涉民族网络沉积舆情治理的困境与启示

吴 锐

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

网络舆情是指在网络空间内，围绕舆情因变事项的发生与变化，民众产生或持有的政治或社会态度。舆情原本产生于群体信念、意见和情绪的表达，是中性概念，但在舆情监控和舆情应对的话语体系下，“突发”和“危机”成为定义舆情的必要因素，从而就压缩了舆情的本意。沿着这一话语体系，涉民族舆情的处置与应对被作为化解公共危机事件的一部分，其焦点在于有效应对突发性群体事件，这使得舆情通常含有负面意义。近年来在“两微一抖”为主的虚拟社交场域，清真食品管理、双语教学、少数民族加分政策、宗教活动等方面引发的舆论热点不断增多，民族领域已然成为舆情多发、高发的领域，并且更多地表现为对民族政策的争议和讨论，而不再局限于传统的群体性社会安全事件。这一领域的舆情在爆发之前，通常有一段时间的矛盾积累期或舆情酝酿期，即这些舆情在继续发酵前都处于沉积状态，而其传播与危害均有较强的特殊性。也就是说，涉民族网络沉积舆情信息在产生之初，因影响有限而未被识别或处置，但在一段时间之后却可能再度发酵，或成为新舆情爆发的助推因素。由此，有必要对涉民族沉积舆情的治理状况做出检视，提早疏导民族情绪，提升涉民族舆情应对的有效性。

一、涉民族网络沉积舆情的特征

在铸牢中华民族共同体意识的背景下，涉民族网络沉积舆情与传统的危机舆情有着明显区别。涉民族网络舆情往往具备政治属性或涉及国家安全，影响人们对中华民族共同体的认知和理解，因此在危机爆发前的舆情沉积阶段就有必要及时疏导、反馈或应对。但是，由于涉民族网络沉积舆情当中常常既夹杂着人们的正当诉求，也包含对民族情绪的有害煽动，导致沉积舆情及其处置方式均难以确定。在互联网构成的虚拟社交场域，公民身份隐匿难见，但是其言论表达的实质仍是公民向社会管理者传递信息的过程，民族（ethnicity）之间的利益和价值取向耦合在一起。[1]

第一，涉民族网络沉积舆情的范围不确定。在网络环境下，传统社会中舆情信息传播的“精英筛选”模式逐渐被网络技术民主下的“选择即生产”模式所替代。在网络上，任何个体对事件的陈述、评价、转发和加工，都可能成为诱发和支撑舆情的活动。同时，网络匿名化又降低了网民发言的自我约束程度，沉积舆情传播呈现出“去中心化”趋势，并且在数量上处于以几何倍数持续增长的态势。涉民族网络沉积舆情是否会继续发酵，演变为危机，依赖于特定时期的社会氛围、矛盾积累程度、国际局势等多重因素，更多地取决于特定社会情境的“巧合”。比如，很多涉民族信息刚被发到互联网时并未引发太多关注，在个别网友发给某些微博“大V”，并由微博“大V”转发、提炼和评论之后才迅速发酵为重大舆情。然而，微博大V会如何筛选和评价网友的私信，是由其个人偏好、立场和社会环境所决定的。因此，试图在事前划定沉积舆情的范围十分困难。

第二，涉民族网络沉积舆情在技术层面的识别难度较大。沉积舆情之所以“沉积”，是因为在信息产生之初，并未被引起人们足够的关注和反应，这说明沉积舆情一般并不包含明显、可被清晰识别的违反法律法规的信息。同时，沉积舆情通常混杂着基于个人主观判断的调侃、讽刺或批评，信息生产者主观上并不一定有恶意。并且，通常无法在事前对信息的危害后果做出清晰的预判，这使得危机舆情与沉积舆情的界线并不清晰。另外，从技术层面来看，汉字本身就博大精深，加上网络“内涵”文化的流行，人们很容易使用其他词汇替代“敏感词”，以及用图片编辑、视频拼接等方式规避技术审查，这也增加了沉积舆情的识别难度。总之，在危机舆情爆发之前，试图从技术层面识别沉积舆情十分困难。比如，2019年1月的微博热点话题“教室挂蒙古国国旗国徽”引爆舆论，但实际上关于我国蒙古族的民族认同问题和个别学校悬挂蒙古国国旗的问题，在此之前很多年都有在网络上被讨论的记录，只不过一直维持着相对较低的热度。

