档案管理工作要严格按照相关法律法规来进行，电子档案和纸质档案都要严格保存、分类明确、科学规范[6]。定时期更新低保户的信息状况在低保户脱贫后也要进行信息的追踪，以防止返贫的情况发生。对于资金要精确使用，要加强对贫困进行实地考察，这可以向本地的高校申请援助，成立低保标准制定的专家小组，对本地的数据进行科学的考量，同时建立低保水平与物价挂钩机制[7]。