体制改革下自然资源统一确权登记思考

2022-01-01三江侗族自治县自然资源和规划局莫启雄

区域治理 2021年12期

三江侗族自治县自然资源和规划局莫启雄

一、自然资源不动产统一确权登记提出的背景

党在会议中通过了全面深化改革若干重大问题的决定，中共中央国务院也及时印发了生态文明体制改革总体方案，全力推动确权登记法制化，对自然资源统一进行确权登记，从而建立统一、规范、明晰的确权登记系统，建立健全归属清晰和权责明确以及监管有效完善的自然资源资产规范的产权制度，对水流、山岭、森林、草原、滩涂、荒地、矿产资源等所有自然资源的权属进行确权统一登记，界定国土空间资源的权属主体，以全民所有、集体所有两种所有权登记形式对全民所有、集体所有省市县乡村各级资源权属划清边界。

二、自然资源统一确权登记的原则和模式构建

（一）自然资源统一确权登记的原则

一是资源公有的原则。根据宪法规定，一切水、土，山、林、草、矿等自然资源，所有权属于全民或者集体，任何资源的所有权都不属于任何形式的个人。二是物权法定的原则。坚持资源权属法制化管控体系，依法进行资源权属的统一登记。三是统一确权登记的原则。按照中央深化改革和十八届三中全会精神，对全国范围内的山水林草土矿湿地滩涂荒漠等全部进行确权登记，横分门类，竖列等级，不丢一丝一毫。

（二）统一登记模式的构建

由国土资源部门牵头，中央编办、财政、农、林、水、统计等部门共同参与，省市县乡村各级全面发动，开展不动产、自然资源确权登记。一是统一登记名称。如“登记单元号”统一按照自然资源调查技术规程编制单元号；“所有权人”统一填“全民”或者“集体”；所有权代表行使的主体统一等自然资源所有权体制改革完成结束后再填写；总面积、总数量、类型、类别、面积、数量、质量，统一按照单元内资源内调查信息填写；空间坐标位置不能填写空间坐标的统一填写四至信息；用途管制、生态红线和特殊保护等要求，统一按法规内容填写相关要求；不动产单元化统一根据不动产籍统计调查技术规程编制采用的单元号；“权利人”统一填“集体所有”，或者国有用益物权主体；登记时间为2016年某月某日；二是统一资源分类。所有的天然物、自然物，只要在一定的技术条件下，一定的时间内一经被人们开发利用，就成为自然资源，在进行统计确权过程中，按照种类可分为水资源、土地资源、森林资源、矿产资源等类别。

三、体制改革下，自然资源统一确权登记的思考

2013年，在党的十八届三中全会上，党中央提出了统一确权登记自然生态空间战略部署。2016年在中央深化改革会议精神的指引下，国土资源部编制的“十三五”规划纲要中，对统一确权登记所有自然生态空间工作做出具体落实安排，同年12月，国家国土资源、中央编办、财政、环境保护、水利、农业、林业等工作部门联合印发《通知》，着手进行自然资源空间统一确权登记工作具体落实。总体工作思路是不动产登记作为基础工作，统一确权登记水流、山岭、森林、荒地、草原、滩涂、矿产等自然资源，全面构建自然资源的统一确权登记的制度体系，进一步明确各类自然资源的开发利用和生态保护权利范围。

（一）明确统一登记自然资源权属和不动产的关系

自然资源分布的区域广阔，党中央、国务院的指导精神非常明确，就是以不动产登记为基础，构建自然资源统一登记确权体系，国家相关部门根据十八届三中全会精神和中央深化改革会议要求，也制定了自然资源统一确权登记的工作通知，但是，在实际操作中，很多具体操作难以有效驾驭，比如调查内容、配套体制、确权方法、法律效力、登记项目等。关键问题是没有真正弄清什么是自然资源？自然资源、不动产统一确权登记的概念、意义、作用不明确，确权登记的具体方法什么？为什么以不动产登记内容为基础？在所有的自然资源中，分类和调查的标准、登记单元划分、调查数据成果的具体应用等基本问题仍然不能明确统一登记自然权属和不动产的关系，更不知道怎样以不动产登记为统一进行确权登记，这将影响整体工作高质量地开展，因此，必须明确二者之间的关系。

1.确权登记过程的工作目的有区别

进行自然资源统一确权登记的工作目标就是明确自然资源的四至边界，划清权属界限，一是全民所有与集体所有权属界限。二是不同行政区域的自然资源权属界限；为建立归属清晰、监管有效、权责明确的产权制度打基础，以达到自然资源保护全民参与、联防联控、社会监督、齐抓共管、共同保护的目的。三是确保不动产的法律保护和流转顺畅；统一进行不动产权属登记后，权利人合法权利明晰，更容易得到法律保护，利于交易合法安全，提高效率，确保流转顺畅。