第三，涉民族网络沉积舆情信息的传播能够跨越时间与空间的界线，并被掩藏在学术研究的外衣之下。在赛博空间（Cyberspace）内，沉积舆情的生产与传播已然超出了传统物理疆界的限制，这意味着传统的舆情处置方式难以适用于涉民族沉积舆情。2011年的“5·11”事件发生后，蒙古“news”新闻网进行了不实报道，随后英国BBC中文网、美国之音中文网等国外媒体迅速跟进，并污蔑我国政府无视少数民族人权。这些虚假“新闻”会被迅速澄清，但仍会持续地被境外媒体转载和引用，为国外意图破坏我国民族团结者所利用，以图在国内其他地区和议题上制造新的舆情。如果将舆情信息包装在学术自由的外衣之下，既会增加跨境舆情处置的难度，也会削弱舆情处置的正当性。2020年6月，德国所谓学者郑国恩（Adrian Zenz）在美国詹姆斯敦基金会发表所谓“研究报告”，以大量罔顾事实、颠倒黑白的言论和一系列言之不详、来历不明的数据信息，极力抹黑中国新疆人权状况。[2]当这些造谣和抹黑面临批评时，所谓“学者自由”则会成为这种言论的保护伞。

二、涉民族网络沉积舆情的治理困境与悖论

（一）涉民族网络沉积舆情的治理困境

涉民族网络沉积舆情存在的种种特征，决定了舆情治理绝非易事。舆情范围本身难以确定，民族问题容易极端化，可以隐藏在民族文字与文化之下，这些因素都制约了行政机关的治理效果。

首先，普通网络舆情容易与历史文化和宗教信仰互相勾连，导致非民族舆情的泛民族化。从不利于民族团结的偏颇言论，到错误言论，再到散播民族歧视、侮辱言论，这一连续光谱上没有明确的界分标准。在网络匿名化的助推之下，涉民族沉积舆情虽然在一段时间内没有发酵，但是一旦遇到“引爆点”就极容易将偏颇和错误言论中的民族和宗教色彩无限放大。在实践中，许多沉积舆情在后续的发酵过程中会不断突出民族和宗教的一面，进而导致原本只是简单的刑事案件或行政管理问题，最终演变为民族问题，使简单的问题复杂化、个体的事件群体化。比如，2011年的“5·11”事件，其起因是开发西苏旗煤矿的运煤车碾压牧民草场以至与牧民发生冲突，造成一位牧民死亡的刑事案件，引起当地牧民的围攻与不满。[3]由于包含着民族因素，事件发生不久就引起当地网民的关注，并被某些人夸大为对某些少数民族的压迫。类似的，有网民将扶贫政策与民族宗教政策做出了不当连接，并以此解读某些地区党和政府的扶贫政策，认为在某些地区，政府拿着中央专项资金并没有完全用于改善少数民族地区贫困群众的生产生活，对贫困汉族民众的轻视导致扶贫工作更像是大张旗鼓地发展宗教事业。

其次，涉民族网络沉积舆情容易与突发舆情互相联结和相互强化，滋生民族极端主义，压缩舆情处置的空间。随着社会的不断发展，对我国民族政策的完善采取的是“一边治理、一边探索、一边修正”模式，探索过程中做出某些不当尝试实属不可避免。在这种情况下，揪着“老问题”不放，无助于政策改进，反而会夸大民族和宗教的对立。沉积舆情的存在不可避免，但其往往在新的“引爆点”发生之后，由于信息分享、人口同质性导致认知的极端化，“老问题”就成了攻击“新政”的佐证材料。当极端民族主义情绪未得到及时平复或者回应时，线上线下的互动会变得活跃，形成线上讨论集结与线下联合行动的共振。[4]并且，极端的话语体系一旦建构，很难容得下模糊空间，理性与中性的思考和评论都被扣上“内奸”的帽子而难以传播，这极大地限制了舆情治理可以采取的手段。比如，网上曾出现炒作青海涉伊斯兰教的“海西州乌兰县希里沟镇清真大寺2017年第二届假期冲击班结业典礼”事件，在微博名为“窗含西岭雪8923”的网友发了此条微博后，此前的“海东市平安区沙沟清真中寺寒假学习班结业典礼”和“祁连县民族中学食堂对封斋同学关怀入微”等舆情也被激活。这些舆论不断地相互强化，一时之间网络言论将矛头指向了宗教向未成年人渗透的倾向，并且禁止一切与未成年人沾边的宗教活动似乎成了唯一选择，而这又不可避免地与民族压制话题相挂钩。

