优化代表结构 促进乡村治理“三治”结合

北京经济管理职业学院马克思主义学院 潘凤焕，郭凡良，秦诗雅

2021年4月28日，中共中央、国务院颁发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）。明确指出，力争用五年的时间，建立起党组织统一领导、政府依法履职、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。《意见》为实现基层治理现代化开出了一剂良方，而这剂良方的主药就是“三治”，即“自治、法治与德治”，三味药如何合理搭配，决定着良方的效用，也决定着基层治理现代化实现的速度和质量。

乡村治理同城市社区治理一样，都是基层治理的基本单元，但乡村治理比社区治理所面临的困难与矛盾更多也更为复杂。乡村治理是基层治理的“末梢”，长期处于基层治理的边缘，加之近年城镇化进程的快速推进，城市社区治理效果凸显，乡村治理处于相对弱化的状态。乡村治理“散乱差”的状态，引起了党中央的高度重视，十九大报告明确强调：“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。随后，2018年1月2日中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中指出：“乡村振兴，治理有效是基础……建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。2019年6月28日两办又下发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，至今年《意见》的颁发，使乡村治理体系改革具备了成熟的政策框架，为乡村治理逐步形成“三治”结合的治理体系提供了有力支撑。社会各组织按照上述政策的要求，通过加强协作、履职尽责，做出了许多有益的探索，但仍有很多不足。乡村治理是一项复杂的工程，既有长期以来积累的问题，也有新形势新发展提出的新问题，如何科学有效地破解问题与矛盾，是新时代条件下提出的重大挑战和任务，而形势的发展客观上又要求务必有效解决这些问题，这既是实施乡村振兴战略的需要，更是实现国家治理体系现代化和治理能力现代化及中华民族伟大复兴的需要。这就需要集中民智、汇聚民力，充分调动发挥多元治理主体的积极性，形成推进乡村治理的磅礴力量。不仅要大大提升各治理主体的政治站位，使其认识到乡村治理事关基层老百姓的福祉，更要动员组织各治理主体积极行动，参与到乡村治理的过程中去。基层人大代表作为基层的重要群体，直接由人民群众选举产生，知民情、会民意，是老百姓的代言人，在百姓中享有较高的威望。而在其行使代表职责过程中，又能够参与党委政府的某些重大决策，了解国家的相关政策和法律法规，帮助党委政府实施其政策意图，化解老百姓对相关政策和法律法规的疑惑，逐步形成并实现党委政府与老百姓的良性互动。因此，推进实现乡村治理“三治”结合及现代化，需要充分发挥基层人大代表的作用。

农村基层人大代表群体大多来自农村，最知民情、最通民意、最接地气，在推进乡村治理现代化、特别是促进实现乡村治理“三治”结合方面有着其他组织不可比拟的优势和独特作用。在“三治”结合中，“自治”是核心，是指村民依据《中华人民共和国村民委员会自治法》及相关法律法规，推动实现乡村“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”等功能。显然，自治是依法治理，而不是任意而治，既然是依法而治，必然要有人大代表参与其中，人大代表监督权、咨询权、建议权等法定职权的行使，有利于乡村自治功能的实现。法治与自治的交叉，是依法而治的客观要求。基层人大虽然没有立法权，但有法律法规的实施监督和检查权，对村规民约有建议、备案审查等权利。这既是推进乡村治理、实现良法善治的前提，也是实现“三治”结合的法治保障。“德治”是“三治”结合的支撑，主要是指传承弘扬中华优秀传统文化，遵守公序良俗，为实现“三治”结合，营造团结向上、生机勃勃的氛围。基层人大代表在这方面更具有独特的优势，可以依据相关法律法规，把传统优秀文化、公序良俗与社会主义核心价值观结合起来，出台一些规范性文件，进一步丰富乡村治理德治内容，为“三治”结合提供有力的德治支撑。

基层人大代表不论是在乡村治理自治方面，还是在法治德治方面，都有其他组织没有或者无法比拟的独特作用和优势，这些作用和优势在乡村治理“三治”结合过程中已得到鲜明的体现。在认识上述作用和优势的同时，也应注意到实践中还有某些不足之处，较为突出的就是基层人大代表结构还不尽合理，主要表现在年龄结构、知识文化结构、行业结构等几个方面。这几个方面的不足，一定程度上削弱了人大代表的履职能力，使基层人大代表在促进乡村治理“三治”结合过程中不能充分发挥其应有作用。当然，造成基层人大代表履职能力不足的原因不仅仅限于以上几方面，还有其他方面的原因，比如，老百姓根深蒂固的家族观念，缺乏行使民主权利的理念，不了解自己的民主权利有哪些及其民主权利的行使方式和保障等等，以至于在推选人大代表的过程中，容易受到其他因素的干扰，产生与自己意愿不一致的结果，这些都是未来很长一段时间内必须加以提升完善的方面。提升基层人大的综合素养与履职能力，既要从思想上使其认识到行使民主权利的重要性及必然性，又要其能够转化到实际行动中去，科学有效地实施民主权利，为党委政府与百姓的良性互动搭建更广阔的平台。为此，必须从以下几个方面优化基层人大代表结构，以促进乡村治理的“三治”结合。

