武汉市C区民间非营利组织参与基层公共文化服务供给现状和对策研究

武汉大学政治与公共管理学院 李聪聪

党的相关会议指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。该矛盾也存在于基层公共文化服务领域。在广大农村地区，公共文化服务建设存在“政府失灵”与“市场失灵”的问题，民间非营利组织作为“第三部门”，可凭借其自身优势弥补其中的缺陷。

党的相关会议以来，国家加快构建现代公共文化服务体系，积极引导并支持非营利组织参与公共文化服务建设，推动公共文化服务社会化发展。2015年，出台了《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加快构建现代公共文化服务体系的意见〉的通知》（中办发〔2015〕2号）、《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》（国办发〔2015〕74号）、《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）等政策文件。2016年，出台了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，为公共文化服务建设提供了法律保障。

一、武汉市C区民间非营利组织参与基层公共文化服务供给现状

（一）基本情况

武汉市C区版图面积约1100平方公里，常住人口55.4万人，下辖9个街道（办事处）、1个乡、2个管委会。根据民政部门相关统计数据显示，截至2021年6月底，在C区内向民政部门登记注册，处于正常状态的民间非营利组织共448个，包含社会团体、民办非企业单位和慈善会三类。其中明确为文化类的民间非营利组织共30个，分别是3个民办非企业单位和27个社会团体，最早的成立于1991年6月，最新的成立于2019年11月。另有涉及文化服务的民间非营利组织2个，为民办非企业单位性质的社会工作服务机构，均成立于2021年。总体来看，C区文化类民间非营利组织发展迟缓。

（二）C区基层公共文化服务建设情况

近年来，C区不断加大对公共文化服务建设的财政投入力度，推进基层综合文化服务中心标准化建设，基本建成区、街(乡)、村(社区)三级公共文化服务体系，对区级图书馆、村（社区）农家书屋等文化场所提档升级，公共文化阵地建设加强；加大文化惠民力度，持续举办“知音艺术节暨莲花杯文艺表演比赛”活动和“武汉之夏”等文化精品活动，重大节日开展民俗表演和红色经典活动，广泛开展免费“送戏下乡”“电影下乡”“送训下乡”等惠民活动，不断丰富群众文化生活；积极打造“知音文化”品牌，保护和传承非物质文化遗产；扶持基层业余艺术团体，实行“县聘乡用”制度，招聘基层综合文化服务中心公益性岗位人员，配齐配强基层文化服务工作队伍，全区基层公共文化服务水平和质量显著提升。但还存在着以下问题：

（1）总体投入不够高。C区公共文化服务财政投入占全年财政预算的比例仍较小，与教育、卫生等其他公共事业相比，投入水平仍较低。C区财政一直比较薄弱，公共文化服务投入难以高水平维系，可持续发展能力不强。

（2）区域发展不平衡。C区内经济发展和城镇化水平参差不齐，基层公共文化服务建设水平不一。城关中心地区公共文化服务资源更多、质量更高，群众需求偏城市化，其他偏远街道（乡）仍是农业经济发展模式，公共文化服务资源稀少、质量不高，群众文化口味偏乡村化。

（3）软硬件设施不匹配。C区基层综合文化服务中心普遍实现标准化建设。2018年以来，通过社会招聘，配备了基层文化服务中心公益性岗位人员，但基层文化服务队伍力量依旧不强，不能满足基层需求，存在场地设备闲置、服务质效不高、公益性岗位人员被借调等问题。

（4）供需不对路。基层公共文化需求日益多样化，品质要求提高，但政府主导提供的公共文化服务未紧跟群众需求转变，供需脱节错位，群众参与度不高，服务效益较低。

（三）C区民间非营利组织参与基层公共文化服务供给情况

在政府的引导和扶持下，C区文化类的民间非营利组织在不同文化领域、不同社会群体中，积极参与基层公共文化服务供给。其中书画摄影协会、诗词楹联协会、侏儒山战役博物馆、白鹤泉社工服务中心面对社会开展活动服务较为活跃。政府采取购买服务形式和项目补贴形式，扶助民间非营利组织发展，引导其提供文化公共服务。

例如书画摄影协会、诗词楹联协会在春节、元旦等节日期间开展“义写春联”“猜灯谜”等活动，侏儒山战役博物馆承接全区革命历史文化教育活动，有效发扬传承传统文化和革命文化，丰富了基层文化服务供给。

二、公共文化服务存在的问题

C区基层公共文化服务建设存在“政府失灵”“市场失灵”，民间非营利组织可利用其自身优势，弥补基层公共文化服务供给不充足、不平衡、不精准的缺陷问题。但因C区民间非营利组织参与基层公共文化服务供给存在突出问题，未能较好发挥“第三部门”作用。

（一）民间非营利组织自身发展较弱

（1）建设管理不强。C区大多数民间非营利组织虽然进行了登记注册，但是在场所、经费、人员方面均存在缺陷，往往办公场所和活动场所是挂靠、借用，加上资金来源不足，造成运营及活动开展困难；人员队伍中兼职普遍，退休人员比例高；并未严格按照章程开展活动，财务情况不够公开透明。