最后，借助于民族文字与文化，涉民族网络沉积舆情的隐蔽性更强，增加了舆情处置的难度。我国有蒙古文、藏文、维吾尔文、哈萨克文、柯尔克孜文、朝鲜文、规范彝文、傣文等10多种少数民族文字。如果掩藏在这些文字与文化之下，一些重点舆情就由于传播范围有限，并不容易在沉积期被相关部门发觉。比如，春节期间有人在微信群、QQ群中发起“穆斯林禁止过春节，也不要说新年快乐之类的祝福语”的抵制行动，这些言论由于传播范围相对较小，实际仍很少会被作为不利于民族团结的言论而处置。但是，如果此类恶意或极端言论掩藏在民族文字与文化之下，会成为孕育危机的温床，既有的处置手段和技术也经受着新的考验。[5]

（二）涉民族网络沉积舆情治理的悖论

涉民族网络沉积舆情的治理不仅面临着各种各样的困境，同样也陷入了越治理问题就越多、风险就越高的悖论之中。舆情治理不能仅限于对承载舆情信息的“文字”或“符号”的处置，这样无法根本消除舆情生长的土壤。然而，采取多元化的治理手段，却会面临制造出更多新舆情的风险。

首先，以删除为主的处置方式压制了网络言论表达的空间，反而进一步扩大了沉积舆情的范围。在网络社会中，政府与网民对民族政策认知与期待的差距不断拉大，政府对舆情的管控必须适应于虚拟社会，增强舆情处理的系统性。然而，舆情处置手段的单一化，反而压制了民众的正当诉求，这种情况源于以下三点。其一，媒体的数字化发展改变了人们对舆情信息的获取途径。[6]当下可以通过社会网络分析、机器学习等方法和技术进行关键节点的识别与发现，[7]技术的使用能够扩大舆情处置的范围。其二，在涉民族问题上，地理共同性逐渐淡化，这促使少数民族群体的宗教共同性链接不断增强。在网络社会中，宗教共同性使网络沉积舆情更容易发酵，因此为了避免危害扩大，“删帖”似乎成为根治问题的唯一手段。其三，行政科层制内部的严格问责也激励了主管部门“一删了之”的动机。如果对沉积舆情处置不当，可能会导致严重不良后果。这就导致基层干部工作缺乏灵活的空间，因为一旦出问题就会“断送仕途”，“删除”就成为最为“保险”的手段。此外，对沉积舆情的不当处置行为，又会被外界过度解释，不仅不会消除沉积舆情的影响，反而引发次生舆情。以删为主的悖论在于，沉积舆情的阈值会被设定的过低，毕竟在“水至清则无鱼”的情况下，任何可疑的言论都可能被作为沉积舆情而处置，合理的言论就会被压制。

