政府与社会资本合作效率分析

国家信息中心 冯利华

依据制度经济学的交易成本理论，一种制度或组织是否有效率，主要看这种制度或组织是否能够节约交易成本。政府凭借自身的权威性、强制性、垄断性来集体供给公共产品，具备大大节约公共产品供给过程中的交易成本的条件。

一、导致政府提供公共物品效率降低的原因

根据公共选择理论，政府官员也是理性的“经济人”，他们的个人行为目标同整个社会福利最大化的目标未必一致，委托人和代理人存在利益冲突，在很长的委托代理链条中，各个委托人很难预测代理人的具体行为，从而削弱了委托人的控制能力。对于各代理人而言，公共产品的成本不是由他们最终承担，而是由纳税人最终承担，委托人和代理人间的信息不对称很容易导致软预算约束的出现，加上委托人和代理人间的利益冲突，降低了政府提供公共物品的效率，最终导致公共产品供给成本的提高。

政府及官员供给公共产品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏具体的标准和可靠的估算方法和技术。在非市场供给或垄断供给的条件下，由于无法对国防、医疗卫生和社会保障等公共物品的供给与产出水平进行测量，也无法找到政府官员或政府部门进行绩效考核的可参照标准，因而对于公共部门的供给效率、提供公共产品的政府部门的规模进行评估是非常困难的。由于公共物品的非计量性特点，供给标准缺乏合适的参照系，供给规模缺乏预算约束，加上官员没有对政府节约预算的索取权，而且公共物品供给中缺乏对官员降低成本、提高效率的激励，最终导致政府提供公共物品效率降低。

长期以来，我国各级政府一直是公共产品的垄断供给者，即使存在社会资本供给主体情况下，也是政府占主导作用。在这种供给体制下，公共物品供给及生产领域的产权多集中于政府及其公共部门中，私人资本难以进入，使得资源在公共物品与私人物品，公共部门与私人部门间难以形成优化组合。政府对公共产品的垄断供给，在一定程度上必将导致供给的低效率。由于缺乏竞争机制和外部竞争压力，提供公共物品的政府部门往往缺乏降低成本、提高效率的激励。另外，公共物品收益的难以估价、政府部门绩效评价的困难也容易导致公共产品的低效率。

二、政府与社会资本方合作提升公共产品供给效率

由于公共产品的提供需要一定的成本，为了更好地满足公众对公共产品的需求，提高社会福利，推动经济健康稳定增长，公共产品的供给需要同时注重效率与效益，在满足公众需求的同时，投入产出关系显得尤为重要，这种投入产出关系是衡量经济社会进步的条件。

由于政府财政能力的有限性导致公共产品供给能力的有限性，政府垄断供给无法有效满足社会及公众日益增长的公共物品需求，公共物品总体供给不足；由于对社会及公众公共需求及偏好分布信息获知的有限性，政府所提供的公共产品的种类、数量无法满足社会及公众多样化、多层次的公共需求，进而出现公共产品的超额需求；公共产品供给由政府垄断导致了公共产品供给的低效率等原因，公共物品的供给需要通过引入市场竞争机制来提升效率。

在公共产品超额需求诱导下，在“经济人”动机的驱动下，社会资本方利用市场机制提供某些公共产品，在满足部分超额公共需求增进社会福利的同时，实现企业收益。而对于消费者来说，通过市场购买行为能够满足其超额需求的公共产品，可实现其效用的最大化。消费者的超额需求与企业的动机相结合，既可以提高消费者的福利水平，又可以实现通过市场机制供给公共产品。

参与公共产品的社会资本方是理性经济人，追求利润最大化是企业的动机，如果对社会资本方没有有效的监管和规制，很可能带来公共产品供给的私人垄断，此时公共产品供给价格提高，当产量不足时，会造成公共产品供给的效率损失和福利损失。

在利用市场竞争机制实现提高公共产品供给效率的同时，政府和社会资本方为了实现和提高各自的效率和效益，可能不遵守信用，这不仅会损害对方的权益，也会对公共产品的供给效率造成损害。因此，建立科学完善的法律制度和信用保障机制督促政府和社会资本方遵守信用，并有效处罚失信行为，既能实现政府和社会资本的优势互补，又能互相监督有效促进，在发挥政府凭借自身权威节约公共产品供给过程中交易成本的同时，降低信用风险的发生，从而有效提升公共产品供给效率。

三、PPP模式在政府与社会资本合作中的应用

社会资本方与政府之间的互信，是推行PPP项目的基础。社会资本方需要有长期的市场商誉，才能获得政府和公众的信任，从而有较大的可能性参与PPP项目。一个具有良好信誉的政府才能赢得公众的支持与信任，包括社会资本方的支持与信任。参与PPP项目的社会资本方追求的是经济效益，而政府因其自身职能要求所限，首先需要追求法规政策所事先规定的公共利益，而官员则最好是通过努力实现这些事先规定的公共利益来实现其自身的个人利益。这样一种官员个人利益的实现方式最容易为社会公众所接受。因此，政府与社会资本方在互信基础上推行PPP项目合作，提供相应的公共基础设施，既可满足公众利益，也能实现社会资本方的私人利益，而且兼顾官员的私人利益，由此实现共赢。

