取消动物和动物产品补检制度的思考

过效烈，王志刚，毛得臣，王志伟，孟 伟

（1.河南省动物检疫总站，河南 郑州 450000；2.睢县农业综合行政执法大队；3.郑州市农业综合行政执法支队）

近阶段农业农村部疫情发布中非洲猪瘟、口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫情的陆续报道，对于取消动物和动物产品补检制度的呼声也越来越高。随着畜牧业的发展，补检制度的弊端逐渐突显，补检为不法产品进入流通提供了“洗白”渠道、不符合行政许可基本法理、对动物检疫制度具有反向削减功能、对控制动物疫病的跨区域传播不利、缺乏科学依据的技术支撑等弊端。笔者认为，随着法制体系的完善，取消动物补检制度势在必行，也会给农业综合执法和动物卫生监督构造一个良好的执法监督环境。本文阐述取消补检制度的积极作用及之后的对策建议，以期为动物防疫法律制度建设和完善提供参考。

1 补检制度的历史

1985 年2 月14 日国务院《家畜家禽防疫条例》的颁布，第一次把动物和动物产品补检写入法律，1992年4月8日原中华人民共和国农业部令第10 号发布了《家畜家禽防疫条例实施细则》，这也是我国第一次在行政法规中将补检明确为法律制度，1998年1月1日起实施的《中华人民共和国动物防疫法》保留了补检制度，《动物防疫法》历经4次修订，截至目前关于动物和动物产品补检制度没有修改。

2 补检制度的设计缺陷

2.1 为不法产品进入流通提供了“洗白”渠道

我国在20 世纪80 年代经济社会发展水平较低，畜产品不能满足日常需求，动物的散养模式是我们国家养殖的主要方式，在这样的背景下动物和动物产品补检制度写入《家畜家禽防疫条例》。在我国政府大力改革下，实施了“菜篮子”工程建设，在20世纪90年代末我国畜禽产品供应得到了解决，但是全国畜禽养殖业整体水平较低，到了21世纪我国政府出台了一系列支持畜牧业发展的政策措施，养殖产业得到了快速发展，养殖规模化率保持持续上升，畜禽产品消费需求开始从满足供应转向确保质量安全。在社会发展的层面上，畜牧行业中不法分子通过补检对动物和动物产品进行“洗白”，变成符合市场规定的动物和动物产品，这样会势必造成“劣币驱逐良币”的社会不利影响。

2.2 其法律属性不符合行政许可基本法理

《动物防疫法》第76 条第1 款第3 项规定：“对依法应当检疫而未经检疫的动物和动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以收缴销毁；”这样规定对于违法行为是一种补救性的行为，但是违法分子无须进行申请就可以实施的检疫行政许可。动物和动物产品的检疫是法律赋予官方兽医的职责，在检疫过程中展现是一种技术性很强的行政许可行为。需要说明的是，动物和动物产品的检疫是根据法律法规设定，在一定条件下，检疫申报后，由官方兽医作出检疫申报处理，需要检疫的派官方兽医开展一系列技术性检疫操作，而后作出的处理，并对检疫结论负责。但是补检制度就有悖于行政许可的基本法理。

2.3 对动物检疫制度具有反向削减功能

根据《动物防疫法》畜禽检疫规程（产地检疫和屠宰检疫）的要求，动物卫生监督机构开展动物检疫工作，实行官方兽医负责制。开展动物检疫工作需要许多条件，一是需要货主（相对人）进行检疫申报；二是需要在固定的场所，比如养殖场、屠宰场；三是检疫工作开展所需要工具、设备、设施；四是对动物和动物产品检疫后处理的结果，合格的开具动物检疫合格证明，不合格的开具检疫处理单后进行无害化处理等。对于动物和动物产品的补检就会存在一些不具备检疫条件和设备等因素情况下进行的一种行政许可行为，对于社会中不法分子是一种行政许可漏洞，对动物检疫制度也具有反向削减作用。但是，动物和动物产品未经检疫进入流通环节，就已经存在很大的风险，也极易造成动物疫情扩散，尤其是在诸如非洲猪瘟等重大动物疫病流行期间。

2.4 对控制动物疫病的跨区域传播不利

动物传染病流行的三个基本环节是：传染源、传播途径和易感动物。传染源：能够散播病原体的动物；传播途径：病原体离开传染源到达健康畜禽所经过的途径叫传播途径，如空气传播、饮食传播、生物媒介传播等；易感动物：对某种病原体缺乏免疫力而容易感染的动物。我国动物疫病传播与动物长距离调运分不开的，近年来的许多动物疫病的传播与流通环节有着很大的关联。随着我国公路、铁路、航空、水运等交通网络的快速发展，一些动物疫病的传播也随之加剧，2018 年非洲猪瘟疫情的暴发就是跨区域调运生猪而产生的一个典型案例。未经检疫的动物和动物产品跨区域调运而产生的传播风险不言而喻。补检制度的存在就势必造成了跨区域调运动物的而产生动物疫病传播的风险增大，从而对控制动物疫病的传播极为不利。

