水利抗旱防汛工作中应急预案编制管理现状与优化研究

贵阳市防灾减灾中心 陈长金

水利抗旱防汛工程中应急预案的制定和实施，是检验各级指挥机构的应急响应能力和社会公共管理水平的标准。加强水利抗旱防汛工程中应急预案体系管理与优化，是提高防汛应急管理水平的主要途径。对防汛应急预案体系建设中存在的问题进行分析，提出解决这些问题的措施，一定程度上可以提高防汛应急预案体系管理及优化的质量和效率，以及提高政府和相关机构的防洪意识和救灾能力，从而进一步提高相关部门的防汛减灾管理水平，使防灾减灾效益最大化。各部门按照应急预案，积极参与水利工程抗旱防洪的全过程，按照明确的工作内容和目标职责开展工作。确保防汛抗旱工程顺利实施，为经济社会的可持续发展提供可靠保障。

一、应急预案编制管理现状

水利抗旱防汛工程中应急预案管理在防汛救灾应急管理过程中发挥着重要作用。例如《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防洪条例》以及其他法律法规对于这项工作都有特殊要求和规定。经过多年的建设，各省市的防汛工程体系逐步完善，在实际的防洪抗灾过程中发挥了重要作用[1]。在完善水利抗旱防汛工程体系的同时，各省市也在加强非工程措施建设，特别是建立防洪应急预案系统，初步形成了以水利抗旱防汛工程应急预案为核心的防汛应急预案体系。防御内容则涵盖洪水灾害、泥石流灾害、飓风灾害、内涝和其他灾难等多种灾害类型，根据防御内容从垂直到底部，从水平到边缘全面覆盖，高效连接省市防汛工作相关部门。水利抗旱防汛工程应急预案体系可分为五类：总体应急预案、现场应急预案、企业防洪预案、部门应急预案以及应急预案管理方案。接下来对五类应急预案体系进行简要概述。总体应急计划又称综合应急预案，是对一级政府层面规划体系的顶层设计。对辖区内防汛工作的应急方针、政策、应急组织机构和相应的职责，以及应急行动的一般概念都进行了概括描述[2]；现场应急预案是根据具体的防汛抗旱工作，对短期防汛抗旱工作安排的专项指导性工程；企业防洪预案是由电力、采矿、旅游、燃气、化工等企业根据本单位经营范围内的防汛潜力制定的；部门应急预案是根据总体应急预案和专项应急预案中相关部门的职责分工，细化了洪涝灾害防治过程中的工作程序和具体部门调度方案，大多数都是作为各部门防汛工程应急预案的一部分准备的；应急预案管理方案是水利部为水利工程管理和蓄洪检疫管理提供的。

二、应急预案编制存在的问题及不足

（一）缺少宣传演练培训

制定防洪抗旱工程应急预案，有利于应对不同地区的突发事件，特别是季节性问题。水利抗旱防汛工程应急预案能否达到预期目标，在抢险救灾中发挥有效作用，一方面取决于预案的质量，另一方面取决于预案使用者对其的熟悉程度[3]。对于提高使用者对预案熟悉程度，有着三个不可或缺的措施：宣传、演练和培训。目前，大多数水利抗旱防汛工程应急预案都缺乏与级别相对应的宣传、培训以及演练。造成这种情况的原因有很多，客观原因是资金不足导致经费困难，主观原因是各级水利抗旱防汛工程工作人员对应急预案重视不够。形式主义盛行，所进行的宣传、培训及演练活动仅仅是流于表面。

（二）缺少体系建设规划

各省市灾害应急管理部门一直在研究水利抗旱防汛工程应急预案的建设及管理，包括对洪水和干旱等灾害的有效应对体系的建设，但这与当前应急管理的需求相去甚远。应急预案的核心是应急资源的快速有效协调和调配。目前少数水利抗旱防汛工程应急预案的协调性和灵活性较差，并且在资源利用上有许多重叠和有争议的条款存在，由此为防汛工作的开展带来了极大阻碍，使应急预案的有效性大大降低[4]。此外，各级各类预案的概念和标准定义不统一、不准确，例如上下游或同一个盆地的左右两侧，启动应急预案的条件并不相同。另外还有防台风预案和防汛应急预案的内容相互矛盾，应急响应的级别以及与相关部门的应急行动级别不匹配等矛盾存在，亟需有关部门进行优化改正。

（三）缺少预案动态管理

实施动态管理是确保水利抗旱防汛工程应急预案效率不因时间变化而受到影响的有效措施。各级各类水利抗旱防汛工程应急预案每年应根据过往实施效果进行评估和修订。但是根据这项要求的早期实施效果可以看出，许多这样的评估和修订在具体实践中仅仅流于表面。评估和修订计划制定后，往往会因为各种原因“搁置”下来，尤其是部门预案、基层预案和其他不常见的预案等，并且不会根据与预案相关的应急资源变化及具体负责运营的人员等因素进行修订和优化。在迎汛调度或日常演练阶段，及时发现了应急预案中具体矛盾与不合理处，也因为缺少动态管理而忽视了寻找具体原因和解决方案[5]。

