中央生态环境保护督察制度完善研究

江西理工大学法学院 杨峰

党中央于2016年1月正式启动了中央环境保护督察。第一轮中央环境保护督察完成了对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的全覆盖，及时发现并督促解决了各地区存在的一大批生态环境问题，有效促进了各地生态环境质量的显著提升，得到人民群众广泛认可，取得了较好的工作效果。本文从中央生态环境保护督察制度内容出发，研究分析制度运行过程中面临的困境，以期有助于生态环境保护督察制度的贯彻落实。

一、中央生态环境保护督察制度概述

（一）中央生态环境保护督察制度内涵

中央生态环境保护督察制度（以下简称中央环保督察制度）是党中央、国务院在习近平生态文明思想指导下，以监督监察涉及环境保护的法律法规、政策文件等的制定、落实程度为目的，在新时期加快生态文明建设的重大举措和制度创新。我国制定环境保护管理制度来保证环境保护工作的顺利进行，但在执行过程中仍然有不少问题亟待完善，中央环保督察制度的出现就有效弥补了环境保护管理制度的不足之处。

（二）中央生态环境保护督察的工作流程

《环境保护督察方案（试行）》（以下简称“督察方案”）是早期指导中央环保督察的重要依据，要求各地党委和政府必须将环境保护有关的法律、法规和政策执行好，把各种环境保护政策和规定转化为切实有效的措施，以实现环境保护预期目标。在环保督察中，中央抽调专职检查人员，派出各部门人员组成专项小组对各地进行分阶段的监督检查。党的领导和公众参与是中央环保督察始终坚持的关键要素，这不仅是其他督察制度的经验总结，也是中央环保督察制度有效发挥作用的重要原因。

（三）中央生态环境保护督察的主要内容

环保督察工作将政策落实、法规执行、解决问题等情况作为监督和检查的主要内容，在一定程度上推动地方政府环境保护和推动生态文明建设[1]。首先，环境保护督察始终以发现问题、解决问题为原则，重点关注公众关注度高、社会影响大、环境污染严重的问题；其次，将环境问题突出、人民群众关注度高的地方作为开展专项督查的重点目标。

督查方式根据督查对象的不同采取不同方式展开，省级层面的督查主要采取会议座谈、约谈主要领导同志、部门问询等；市县层面的督查主要以现场走访、档案抽检、个别谈话等手段。另外，督察组进驻地方以后也会公布联系方式，通过互联网、邮件、电话等渠道供公众反映问题，督查结果会及时对外公布。

二、中央生态环境保护督察的实践困境

（一）法治依据缺乏衔接

《环境保护法》中有关环境保护督察制度的条文都规定得比较原则，没有对督察工作进行细节性描述，可操作性并不强。实践过程中，督察组和各地党委政府还是主要以中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《督察方案(试行)》《督察工作规定》为准。对于环保督查过程中查实的相关责任人的责任追究，主要根据党内法规和党内规范性文件对其违纪违规行为进行查处。针对国家法相对滞后的特性，党内法规有利于解决社会发展进程中的新问题，能够使国家治理水平得到提升。由于党内法规因其针对的是党组织和党员，因此在效力范围和国家强制力上都小于国家法律，还不能替代国家法律在治国理政中的作用。在环保督察问责过程中，党内法规和国家法律在对非党员领导干部和工作人员责任追究上产生重叠，亟须采取相关举措使党内法规和国家法律衔接起来，更好更有效地支持环境保护督察工作，推进生态文明建设[2]。

（二）督察过程中公众参与不足

环境保护督察的整改过程中公众参与也是必不可少的监督手段。但是在实际贯彻执行过程中，还有许多工作要做，主要有以下问题：

首先，信息公开有待加强。《督察工作规定》中对信息公开的规定比较笼统，哪些信息应该公开，需要通过什么程序，未公开信息应该承担何种责任都没有进行详细规定。由于法律法规中没有对信息公开的途径、内容进行详细规定，实际执行过程中信息公开的方式五花八门；其次，缺乏参与渠道。环境治理要接受公众监督，就需要提供参与的渠道和手段，使公众能够全流程地对整改工作进行全方位监督。在实际操作中，督察组受理公众举报后，整理汇总确定案件事实后转送地方政府进行处理，地方政府整改落实的结果对督察组进行反馈，但却不会通知举报人[3]。

