湖南省地方政府融资平台转型问题研究

中南林业科技大学涉外学院 张湘宁

随着国家大力推进经济社会发展，要求各级政府融资平台，必须化解隐性债务，促进国资、国企改革，平台转型发展。目前，地方政府在逐渐化解隐性债务的前提下，间接举债，或者直接举债，都会存在较大限制。本文主要分析地方政府融资平台转型发展中存在的共性问题，探讨转型发展的优化对策。

一、湖南省地方政府融资平台的发展现状及存在的问题

目前，湖南省各级政府在建融资平台中，主要包含公益性、经营性、综合性、财政性、转贷性五种融资平台。但湖南省对于平台的设立，缺乏统一的规划，平台层级较低，全省75%以上的县市拥有多个平台。同时，财务信息不够透明，带有浓厚的行政色彩，财务机制不健全，在资金运作中，通常是一个平台运作多个项目，使得多个平台出现多头举债的问题。

同时，湖南省各级政府的融资渠道比较单一，一味凭借当地政府信用，或通过财政资金获取融资职能。然而，随着国家加强对地方政府性债务的管理，这种模式已经受到严重限制，政府融资能力逐渐下降，而融资成本却在不断上升。

此外，湖南省各级政府的债务正在不断增多，截至2018年末，湖南省政府性债务余额为8708.2亿元，其中一般债务5582.4亿元，专项债务3125.8亿元。湖南省债务余额与债务限额差距进一步缩小，成为全国差值最小的省份，从这一点来看债务负担偏重。虽然近几年有所下降，但大批城投债密集到期，地方政府融资平台吗，面临较大的偿债压力。

二、我国地方政府融资平台的共性问题

在国家投融资体系中，政府主要是履行公共服务职能，提升人民生活质量，促进经济社会的良性发展。在政府融资平台发展中，主要是立足教育配套、基础设施建设等项目，呈现公益性特点，对经济社会发展具有良好的先导性和促进性作用。但在转型发展中，仍存在诸多问题。

首先，转型定位不太明确。近年来，我国对融资平台进行动态调控，与政府融资职能逐渐剥离。然而，因经济区域化较为显著，各类融资平台发展水平也存在差异。对于经济发达的城市，成功度过了大建设阶段，融资平台转变为服务运营。而某些发展中城市，则具有较大发展机遇和空间，融资平台逐渐转型为市场投资平台，融合了运营服务和投资建设功能。然而，对于转型较晚，或发展水平不高的融资平台，不仅要承担融资职能，还需找准自身发展定位，对资产负债率进行优化控制，合理调整财务结构，促进转型升级。

其次，资本运作不够规范。在政府融资中，通过政府信用的提供，背书融资业务，融资平台的债务偿还能力及公司信用就十分重要，在资本市场中。融资平台容易产生过度融资冲动，导致违规放款，或重复抵押等问题，造成政府债务逐渐增加。此外，平台公司的融资资金，并未纳入政府的财政预算，尚未受到支出限制，容易引发资金挪用问题，如果出现重大投资风险，对地方财政稳定具有严重威胁。

第三，组织结构不够完善。在政府融资平台中，政企不分问题十分突出，融资平台管理层通常被纳入政府组织体系进行管理，由政府进行人事任免，某些地方的融资公司，直接由建设或财政部门的人员担任平台负责人。融资平台在实际运行中，通常根据政府指令进行融资，是否具有经济效益，不属于公司运营的考核范围；行政干预手段较多，企业也缺乏独立性、自主性，使得公司效益、经营效率不高。同时，由于融资平台涉及的行业、领域比较广泛，包含了城市建设、项目投资、工程管理等多个方面。在转型发展过程中，由于人才储备能力较低，平台公司人员主要由政府抽调，无法实现市场经营主体角色的转变，对决策执行造成严重影响。

第四，资产整合存在较大风险。在融资平台中，虽然融资平台账面上具有一定资产，但在实际运作中，仍然存在诸多问题。例如资产手续不够完善，大多数工程项目均按照政府指令行事，在决策、手续等方面不够规范，使得工程建成以后，不能明确产权，从而不能产生有效资产。此外，融资平台资产的应有效益无法全部采取，部分体育、文化等公益性项目，是为承办赛事，在建设完成后，大多移交给政府部门进行管理，虽然账面上具有资产，但不能实现净现金流。此外，许多资产是通过政府划转，所涉及利益单位较多，资产划转过程中出现债务和人员负担，进而出现资产整合风险。

第五，难以有效推进国资混改。由于平台资产不能实现资产证券化，许多国有企业在产业链体系中，处于较低地位，某些融资平台业务范围较为接近，加上运作效率不高，很难形成一定的产业规模。同时，政府融资平台具有较强的公益性，收益能力不高。近年来，融资环境不容乐观，金融监管力度不断加大，融资平台的贷款难度增加，如果缺乏合理补偿机制，降低了平台盈利水平，不仅难以发展壮大，还会不断增加债务。此外，由于国资监管企业力度不高，平台考核机制不健全，特别是县属国资企业，监管比较分散，难以有效推进国资混改。

三、我国地方政府融资平台转型的经验借鉴-以苏州城投、青岛城投为例

首先，调整融资平台政策环境。在地方政府的融资平台转型发展中，调整政府政策最为关键。苏州城投、青岛城投在转型过程中，明确了债务责任，对债务扩张进行严格控制。同时，不断提升融资市场管理的公开度和透明度，规范融资品种、偿债出处。此外，不断提升政府财政能力，逐渐减少债务偿还风险，及时清理财务不清和违法违规行为，不断完善融资平台债务偿还机制。

