农民集中居住型新型农村社区治理问题及对策分析——以五里墩社区为例

苏州大学 韩照婷

一、泰兴市五里墩新型农村社区治理基本情况调研

泰兴市位于江苏省中部、长江中下游北岸，行政区划面积1172平方公里。2011年，泰兴市委、市政府明确古溪镇横垛居委会等16个社区为重点建设的新型农村社区，并从2011年起，市财政会在“十二五”期间每年安排1000万元对新型农村社区实行以奖代补。

五里墩社区成立于2005年5月，位于泰兴市济川街道境内，由原先的五里墩等村居拆迁合并而成。其搬迁形式与上文农民集中居住模式中的“迁弃归并”相符，故将其作为农民集中居住型新型农村社区的典型进行研究。

五里墩社区辖区总面积1.5万平方公里，现有居民住宅小区7个，总户数5594户，常住人口19514人。现有社区工作人员13名，社区党员70人；共有驻区单位73家，其中部委办局6家，学校3所，大型商贸流通企业1家，三产服务餐饮企业12家，列统企业4家，银行6家，物业公司6家。

随着地方新型农村社区建设的不断推进，当地一改贫穷、落后的风貌，大量的就业岗位缺口得到了改善，但仍存在部分社区居民对搬迁政策的不理解、后续资金不足等问题。

二、农民集中居住型新型农村社区治理存在的问题与成因

（一）社区治理体制不够明晰

农民集中居住型新型农村社区治理体制有待进一步理顺，在推行农民集中居住政策对农民进行统一管理，推动村治模式由传统模式向社区治理转变的过程中，由于农民自身治理能力的薄弱、治理经费来源不稳定等等原因，新形成社区的治理权限尚未得到明确，进而无法进行高效地治理[1]。

到底是如何对农民集中居住进行管理的？现阶段无外乎于“一村一社区”和“多村一社区”两种，但上述两种村治模式下，传统农村依赖“行政化”治理、乡镇政府指派工作人员进行治理的情况屡见不鲜。乡镇政府由于其本身的特殊性，可以直接面向基层进行行政性治理，虽然治理主体在农民集中居住之后的社区中已经逐渐向社区居民转变，换言之通过社区委员会等组织的成立来充分行使社区治理权，如果产生任何问题，居民可向社区委员会进行反映。不过在实际操作中还是藩篱重重，由于村民自治能力相对来说比较薄弱，乡镇政府直接面对的是基层群众，加之很多乡镇政府难以摒弃以往的治理理念，所以导致了社区委员会“空有其表”，成为了形式上行使治理权的单位，其实真正的很多问题还是由乡镇政府包揽解决，这种政府的行政权力对社区自治权力的侵蚀导致了难以形成合理有效的治理体制。

（二）民主参与机制有待完善

社区居民首先要拥有对社区事务最基本的知情权，才能进一步参与制定决策与监督执行。但在农民集中居住型新型农村社区中，缺乏相应的法律和制度对这部分权力进行保障，致使民主参与水平一直较低。例如一些社区不公开政务，财务工作也不够透明化，进而决策难以实现民主。

调研结果显示有许多居民不了解当地社区管委会的工作，并且不认可社区事务公开透明的居民比例也很大。低水平的民主参与给社区治理带来了消极的影响：首先对社区管理层的决策无法进行监督和制约，这直接导致了很多“一言堂”的出现。其次由于缺乏一定的居民知情权和决策权，许多社区治理的决策制定与实施相对而言会比较随意，决策科学性的缺失自然无法对社区治理起到积极作用[2]，更是会造成时间资源和人力资源的浪费。

（三）非政府组织及社会组织发展严重滞后

基于目前政府现有工作内容无法覆盖非政府组织所承担功能的现状，为了符合多元化治理的要求，减轻地方乡镇政府的压力，引入非政府组织势在必行。然而在很多农村社区中，非政府组织的发展是不足甚至严重滞后的[3]。社区中各协会的设立过于简易，不利于提高社区的公共服务水平，面对很多复杂的突发状况时也难以适应和作出及时的应对措施。

非政府组织是介于政府与居民之间的一种“调和剂”般的存在，在面对和处理社区内部事务时具有很高的灵活性，随着中国经济社会结构的巨大变化及民众需求的多样化，为了提高社会管理与公共服务供给方式的创新性，更需加大力度引入非政府组织来对农民集中居住后的社区进行治理。