一、引进竞争机制，严把入口

现阶段基层人大代表的履职能力虽然有所提升，但整体不足的局面并没有根本改变，这与基层人大代表的产生及结构有很大关系。目前，代表候选人提名产生的方式主要有三种：一是各政党可以联合或者单独推荐；二是各人民团体可以联名或单独推荐；三是选民或代表十人以上可以联名推荐。法律虽然规定了这三种提名方式，但并未对每种方式的比例进行规定，以至于基层人大代表候选人的推荐几乎被各政党、人民团体所包揽，选民或代表联名主动推荐的极少，偶尔出现也有被劝撤的可能。有些基层人大代表从未出现过选民或代表联名主动提名推荐的案例。这不仅与选民的政治参与意识不强、参与能力不足有关，而且与制度设计有很大关系。因此，根据基层民主政治发展的实际情况，可以对代表候选人的提名方式做进一步的规范，明确每种提名方式的比例，加大向基层一线人民群众倾斜的力度，真正体现代表提名的广泛性。通过引入竞争机制，科学分配代表比例，组织代表候选人直接与广大选民见面，发表竞争演说、回答选民提问，加强选民对代表候选人基本情况和能力水平的了解，选出符合群众意愿、反映群众呼声的人大代表，以促进基层人大代表选举更加规范化、民主化、制度化和多元化。再者，还要进一步完善代表资格审查制度。目前代表资格审查制度侧重于事中和事后的审查，几乎没有事前审查，发生在辽宁、湖南衡阳、四川南充的贿选案，不得不引起我们的反思，亟须将代表的资格审查前移，严把“入口”。这些措施的实施，必将进一步优化代表结构，提升代表履职能力，促进乡村治理的“三治”结合。但如何保证这些措施不折不扣地贯彻落实到位，是需要做出科学回答并做出制度化安排的现实问题。科学有效的制度化安排本身就需要充分发扬民主、汇聚民意，这是保证制度落实到位的前提条件。良法才能善治，善治促进法治的良性发展，两者相互促进的递进规律不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本规律，也是实现乡村治理现代化的前提条件，这就需要在推进乡村治理现代化的过程中，一方面要注重归纳、总结、提炼实践经验，一方面更要注重把这些实践经验上升到理论的高度，以立法的形式体现出来，用以规范指导实践，如此循环往复，方能保证乡村治理科学、健康、持续地发展。

二、健全完善评价机制，打开出口

现行对基层人大代表的评价方式主要是代表述职评议，这一考评方式虽然是基层实践中开拓创新、与时俱进的产物，但也缺少相应的反馈与奖惩等重要程序的设置，不能及时将评议意见反馈给述职代表，也缺少令其整改、跟踪检查、向选民通报等相关要求，无法改变基层人大代表干与不干一个样、干好干坏一个样的现状。所以，还需要不断健全完善考评方式、拓展考评范围，把那些能够反映基层代表综合素养与履职能力的事项都纳入考评范围中来。比如：能否认真履职并兑现自己的承诺、是否积极参加会议、考察、调研及接访工作、能否撰写高质量的议案、批评建议等等。并且要建立一套科学规范的考评程序及具有较高操作性的方式方法，以最大限度地反映代表的素养和能力。根据考评的结果建立起奖惩机制，对一些考评不过关的代表实行退出机制，打开基层人大代表的“出口”。在这方面，相关法律虽然对代表的罢免程序做了具体规定，但是代表被罢免的事由绝大部分限于违法犯罪行为，而对于那些不认真履职、没有履职能力或履职能力较差的代表没有约束力。这完全不能适应新时代新发展新情况对人大代表履职能力提出的新的客观要求。新时代实现乡村治理的“三治”结合，构建乡村治理新格局，实现乡村治理的现代化，必然要求基层人大代表全面充分发挥其独特的作用和优势，说到底就是要充分发挥每一位基层人大代表的作用。这就需要选好每一位代表，优化基层人大代表代表的结构，从整体上提升基层人大的履职素养和能力，对于那些确实不能履职或履职不到位的代表就要启动退出机制。近年来一些省份在这方面做出了有益探索，创造了对履职不力的基层人大代表实行“劝辞”的方法，虽然对其合理性还存在一定争议，但客观上此类方法对优化基层人大代表结构，整体上提升基层人大代表履职能力有很大促进作用，这也启发我们应该在充分调动发挥基层人大代表的积极性、创造性方面多作有益的探索，并把这些探索的成果及时转化，为发挥人大代表的作用，特别是其推进乡村治理的作用提供更多法律及政策保障。

三、代表结构优化法治化

如何稳定有序、持续有效地优化基层人大代表结构、提升基层人大代表的履职能力？其途径就是要把积极探索和有益的经验法律化，实现基层人大代表优化的法治化进程。实践中形成的探索和经验如果不能及时上升到法律层面，其稳定性便得不到保障，不仅工作容易出现起伏与波折，还会削弱优化代表结构的信心与期望。竞争机制的引入、考评机制的完善、代表资格审查的前移、劝辞方法的创新等等，都是在实践中积极探索的结果，对于这些有益成果应该进行认真的梳理、归纳、总结，并及时转化为法律法规，为优化基层代表结构，促进“三治”结合提供支撑力量，这是优化基层人大代表结构、促进乡村治理“三治”结合的关键环节，为更好地推进实现乡村治理现代化提供更多法律保障，形成这一良性互动、递进发展的规律对我们最大限度地发挥基层人大代表作用，更加全面、充分地推进乡村治理的“三治”结合非常重要。对此，我们要形成主动自觉意识，深度把握“制度——实践——制度”的循环递进发展规律，把优化基层人大代表结构、提升基层人大代表履职能力与推进乡村治理的“三治”结合有机统一起来，做到制度有落实、落实有制度，不仅能够实现乡村治理的法治化，也为推进实现国家治理体系和治理能力现代化作出有益的探索。

综上所述，只有基层人大代表的结构不断得到优化，其履职素养和能力才能不断提升，才能更好地参与到乡村治理中去，为实现乡村治理的“三治”结合发挥更大的作用和优势。