（2）服务能力不足。C区文化类民间非营利组织数量较少、规模不大，涉及领域比较狭窄，普遍集中在书画、诗词、戏曲等传统文化领域，已退休老龄成员居多，因兴趣爱好结社，组织结构不紧密规范，面向社会服务的能力和动力不强，且多数组织场所设置在城关地区，深入偏远地区服务频率较低，与基层群众互动不足。

（3）服务持续性不够。因资金和人才缺乏，服务理念意愿不强，C区非营利组织参与基层公共文化服务供给时断时续、频率不够高、流动性和随意性较大。

（二）政府部门引导支持不充分

（1）竞争环境不够公平。根据国家和省、市相关政策要求，政府向社会力量购买公共文化服务，要为事业单位、企业和社会组织等提供公平竞争环境。但C区主要向区文化馆、区楚剧院等公益性事业单位购买公共文化服务，为非营利组织入选机会少。

（2）扶持政策落实不到位。国家和省市政府对非营利组织参与基层公共文化服务供给方面出台了一系列政策规定，特别是在财政政策方面有支持和优惠。但C区区级层面具体实施落实的政策规范还不多，执行环境也不成熟。例如税收政策，可操作性细则和程序不规范明确，加上C区财力薄弱，对非营利组织财政补贴支持有限，有时采取志愿服务号召式，倡导非营利组织提供文化服务。

（3）定位分工不清。在政府与民间非营利组织合作中，因政府习惯性强势，非营利组织本身弱小，导致非营利组织对政府依赖性强，自主性不足，处于被动地位，一定程度影响了服务能力。

（三）服务监管考评不够有效

（1）监管反馈机制不完善。非营利组织监督机制未理顺，业务主管部门监督作用发挥不足。在政府购买文化服务中，C区项目绩效综合评审机制不健全，对服务质效监督约束不够，受益主体反馈机制不畅，如“送戏下乡”活动中，政府及承办方未及时听取群众意见。

（2）受益主体参与性不强。基层群众在思想观念上，认为既然是免费的东西，即使不好也不该过多说什么，碍于人情，发声主动性和意愿不足。

（3）考核标准难把握。基层公共文化服务效果往往不能及时显现，有些偏远地区文化基础本身薄弱，对文化建设也较为漠视，非营利组织提供服务效果不够明显客观，影响评价反馈有效性。

三、对策及建议

根据以上分析，C区民间非营利组织亟需发展成长，基层公共文化服务供给亟需更多社会主体参与。促进非营利组织成长发展与推动非营利组织有效参与基层公共文化服务供给相辅相成。

（一）政府部门加强扶持政策落实

（1）落实财政补助政策。C区应尽快完善相关政策规范，明确符合实际又可操作的实施细则，规范落实关于民间非营利组织的财政支持政策，例如项目补贴等，为民间非营利组织发展补给资金营养。

（2）积极培育民间非营利组织。进一步简政放权，减少民间非营利组织注册成立限制，完善监管体系机制，强化政府部门监管职能。加强政策宣传和公民意识培养，引导社会大众了解、接受非营利组织，鼓励社会人群成立并参与非营利组织，参与社会服务。及时公开基层公共文化服务情况，引导文化类非营利组织多点开花、百花齐放。有计划加强非营利组织管理人员培训，提升非营利组织管理建设水平。

（3）创造公平竞争环境。C区应进一步规范严格政府向社会力量购买公共文化服务程序，以能力和效益为导向，公平、公正公开的向事业单位、企业、非营利组织等社会力量购买服务。在服务能力同等满足的条件下，应当优先考虑非营利组织，以支持其发展。

（二）互补性共建

（1）场地共建。可采取政府购买服务方式，由非营利组织托管运营基层文化服务中心，或以场地设施租赁费用减免形式，对非营利组织参与基层公共文化服务供给进行补贴，盘活基层公共文化服务硬件资源，同时扶持民间非营利组织发展。

（2）人员共建。政府可与非营利组织合作，由非营利组织选派成员，或购买非营利组织人员服务，来配备基层公共文化服务公益性岗位人员，进一步提高人岗匹配度的同时，也能加强对人员使用的监督和管理。

（3）能力共建。非营利组织在C区还属于新生事物，群众了解度和接受度还不是很高，一定程度上阻碍了非营利组织开展服务活动。通过场地托管、购买人员服务的形式，利用政府部门的权威和资源，有利于帮助新生非营利组织成长；非营利组织充分参与社会治理，能进一步增强自身服务的有效性和精细度。

（三）坚持需求导向

（1）按需供给服务。C区政府部门应根据社会需求，及时更新向社会力量购买公共文化服务指导性目录，引导非营利组织提供服务。（2）按需反馈评审。C区政府部门应完善向社会力量购买公共文化服务综合评审机制，对提供服务的非营利组织进行全过程监管；建立购买主体、服务对象及第三方共同评审反馈机制，作为付款及再次合作的重要依据，约束非营利组织服务行为，也约束政府购买行为，避免寻租现象。（3）按需改进服务。根据社会需求和反馈意见，非营利组织优化服务，政府部门调整购买服务内容具体要求，提高购买服务的针对性和有效性，以高质量供给，充分保障基层群众基本公共文化服务权益。