一般来说，政府与社会资本的合作能够为社会带来如下有利影响。第一，增加公共基础设施供给。由于PPP合作期较长，一般是10到30年，在地方财政资金短缺情况下，引入社会资本，政府可以将初始投资转化成未来30年付费，解决地方融资难问题。第二，降低成本，提高效率。在引入社会资本之前，公共部门在基础设施建设期的成本较高，工期控制与运营期管理效率相对较低。引入社会资本后，实现项目全生命周期管理，有效降低由设计、建设、运营及维护等带来的总成本，缩短工期、提高效率。第三，防范与分散债务风险。采用PPP模式可以有效避免一些地方政府预算约束性问题的发生。比如，地方政府通常以过去经验为主要参考依据申请和安排预算，由于预算与实际支出偏差很大，一些地方政府担心当年申请到的资金没有花出去影响第二年预算申请，年底大量使用资金，造成财政资源损失，由于PPP模式中社会资本方的引入，项目的选择能够更加符合市场供求关系，资金的使用也会更加有效。第四，提升公共物品质量。通过引入社会资本可以提高运营管理效率，努力实现规模效益，减少相对成本，增加利润。新成立的SPV（Special Purpose Vehicle）公司较之过去的政府企业更有动力改善管理，整合提升管理团队建设，提高技术含量，推进开发创新，最终提高公共物品质量。

然而，PPP项目是否能够盈利以及盈利的水平究竟如何，从根本上取决于市场需求状况。对于一个特定的企业来讲，决定市场需求的不仅仅是产品或者服务的质量，还取决于市场结构和企业自身的市场地位。一般来说，随着经济的逐步发展和城市化进程的推进，人们对各类公共物品与服务的需求会一直保持一个增长的趋势，面对日益增长的市场需求，地方政府有增加公共物品与服务供给的职责，而其他企业也有进入相关行业的激励。面对不断增加的对某种公共物品与服务的需求，地方政府会通过财政支出或者是PPP的方式增加供给。新建的PPP项目会对原有项目形成实质性的竞争，当原有项目不能继续保持原有市场地位时，新项目将会与原有项目争夺市场份额，降低原有项目的收益水平。如果企业不能保持一定的利润水平，同时又得不到来自地方政府的补贴，那么社会资本可能会选择违约，信用风险由此诞生。

市场供求关系往往是一个不断变化的相对不稳定关系，当市场供求状况合理时，政府和社会资本方可能都会遵守信用，社会资本方也能够取得预期的合理收益，PPP项目能够比较顺利地实施。如果公共物品供大于求，政府和（或）社会资本方就可能基于维护自身利益或降低费用避免损失的考虑而不遵守信用，从而损害另一方利益或损害公共产品的供应质量和效率。如果公共物品供小于求，政府和（或）社会资本方就可能基于获得更多的利益而提高价格或增加费用的考虑而不遵守信用，以获得更高的投资收益，从而损害另一方利益或增加公共产品的供应成本、降低供应效率。

四、契约精神的有效发挥

从本质上讲，市场经济的发展过程体现了契约精神逐渐得到社会主体的认可和遵循，法治经济逐渐确立。作为协调政府与公民之间、个人与社会之间以及国际合作的方式之一，契约作为有效的协调方式早已是人们的共识。契约属于诺思在（North,1990）《制度、制度变迁与经济绩效》一书中所指的正式制度。契约的遵循涉及一种契约精神，这种契约精神则属于非正式制度。诺思指出，作为一种社会的规则，制度的本质是人为设置一些约束来影响人们的互动关系。制度可以划分为正规制度、非正规制度与实施机制。契约或者契约制度作为正式制度，表面上指向行为主体的各种交换活动，但交换关系具有一定的社会背景和社会文化，也就是契约精神，因此，契约精神作为非正式制度的发展必然增进对契约的遵守。自由、平等的交换活动是契约精神的外在表现，契约制度是其内在保障，而契约制度在政治上的表现就是一个法治政府的存在，法治政府是契约制度在政治上的诉求。

以自由和平等为核心理念的契约精神，由于契合了市场经济的要求，大大促进了市场经济的发展。契约精神体现了市场经济活动中最为重要的平等权利关系，市场经济的发展见证了一个社会的契约精神和契约文化的繁荣，基于契约精神和契约文化的市场经济是一种契约经济和法治经济。

在市场经济条件下，只有通过契约，个人和企业家的才能才可以得到充分地发挥和利用，契约是扩大个人自行处理其资源的权利的主要法律手段（施瓦茨，1989）。契约将各个市场主体结合起来，如果说分工是市场经济发展的经济原因，那么契约精神的确立就是市场经济发展的非正式制度保证。在契约精神得到很好的执行的地方，各个市场主体的交换行为将会有着更为明确的预期，因此交换活动会更为频繁，而在契约精神遭到摒弃的地方，不仅交换活动的频率不高，机会主义行为还将会泛滥成灾。

中国PPP项目的违约风险一方面来自行为主体契约精神的缺乏，一方面来自标准意义上的契约不完全提供了违约空间，导致部分人利用这一空间作出违约行为。与PPP相关的法律法规不完善导致政府或社会资本方有机会利用法律规范的不健全，而违背诚实信用甚至违背法治精神，给合作相对方或社会产品供给造成损害。同时法律也只是最低限度的道德，即便与PPP相关的法律法规制定完善，因为我国的社会诚信体系尚未全面建立，政府可能基于追求政绩的考虑而损害社会资本方的利益。甚至社会公众利益，社会资本方为了追求经济效益，而缺乏社会责任精神从而给社会产品供给带来不利影响。因此，如果政府或社会资本方不讲诚信、缺乏契约精神，PPP项目的实施也同样可能面临信用风险。

另外，建立一个法治政府，是契约文化和契约精神对政治权力提出的要求。从微观主体的角度来说，交换活动的顺利进行需要契约精神得到贯彻，契约规定了彼此的权利和义务。违反契约精神将会破坏交易活动，导致一方受损或者双方受损。