其次，拓展融资渠道。现阶段，湖南省各级政府资金压力巨大，在转型发展中，苏州城投、青岛城投重视当地资源的重组，拓宽了融资渠道，充分吸引社会资本，积极推广PPP模式。同时，加大和商业银行合作力度，通过资本市场，加强金融市场运用，利用企业债券、产业基金以及信托等方式，拓展融资渠道。

第三，处理存量债务。在融资平台转型发展中，苏州城投、青岛城投对于债务人边界比较模糊，或周期较长的存量债务，通过盘活资产的模式进行处理。而针对隐性债务，积极加强和政府沟通，通过混合所有制改革、重组资产等方式，将存量债务推向市场。

第四，健全融资管理机制。苏州城投、青岛城投不断加快政企分离速度，对融资平台、地方政府之间的权责进行划分，确保融资平台处于独立法人地位。同时，构建现代化的企业法人机制，构建“股东出资、监事会监督、董事会决策、经理层负责”的企业治理架构。确定各方职责，明确各管理机构的组成，确保各部门处于互相协调和制衡的状态，不断适应经济社会的发展需求。

四、湖南省地方政府融资平台转型发展的优化对策

首先，明确政企界限。在湖南省融资平台公司的转型发展中，政企关系问题十分关键。平台公司要朝着市场化发展，但不能脱离地方政府。其一，转变直接融资职能，明确服务政府功能。在传统融资平台中，主要是获取银行授信，进而获取资金贷款，即完成资产融资。在未来发展中，要将重心转移至城市运营，促进城市建设、服务政府发展；其二，转变政府支持方式，提高支持力度。在传统融资业务中，主要是政府投入土地和资产，融资平台公司负责融资，融资模式较为简单。但目前除土地资源外，还包含了城市经营权限。以往平台融资完成后，将资金交付财政部门，再转移支付给相关部门。在未来发展中，政府不再指派融资任务，而是分配工程项目，融资平台通过做好项目，来转变支持方式，确保政府支持力度不减；其三，转变项目获取方式，聚焦城市建设与运营主业。在未来转型发展中，融资平台负责项目融资和投资，并实现建设与管理一体化，政府相关部门负责监管，实际性经营业务交付融资平台进行运营管理；其四，转变融资模式，增强融资功能。在以往融资中，由于融资模式较为单一，主要是为地方政府融资，在未来转型发展中，融资平台不再为政府融资，通过做强、做大工程项目，例如教育、卫生、交通建设、基础设施等项目，促进自身发展。同时，转变融资模式，通过基金、融资租赁或者企业债等形式，促进公司市场化发展。

其次，化解存量债务。对于湖南省的各级政府的基金偿债，通过财政资金结余，整理全部结余收入，通过基金方式进行风险防控，对新建项目进行重新审核。同时，通过债转股的方式，将债权逐渐转换为股权，通过出让某些经营资产权益，有效处置存量债务。此外，通过置换隐性债务的方式，对融资平台的大量债务进行平滑消解。对于某些具备稳定现金流的债务，可逐渐转变成经营性债务，进而有效化解存量债务。

第三，优化组织结构，促进资源整合。对于湖南省融资平台的资源整合，以往是单一资金平台，在未来转型发展中，不仅包含资源整合，还必须统一城市资源，通过资产盘活主体。由于资产分散在各部门和各单位，无法有效整合，而通过项目收益债，或者资产证券化等方式，对资产进行盘活。同时，不断提升市场化运作，对融资运作模式进行有效调整，实现有效资产的统一整合，进而提升融资增量，有效化解债务僵局。处于目前债务形势下，还需对资产资源进行有效梳理，对隐性债务进行摸底调查，加强匹配工作，促进平台转型发展。

第四，提升风险抵御能力。目前，湖南省各级地方政府进行资源整合后，通过打包方式交付给融资平台，协助平台不断提升融资能力。将可产生效益的资源，都交付给融资平台，通过银行授信以后，平台公司具有资产资源和现金流，获得特许经营权，则能有效获取融资，降低融资风险。

第五，提升盈利能力。融资平台通过市场化运作，使得收入基础、资产规模逐渐坚实，资本运营管理是平台公司增加盈利的关键，由传统管收入、管资产，逐渐转变为资本运作，促进产业升级。现阶段，许多融资平台由于收入规模不大，依赖政府项目，导致市场收入份额较少。通过平台转型，逐渐转变“委托代建”的角色，成为经营城市的主体，摒弃依靠政府获取收入的方式，不断拓展自身业务能力和业务渠道，涉及水务、商贸、施工、教育等领域。同时，开展并购重组，加强国资混改，通过并购现金流较大的公司，提升抵抗风险的能力。通过吸收社会资本、民营资本，促进国资运营效率的有效提升，不断延伸产业链。此外，拓展产业园区运营渠道，实现产城融合，为融资平台创造稳定的业务收入，进而不断提升盈利能力。

五、结束语

综上所述，近年来，随着地方政府不断转变发展模式，对于融资平台的管理，也出现了较大转变。面对新时期融资平台发展形势，转型升级是必然趋势。而湖南省在融资平台建设中，在转型定位不太明确、资本运作不够规范、组织结构不够完善、资产整合存在较大风险、难以有效推进国资混改等问题面前，我们必须明确政企界限，化解存量债务，优化组织结构，促进资源整合，提升风险抵御能力和盈利能力，促进融资平台公司的市场化运作，不断转变职能，进而实现融资平台健康、稳定发展。