（四）缺少原创可操作性

应急预案大纲是保证水利抗旱防汛工程应急预案整体质量、组织方式、应急措施等的有效措施。在实践中，具体的水利抗旱防汛工程应急预案往往多数在是在防汛大纲的基础上进行修改及再创作，更有甚者更是直接抄袭套用，与实际情况严重脱轨。这样编制出来的水利抗旱防汛工程应急预案严重缺乏个性，缺少了原创性及可操作性，不能做到保质保量，在责任的分配上模糊不清，流程也不够清楚，远不能满足实际应用的需求。另外也缺乏针对最恶劣情况的紧急情况模拟，这样会导致真正发生洪水时，所实施的应急预案往往严重背离现实，不能完全落实预案中的规定。另一方面，水利抗旱防汛工程应急预案在日常过程中受到的关注不多，而且在准备和编制过程中所能得到的投资有效，这大大降低了水利抗旱防汛工程应急预案的可操作性及原创性。

三、应急预案编制优化建议

（一）做好责任落实

确保水利抗旱防汛工程应急预案体系落到实处，关键是明确落实水利抗旱防汛工程应急预案体系中各部门、各人员的具体职责。各级防汛部门要全面分析水利抗旱防汛工程应急预案体系，明确责任分担机制。确保在汛期时，防汛责任能够划分到具体部门和个人，这样可以有效防止有关人员躲避责任，使相关部门能够根据实际情况找到第一负责人并进行检查，确保防洪系统的完整性，使其在符合相关标准和要求的基础上，充分发挥作用。在责任划分过程中，要确保相关部门的行政管理负责人是预案方案实施的第一责任人。同时，要划分每个环节负责人的职责范围，确保在应急预案实施过程中每个岗位，每个环节都有专人负责，无缝协同，进而促进防汛应急预案体系标准和效率的提升。

（二）加强宣传培训

在水利抗旱防汛工程应急预案体系制定过程中，要充分宣传和培训群众应急转移等内容。特别是在汛期做好宣传工作,可以有效地提高群众的自救和互助能力。在对社会公众和个人进行应急工作培训时,要特别注意应急预案各项内容落实并执行,确保水利抗旱和防汛工程中应急预案中所需要涉及到的应急管理和自救、互助措施的安全和有效。同时,要加大对相关负责人的培训,确保负责人员能够对应急预案的各项管理操作措施和应急安全保障的内容做出全面、具体认识。同时,要根据各级水利抗旱工程应急机构和各级政府部门的实际工作情况，定期开展演习、现场模拟、队伍培训等实践演练，完善和优化水利抗旱防汛工程应急预案体系。

（三）提高编制质量

在水利抗旱防汛工程应急预案体系的编制过程中，要注意编制的质量，根据当地防洪要求，制定有效的防洪体系。首先，要本着求真务实的原则，严禁抄袭，确保水利抗旱防汛工程应急预案体系的关联性和有效性；二要重视日常培训与洪水应急响应的关系。在确定水利抗旱防汛工程应急预案体系的内容时，要坚定信心应对不确定性，把防汛应急控制转变为常态管理。这可以提高水利抗旱防汛工程应急预案体系管理的动态性和标准化；最后，要做好最恶劣、最困难的应急环境处理准备，特别是洪水灾害的模拟，根据不同阶段、不同性质制定应急预案，为有效的应急提供有效措施。这样才能够在出现重大问题时，减少洪水灾害造成的损失。

（四）完善优化体系

首先，按照国家和省级有关水利抗旱应急预案标准，完善现有水利抗旱防汛工程应急预案体系，同时在这期间要不断整合国家、省、县部门有效的水利抗旱防汛工程应急预案。只有这样，才能使县级水利抗旱防汛工程应急预案体系的管理更加科学、全面。其次，除相关部门发布的水利抗旱防汛工程应急预案体系建设标准外，还要根据各地的实际防汛需要，进一步优化应急预案体系。

（五）建立信息管理

信息管理技术在水利抗旱防汛工程应急预案系统中的应用，可以有效管理各级防汛应急预案，将省、市、县、镇、村的应急预案全部保存在云端，完成信息共享及在线提交。因此，有必要建立一个有效的水利抗旱防汛工程应急预案管理信息系统。尤其是对县级防汛信息进行管理，可以帮助县级应急防汛系统对接上、下级，提高县级防汛系统的完整性。

四、结语

水利抗旱防汛工程中的应急预案体系的建设是水利抗旱应急预案控制与抢险救灾工程实施过程中的一项重大任务,体系的有效执行对水利抗旱防汛抢险工程实施过程中的质量和安全都有着非常有益的保障。在研究和制订水利抗旱防汛工程的应急预案制度体系时,必须依照当地水利河道汛期的实际情况和其调度职责,制订合理的应急预案制度体系。在研究和编制地方水利抗旱灾害应急预案制度时,要切实有效提升预案编制的质量,从而保证水利抗旱灾害应急预案制度的有效性与实用性。