2.5 缺乏科学依据的技术支撑

补检需要进行实验室疫病检测的，检测结果要符合要求。目前，国家对补检没有统一的必检项目，使补检缺乏科学依据的有力支撑。一些地方将无法进行实验室检测的情况推定为符合补检条件，而有的地方则定性为不符合补检条件，执法尺度存在分歧。动物检疫是在特定的条件下实施的技术行为，具有环境、资料、地域等特殊性。动物检疫包括产地检疫和屠宰检疫两种。产地检疫是指动物及其产品在离开饲养、生产地之前由动物卫生监督机构派官方兽医所进行的到现场或指定地点实施的检疫，货主申报检疫需要提供完整的养殖档案相关记录等。屠宰检疫是指对被宰动物所进行的宰前检疫和在屠宰过程中所进行的同步检疫；场方申报检疫也需要提供相关材料的情况才能受理，受理后派驻场官方兽医进行检疫。宰前检疫是对待宰动物进行活体检查，同步检疫是在屠宰过程中，对其胴体、头、蹄、脏器、淋巴结等检疫部位按规定的程序和标准实施的检疫。动物检疫是按照检疫规程和专业技术手段才能完成一种行政许可，补检在很大程度上缺乏科学性和技术性作支撑。

3 取消补检制度的积极作用及对策建议

3.1 有利于各级农业综合行政执法工作

一是杜绝违法行为人补检的侥幸心理，取消补检制度，从很大程度上打消了违法行为人侥幸心理，运输动物和动物产品必须携带《动物检疫合格证明》成为第一需求。二是违法成本的增加在一定程度上遏制违法行为的发生。违法行为人考虑最多的是利润，如果取消补检制度，就是合格产品也成了罚没物品，对逃避检疫行为形成一定震慑作用。

3.2 有利于动物卫生监督工作

一是动物卫生监督机构在2020 年的执法改革中，人员分流，力量削弱，取消补检制度会一定程度上促进动物和动物产品的检疫工作的开展。二是取消补检制度会一定程度控制动物疫情的传播，对动物疫病的控制、扑灭和净化起着一定的作用。三是取消补检制度能够让基层动物卫生监督机构人员更有精力投入到产地检疫和屠宰检疫工作中。

3.3 要强化法律宣传

取消补检制度之后，后续的法律宣传工作应同步跟上，各级农业农村主管部门及相关执法机构要做到“谁执法、谁普法”，特别对动物饲养、运输、屠宰和动物产品生产、贮藏、运输、经营等领域的从业者加强宣传。宣传取消补检制度以后的社会积极影响，对从业者造成哪些不利的影响，尤其在违法成本方面加大宣传。另外，做好普法和宣传工作相结合，普法和建章立制相结合，在普法宣传过程中，注重方法、内容和效果的有机统一，坚持做到集中宣传与日常宣传相结合，重点宣传和广泛宣传相结合，促进社会和谐发展，避免出现习惯性违法的情况。

3.4 要强化隔离和无害化设施建设

取消补检制度后应强化“隔离”在防范未知动物疫病中的重要作用，政府和社会力量应加强动物隔离场的建设，以便对养殖和来源不明的动物和动物产品实施必要的隔离措施。同时，取消补检后,对未经检疫的动物和动物产品，实施没收、销毁，势必将增加现有无害化处理体系的运载负荷，因此，要强化无害化处理体系的建设和投入，确保有效运行。

3.5 要强化动物检疫信息化建设

取消补检制度后对动物检疫信息化要求更高，目前全国各地检疫信息共享程度还不大，对进入流通环节的动物、动物产品出具《动物检疫合格证明》（动物、动物产品），要求按照规定及时上传信息，合理利用信息化工具，结合动物检疫出具《动物检疫合格证明》来打通动物防疫条件审查、动物疫病监测检测、动物疫病强制免疫等环节，为动物检疫出证提供科学、全面的参考依据，同时，加大官方兽医队伍建设和保障力度，更好发挥动物检疫对防范动物疫病传播，维护动物源性食品安全的保障和促进作用。

虽然动物和动物产品的补检制度在我国法律中长期存在，但是随着畜牧业的快速发展，取消补检制度也应该提上日程，以适应社会的现实需要。笔者认为动物和动物产品的补检制度在没有取消的情况下，应该出台相应部门规章和技术规范，让从业者按照规章制度应用于社会实践，发挥检疫的积极作用，遏制违法行为，促进畜牧业和谐发展。