2.权利类型和产权管理方向不同

明确了自然资源的权利类型，资源与不动产的关系，才能进行正确的确权登记，减少失误，提高工作质量，自然资源主要是水资源，包括江河湖海等；森林资源包括林地、原始森林等；山岭、荒地、草原、滩涂、已知储量的矿产等资源包括荒山野岭草地等自然资源。而不动产则是附着地表的土地、林地、房屋、草原和海域等，不动产的集体所有权和用益物权以及抵押权在法律层面界定十分清楚，只是进行确定登记。不动产寓于自然资源之中，登记实现关联。但要把权属登记清楚，登记清楚权利类型，才能进一步确定产权管理的方向。

3.进行统一确权登记的自然资源和不动产内容有很大区别

所谓的自然资源就是尚没有被集体或者个人开发利用的天然生态资源，比如，水、土、草、林、滩涂和矿藏等，登记过程中，根据每个登记单元自然资源的目前状况、行政区划权属界限、用途管制条件、生态保护红线和特殊保护要求等内容进行详细登记；不动产登记的内容就是农民、林、牧、渔民集体组织的土地、林地、房屋、草原和海域所有权登记、用益物权登记以及抵押权登记，不动产登记单元是自然资源单元划分的基础，明确二者的区别，才能做好确权登记工作。因此，在进行统一自然资源和不动产的确权登记中，必须明确内容上的区别、登记要求的不同、质量技术标准的不同，从而实现高质量的确权登记工作，为建立健全规范有序的产权归属体系完善资料打下坚实的基础。

（二）明确责任，推进自然资源产权管理信息化

自然资源和不动产确权登记，实行所有权、使用权、经营权的有效分离是资源管理体制改革和生态文明机制建设的重大突破，为自然资源的开发利用、有效保护、分类施策提供有效的操作性强的真实数据信息，以更好地明确资源、不动产产权人、使用人的监管、保护责任；新时代全面深化改革的形势背景下，全面推进不动产自然在原统一确权登记，与管理机构合并精简，消除体制弊端，解决职责不清、结构臃肿、推诿扯皮、管理服务效率低下问题的重大举措遥相呼应，围绕简政放权、创新监管模式、提高服务效能，构建自然资源、不动产登记确权模式和审核流程，打造“互联网+”的信息平台数据系统，使不动产、自然资源统一确权登记工作实现设计规范化、管理法制化、操作便民化。例如，农村农民经营承包的土地，在这次确权登记中实现“三权分开”，即：所有权属于村级农民群众集体，经营权属于承包户，使用权则根据土地使用对象进行明确。在计算机互联网、大数据、云计算等信息技术普遍应用的条件下，自然资源、不动产统一确权登记要按照法规、统计操作技术规程，充分运用计算机、“大数据”“互联网+不动产+自然资源”的技术手段，提高统一登记效能，为进一步明确资源监管保护责任，推进资源管理信息化、智能化、现代化创造条件。

（三）核实不动产、自然资源信息，健全生态文明建设档案

我国区域辽阔，自然资源丰富，东北的森林、湿地、内蒙古的草原、黄土高原的滩涂荒山野岭、沙漠、西南的大川、江河湖泊、东南沿海的水域海岸等，在力行环境保护，推进生态文明建设的过程中，必须对现有的生态资源现状和数量范围、产权管理内容等信息完全掌握，比如，建立国家公园生态环境保护制度，按照职责权限构建国家地方生态文明建设和资源保护主体，对自然资源的信息不熟悉、不全、不明确就难以落实环境保护的主体责任。因此，进行统一的资源、不动产确权登记，就要进一步核实不动产、自然资源的信息，确定坐标范围、权属主体、使用监管主体，健全生态资源、不动产档案，分类划分监管责任，确保生态环境保护责任落实到位，打造高质量生态文明建设服务平台。

（四）进一步推进确权登记工作的法制化、规范化

自然资源、不动产的统一确权登记，是深化机构管理体制改革的突破口，在具体工作中，充分引进信息化技术的基础上，还要完善相应的法规，对现行的统计登记技术质量标准进行“规范”，使登记统计过程使用的各类信息数据满足通用标准，把不动产、自然资源登记的海量信息进行分类，利用软件技术判别分析，构建不同的数据库，建立健全水资源档案、土地资源档案、森林资源档案、荒山野岭资源档案、矿产资源档案等，有力地促进经济高质量发展和社会经济可持续发展。