（三）督察问责机制亟待补强

当前环保督察制度中关于督察问责的民主性缺乏、程序性规定不足、稳定性不够，导致实施过程中问责效果不理想[4]。政府权力越大，承担的责任和义务就越多，为了实现法治社会的目标，就需要提前对政府滥用权力所带来的风险作出必要的准备。正因如此，在依法治国的背景下，有必要提前以法律法规的形式对行政主体不当行为所要承担的责任进行明确。特别是对承担何种责任，哪些情况会被问责，追责的程序是否明确等方面要有法可依。以规范的视角分析，我国环保督查问责程序需要从便于执行和规范明确的角度制定相应的规定。

三、完善中央生态环境保护督察制度的相关对策

（一）完善环境保护督察法治依据

正如前文所提到的，环保督察工作从接受举报到问责处理所参照的依据大多为党内规范性文件，少部分为党政联合规范性文件，但效率位阶较低、内容不明确是规范性文件的弱点。在第一轮环保督察过程中就出现了很多困难，如党委政府在环境保护中权力和职责不明确、消极执行环保政策、瞒报甚至不报环境问题等情况，导致环境整治的进度缓慢。环保督察依据的法律法规也没有形成完整体系，相关法律法规散落于各处。正因如此，要实现环保督察法治化，需要制定党内法规或者行政法规等效力位阶高的法律规范，逐渐完善环保督察法律体系，以此化解规范性文件实施过程中产生的诸多问题[5]。以党内法规为基础，加快制定相关国家法律，形成体系完整的环境保护法律体系，真正实现环保督察制度法治化。

（二）强化公众参与机制

实现信息公开透明化，必须做到信息公开主体确定，督察信息范围明确，信息公开渠道广泛。首先，制定专门条款。根据现有信息公开的法律法规，以生态环境部制定部门规章或者在现有环境保护法律法规下增加专项条款的方式，对信息公开所涉及的因素进行全面规定。特别是，信息公开的范围不宜太小，不利于公众进行监督；其次，拓宽公众参与环保督察的途径。通过单独或集中回访、环保督察听证、会议讨论等形式，广泛接收公众对于环保督察活动的意见建议；最后，积极发挥环保社会组织的作用，督察组在信息收集、政策宣传、整改监督方面加强与环保社会组织的联系，不仅能节约督察组的人力物力，还能实现两者之间的良性互动，同时也便于公众参与环保督察工作。

（三）健全环保督查问责机制

首先，明确适用的法律依据。党内法规和国家法律中都有关于问责对象的规定，但两者在非党员身份的领导干部和工作人员上的规定存在交叉。党规党纪严于国家法律，党员干部不仅要带头遵守国家法律，还要对照党规党纪从严要求自己，以身作则；其次，发挥异体问责的作用。权力行使公开化是异体问责的前提条件，权力行使公开化、权力清单透明化，接收社会公众监督[6]。因此，督察组在工作过程中的事项必须记录在案，做到有案可查，督察报告及时向上反馈。明确督察报告中信息公开的范围，涉及国家秘密和军事机密的不得公开。其次，完善责任承担方式。当前，环保督察问责以党内法规追究领导干部为主，多以党纪、政纪处分作为责任承担方式，责任承担方式偏少。问责过程中应当根据问责对象的具体行为明确问责对象所要承担责任的方式，将法律责任、政治责任、行政责任、道德责任区分开来。

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生态环境（ecological environment），即是“由生态关系组成的环境”的简称，是指与人类密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然（包括人工干预下形成的第二自然）力量（物质和能量）或作用的总和。

生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。生态环境问题是指人类为其自身生存和发展，在利用和改造自然的过程中，对自然环境破坏和污染所产生的危害人类生存的各种负反馈效应。

生态是指生物（原核生物、原生生物、动物、真菌、植物五大类）之间和生物与周围环境之间的相互联系、相互作用。当代环境概念泛指地理环境，是围绕人类的自然现象总体，可分为自然环境、经济环境和社会文化环境。当代环境科学是研究环境及其与人类的相互关系的综合性科学。生态与环境虽然是两个相对独立的概念，但两者又紧密联系、“水乳交融”、相互交织，因而出现了“生态环境”这个新概念。它是指生物及其生存繁衍的各种自然因素、条件的总和，是一个大系统，是由生态系统和环境系统中的各个“元素”共同组成。