其次，涉民族网络沉积舆情范围不断扩大，需要舆情治理手段的丰富化。涉民族沉积舆情的治理需要基于对民众政治或社会诉求的回应，继而有针对性地调整民族政策。随着社会主要矛盾转化为“发展的不平衡不充分”，以及少数民族人口的迁移与流动，不同民族之间与不同地区之间发展的差异化均在扩大，难以通过沿袭传统的统一化民族优惠政策，处理在网络空间显现的民族问题。近年来网络上时常有言论质疑民族优惠政策，很多网民认为“依据宪法和党中央的民族政策，各民族应当平等、团结，而实际上行政机关所采取的很多民族优惠政策人为地制造了汉族与少数民族的待遇不平等”。比如，2021年2月19日，我国公布了加勒万河谷中印边境冲突事件中我军牺牲和重伤英模事迹，事件本身无涉于少数民族问题，但是烈士子女和立功受奖人员的照顾政策与少数民族优惠政策的比较，引发了一定的网络舆论。烈士子女和退役军人的待遇成为人们衡量民族优惠政策合理性的标杆，显露出了某些民族优惠政策过于陈旧的问题。舆情出现的原因在于，传统民族优惠政策突出了民族之间和民族区域之间的区隔和差异，难以适用于新时代的发展需求。实际上，人们赞同给老区、边远山区等教育资源薄弱区域的少数民族学生加分，反对的是给生活在发达地区、享受优质教育资源的少数民族加分。在汉族与少数民族之间生活、学习、就业环境并无太大差异的情况下，陈旧的民族优惠政策会导致反向民族歧视，反而可能危害社会与政治稳定。因此，传统单一化的治理手段导致网络沉积舆情的范围逐步扩大，民族政策过度僵化所造成的后果是，似乎有永远处理不完的沉积舆情，必须采取与时俱进的民族政策才能解决根本问题。

最后，舆情治理手段的丰富化容易被意识形态化地恶意解读，导致国内事件国际化、民生问题民族化，继而催生出新的舆情。在舆情治理的合理化过程中，民族政策需要同民族习惯相互磨合与变通，从而提升民族政策落实的合理性。以往有些民族政策存在过度保护少数民族的问题，这导致了人们对少数民族的特权印象，减弱了政策自身的正当性。而以“铸牢中华民族共同体意识为主线，坚持各民族一律平等”为原则，处理汉族与少数民族之间关系的很多做法，常常会被别有用心的境外势力鼓吹为政府压制少数民族的“人权”。在意识形态领域斗争不断加剧的情况下，即便是针对少数民族的民生工作，都会被国外政府或媒体用来攻击我国的民族政策，意图掀起新的舆情，制造混乱。由此，如果过度地强化意识形态对抗的话语体系，同样会导致涉民族沉积舆情的处置阈值被压低，进而使正当言论被过度压制，造成舆情治理中的信息屏障。相反，如果采取多元化的舆情处置手段，就面临着被国内外势力挑刺、抹黑而引发舆情的风险。毕竟，当下公民对权利保障的需求不断增强，舆情处置不仅涉及删除错误信息与消除影响，涉民族舆情的治理还必须应对“民族权利”“民族自治”“民主协商”等方面复杂国际舆论的考验。比如，对于涉民族网络中关于领袖的争议言论，如果缺乏比“删除”更为有效的应对手段，就面临过度压制或过度保护某些群体“人权”的质疑。

三、涉民族网络沉积舆情的治理建议

从国家治理体制现代化的角度来看，涉民族网络沉积舆情治理的根本是完善和改进民族政策。沉积舆情的治理状况反映了我国民族政策的有效性与合理程度，所以我们必须拓宽看待沉积舆情的视角，探索适应于网络社会的民族问题解决模式。

第一，弱化民族因素与经济利益的关系，切断网络沉积舆情持续发酵的路径。不论是个体还是群体的经济或政治诉求，都应在法律制度的框架内实现。法律作为处理社会问题的最终依据，应当是我们判断舆情信息中人们诉求或言论“合法/非法”的基础。然而，一旦在法律制度中将“民族”与利益直接挂钩，就导致个体利益和行为绑定了民族情感，不仅扩大了沉积舆情的范围，也极容易使个体诉求发展为所谓的“民族利益”，并以此质疑相关法律本身的正当性。因此，在法律制度层面对民族因素与经济利益的关联应更为慎重，阻隔沉积舆情的发酵路径，同时避免因过度照顾单一民族利益，而引发歧视或反向歧视。在舆情处置需求下，应当更偏重于以地理、文化、卫生、公共服务等指标，作为涉民族法律执行和政策制定的基准。