除此之外，诚如社区公共设施的管理、服务信息和社区卫生的维护[4]等工作，都可以委托给更加专业的社会组织，这也能在一定程度上缓解社区委员会过度行政化的问题。

（四）治理方法有待进一步开拓

对农民集中居住后的社区进行治理，其实已经涌现出了不少治理手段。诸如开展社区宣传、评选社区模范、组织种类多样的社区活动等。可以说凡涉及社区管理的形式均可以纳入社区治理的范畴。但上述的治理方法大多注重物质层面的治理，将着眼点放在精神层面的并不多。然而物质与精神、生活与文化各方面都是需要平衡的[5]。社区治理方法的单一，未将农民集中居住存在的天然特殊性纳入考虑范畴，甚至会导致治理手段无法达到治理效果的结果。

综合来看，我国目前更倾向于使用较为直观的宣传展览喊口号的形式对集中居住的社区进行治理，没有跟上科技发展、网络发达的脚步[6]，没有融会贯通使用现代化手段，从而导致其影响力和覆盖面都很有限。

三、针对农民集中居住型新型农村社区治理问题的对策建议

（一）积极转变乡镇政府职能

和传统农村社区治理不同，乡镇政府结合本地实际情况对自己的准确定位在对农民集中居住后的社区进行治理时显得尤为重要，必要时积极转变职能，由指令型政府向服务型政府进行转变。乡镇政府理应秉持着为社区人民服务的原则，进一步理清自身及农民集中居住社区内相关组织的职责权力，同时善于借助耕地可规模化流转这一先天优势，鼓励农民发展集体经济。

（二）改进民主参与机制并建立权力制衡机制

想要农民积极参与社区治理，一套合法的、民主的、制度化的参与机制必不可少。为了达成将农民纳入治理主体的目标，一方面要对社区居民进行宣传教育，使其主体意识、民主意识及参与意识得到根本上的提高，从而能够充分发挥主人翁意识，理解参与治理实质上也是对自身权益进行维护。另一方面，要积极推进民主参与平台建设，完善系列相关制度，如听证制度、政务公开制度等等，同时公开化透明化社区管理各项事务，让居民在日常生活中能切实体会到自己的参与感。

民主参与机制的平稳运行，又与一套合理有效的权力制衡机制密不可分。权力制衡机制需要进一步渗透进民主参与机制中去，对监督主体及职责权限进行明确，避免出现权力不作为与滥用权力的现象。

（三）培育发展非政府组织及社会组织

首先，社区应结合自身特点引入具备一定规模和能力的非政府组织协助社区治理，要为初具规模、处于萌芽状态的非政府组织发展提供良好的生长环境，促使其成长为可以承担社区服务的优秀组织。同时，对非政府组织要依法依规管理。

此外，伴随农村经济社区的极速发展，农村社会组织的日益壮大理应引起我们的重视，它们正在新型农村社区治理中发挥着愈来愈大的力量。为充分实现农村社会组织筹资、引资、激发社区活力的目标，应当在相关政府部门对农村社会组织进行积极的政策引导的基础上，

对社会组织内部制度与人才管理方案进行改革，促使农村社会组织走上良性发展的运行轨道。

（四）创新社区治理主要方法

对农民集中居住后的社区进行治理过程中要不断创新治理手段，主要可以从以下几方面入手。

第一，因地制宜发展社区经济，要在对社区当地的历史水平和自身条件进行一个准确评估的基础上，宜农则农、宜工则工。

第二，将社区文化作为社区发展内核，将文化基础设施建设作为方向，全力打造别具匠心的独特社区文化。可以通过建造社区阅览室、社区宣传窗等文化设施来勾连起居民间情感的纽带，提升居民文化素质的同时也塑造着社区精神。

第三，注重社区教育，不应让社区教育仅仅停留在贴大字报、简单粗暴地表扬批评层面，要充分认识到居民素质高低是决定治理能否良性开展的重要因素，对不同群体和不同年龄段要进行更具针对性的教育。

最后，紧跟科技发展、网络发达的时代脚步，运用大数据对新型农村社区进行“智慧治理”。在面对一场对全国乃至全世界人民都造成极大危害和影响的疫情时，习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的加强堡垒。”由此足以看出通过互联网积极参与开发的社区防控应用、线上防控平台所囊括的一系列健康报备、社区出入管理、居家服务、违规举报等功能均为这场保卫战的最终胜利贡献了力量。那么在对新型农村社区进行治理时如何运用智慧手段则显得尤为重要。