第二，借助民族区域的“微治理”体系，化解网络沉积舆情背后的社会矛盾。公共行政本身就是一种资源，及时处置一切的沉积舆情既不经济，也无必要。全国范围的沉积舆情，可能在某些地方或对某些部门而言是较为重大的问题。因此，在民族地区通过“舆情驱动”，塑造“对话”和“沟通”的“微公共领域”，在涉民族问题上通过事前公告、接受质疑、及时回应和事后修正的政策改进过程，增强公权力在民族区域行使的合理程度，降低因管理不当引发社会矛盾的可能。在涉民族问题上，强化通过对话来解决认知错误导致的民族极端情绪，减少舆情治理中的冲突和对抗因素。在法治环境下，对网络沉积舆情的有效处置，通常不是有着共同价值观的人群的互相理解过程，而是持有不同价值观人们之间的相互妥协、化解矛盾的过程。要提升民族地区涉民族沉积舆情的治理能力，应从打造群众身边的“微治理”开始，提高民族地方的基层党政领导干部的政治判断力，合理划分各级行政机关舆情处理的权限，及时化解沉积舆情背后隐藏的社会矛盾。为了使民族地方党政领导干部敢于创新，还需要建立矛盾处理的标准化流程与问责的容错纠错机制，做到“小问题能就地化解，大问题能及时上报”。

第三，针对不同类型、不同层次的网络沉积舆情区别设定处置阈值，采取不同的处置方式，减少在文化、教育、体育等领域采取“一删了之”的做法。应对坏舆情的办法可以是澄清事实、消除误解、回应需求等，这些都意味着应当允许存在一定的舆情。沉积舆情可能会引发社会危害，但是其也有积极的一面，能够通过引发一定程度的社会讨论，促进民族之间的相互理解，以及帮助人们增强对民族政策的认可度。目前，在文化、教育、体育等领域，少数民族对国家的贡献越来越明显，他们通过自己的行为和言论从不同角度激发人们对中华民族的认同感。比如，在2016年古尔邦节时，新疆籍演员佟丽娅(锡伯族)在其微博上向穆斯林同胞表示节日问候。这条看似再正常不过的微博，即刻演变为公众话题，短时间内积聚了大量“围观群众”，6000多条留言中大部分是负面消极的言论。屏蔽或者删除个别极端言论，保留而非删除原微博及其他评论信息，更能使人们通过佟丽娅接触更多的民族知识，增加全社会的包容性。

为了与时俱进地解决舆情背后隐含的民族问题，可以根据不同地区、不同民族发展所面临的实际问题，有针对性地变更优惠政策。就高考加分改革而言，为了回应民意福建省开启了调整的步伐，将少数民族高考加分政策分三个阶段逐步取消。2021年至2023年，加分可面向所有高校投档时使用；2024年至2025年，加分限定为向省属高校投档时使用；2026年起取消少加分政策。这种政策趋势突显了各民族法律地位的平等，却也并未否定在教育领域制定民族优惠政策的必要性。也就是说，当少数民族地区基础教育资源不足的问题得到有效解决后，应当从发展和弘扬少数民族自身的优秀文化、传统、特有的品质等方面出发，重塑教育优惠政策，丰富中华文化体系，实现少数民族教育政策的与时俱进。

第四，及时疏导沉积舆情中的民族情绪因素，矫正部分人群对关键事实持有的错误认知。在网络空间的复杂社会网络关系结构中，任何一个节点发布的极端民族主义舆情信息都有可能通过转发、评论等途径产生核裂变式传播和指数级增长。[8]民族情绪的蓄积和表达即是其内部团结的象征，但极端和非理性的民族情绪也可能通过裹挟舆论、压制理性声音而破坏各民族之间的稳定和团结关系。要高度警惕民族领域的“黑天鹅”事件，防范“灰犀牛”事件，就必须强化网络沉积舆情应对中技术手段的运用，注重监控沉积舆情的爆发式发酵，阻隔有害舆情的裂变。对于涉及国家安全、政治稳定的民族情绪应当提前介入，并积极疏导。由于情绪的传播对于舆情事件的进程有着直接影响，[9]而有害情绪的唤起和传播往往是由错误的事实和价值认知所引发的。因此，在舆情的发酵与传播阶段，阻隔舆情裂变的关键点在于及时澄清基本事实，切断人们对不良情绪“共情”(empathy)的基础，帮助人们树立正确的认知。[10]这样既有利于防止有害舆情的扩大，毕竟“真相不加速，谣言就会超过去”，也有利于避免类似危机的反复重演。所以，适时、适度公布关键信息，引导民众冷静地看待和应对事实，及时澄清社交媒体中的虚假信息，至关重要。

四、涉民族网络沉积舆情治理的启示

在网络与数字时代，涉民族网络沉积舆情治理已然成为化解民族矛盾的重要环节，将对网络沉积舆情的治理融入民族法制与民族政策的完善过程，才能根本解决治理中存在的困境。

首先，通过制度优势铸牢中华民族共同体意识。在中华民族的复兴进程中，各民族与国家荣辱与共。中华民族共同体意识的建立，能够强化公民个体与少数民族对国家行为的信任感，减少舆论层面出现不必要的质疑。体会到国家的强大以及合理的决策体系，民众就会进一步认识到偏颇、极端和情绪化的言论无助于国家决策或民族政策的合理化。因此，在涉及民族政策各类专业领域，人们应当充分尊重专业，坚持国家整体利益至上。有媒体人呼吁民众“在涉及国家重大利益的问题上，自发地站在对我们国家最有利的立场上，而不是站在自己狭隘个人情绪的角度去考虑问题”[11]。通过高效的国家治理体系强化中华民族的共同体意识，是中国特色社会主义的制度优势。由此，铸牢中华民族共同体意识不能成为口号，人民至上、尊重专业、敢于担当、法纪严明的国家治理模式，保障了国家治理中民族政策的合理性。所以，应当将涉民族网络舆情治理实践中形成的先进经验，予以制度化、法治化，适用到更为广泛的领域。最终，使我国民族政策建基于制度层面对各民族的有效保障与及时的纠偏能力。

其次，应适度地让民族优惠政策与民族发展义务相连接，让受惠者承担必要的义务。有人特别反对在医考和公考中照顾少数民族，认为一个是人命关天，一个是人民关天，选拔一定要公平公正。实际上，也正是因为医考和公考十分重要，才有必要通过少数民族优惠政策尽快增加民族区域的医疗资源，提升民族区域的治理水平。也就是说，在医考和公考中给予少数民族政策倾斜，必须有助于帮助民族地区的发展，而不是成为某些人获得竞争优势的工具。人们反对的不是给予少数民族优惠，而是那些造成反向歧视的优惠政策。因此，有必要适时地对民族优惠政策进行改进，在给予优惠的同时附加适当的义务，让享受优惠的人服务于少数民族的发展，继而使优惠政策发挥“雪中送炭”而非“劫贫济富”的作用。

最后，在涉民族网络沉积舆情澄清与疏导工作中，重视发挥宪法法律的教育和引导功能。在“谁执法、谁普法”的要求下，各行政机关应及时从法律的角度对沉积舆情做出阐释或说明，在坚守意识形态阵地的基础上，充分发挥宪法法律的行为指引和价值倡导功能。同时，通过树立和宣传一些典型事例，回应社会关切，析事明理，引导群众形成共识。在一些偏远的民族地区，网络普及率低、上网成本高造成了网络对部分少数民族的“技术歧视”。信息的封闭使沉积舆情容易在局部过度积累，也使党和政府的政策难以有效传播和普及。对于这样情况，民族地区各级公共图书馆应提供舆情信息和“情况说明”的电子化检索与阅览功能，解决民众难以获取各类信息和相关法律规范的难题。各级公共图书馆还可以根据本地区领导留言版中的官方回复和法院案件中反映出的热点问题，有针对性地制作普法宣传制品，以漫画、图片、视频等方式在公共场所开展普法和政策宣传，实现舆情疏导的地方化。

结 语

数字时代使得民族问题的显露与治理由线下转到了线上，使得传统上仅存在于边疆地区的民族问题经由赛博空间弥散到了世界的各个角落。在这种情况下，仍在一定的阈值之上治理涉民族舆情不仅不能消除潜在的危机，反而会导致阈值本身过低，进而僵化治理手段，诱发更多的涉民族舆情与危机。因此，对沉积舆情的治理与对危机舆情的治理同样重要，并且应将沉积舆情的发现、阻隔与治理作为完善民族法治与民族政策的重要环节。最终在舆情治理中完善民族政策，铸牢中华民族共同体意识。