风险韧性治理视角下的网络餐饮外卖食品安全治理

◎ 陈招希

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

1 网络餐饮行业发展及其风险

随着“互联网＋”行业的兴起及其带来的便利性，互联网公司发现了网络订餐行业的前景，纷纷投入资金占领市场。2003年至2012年，我国“互联网+”餐饮平台大量涌现，该时期出现了大量网络餐饮平台，“点我吧”“零号线”“到家美食汇”等“互联网＋”餐饮企业相继成立。据国家信息中心数据，2017年我国外卖市场规模为3 012.944 亿，2021年我国外卖市场规模达1 万亿，同比增长50.23%，该年外卖市场规模约占全国餐饮业收入比重21.4%。2017年我国外卖用户规模约为3.43 亿，截至2021年12月，外卖用户数量达5.44 亿（同比增长30.14%）[1]。从以上数据可知，网络订餐深刻影响着国人的生活，已然成为人们日常生活难以分开的一部分。

伴随网络订餐行业的发展以及网络订餐用户的增加，餐饮安全问题逐渐暴露在人们的视野，相关部门加大了对该行业的监管。2018年，最高人民检察院检察公益诉讼典型案例中含有关于网络餐饮外卖的案例——北京市海淀区网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案。北京市海淀区人民检察院在履职中发现，经营地位于海淀区的美团外卖、百度外卖、百度糯米等网络餐饮服务第三方平台上，入驻平台商家在提供网络餐饮服务方面存在违法行为，主要表现为违反我国《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等相关规定，餐饮服务提供者缺乏经营许可证、实体经营门店信息不真实、未公示法规要求公示的信息。总体而言，网络餐饮外卖食品安全风险主要发生在商家入驻、外卖生产、外卖配送和消费售后4 个环节。近年来，为应对新时期所带来的风险，风险治理国际组织与风险治理研究领域专家学者提出韧性治理理论进行回应并取得一定效果。因此，本文从风险的韧性治理视角分析我国网络餐饮风险治理存在的问题，并为网络餐饮食品安全监管提供更加有效的应对之策，更好的保障人们的食品安全。

2 我国网络餐饮风险治理存在的问题

2.1 治理理念缺乏韧性

①治理理念滞后，未能有效应对新兴网络餐饮行业的风险。网络餐饮行业自兴起以来，在发展初期缺乏政策法规监管的背景下，该行业中许多第三方平台运用价格优惠以及补贴手段抢占客户市场，降低商家准入门槛甚至帮助不合规的商家入驻平台经营。②传统“命令—控制”型监管理念仍对网络餐饮监管具有影响，这类监管理念监管手段主要以各种惩罚机制为主，缺乏正向激励手段，使得被监管主体缺乏参与网络餐饮治理的热情，平台与商家自律意识普遍缺乏。③监管部门对社会监管力量的关注和运用程度不足，未能充分发挥社会组织、企业以及公民对该行业的监管功能，难以形成协同共治的多元治理格局[2]。

2.2 治理制度韧性不足

2.2.1 正式制度韧性不足

①我国与网络餐饮食品安全有关的法规，主要是针对网络餐饮平台的义务和违规处罚规定，未能制定细致的监管网络餐饮生产、存储、运输全过程的法规，难以全面系统地防控网络餐饮食品安全风险[3]。②网络餐饮食品安全标准混乱。网络餐饮不同于传统餐饮，在一次性餐具、餐饮包装、配送箱、配送时长等方面的统一标准未建立，相关监管部门难以对其进行标准化监督，从而增加了网络餐饮风险[4]。③执法模式不够先进，对网络餐饮风险回应效果不佳，难以实现长期效果[5]。④执法手段单一。网络餐饮监管部门执法手段以负面惩罚为主，缺乏正向激励手段，不可避免地对商家造成利益损失，影响了企业生产经营的积极性，使得网络餐饮市场主体对政府监管产生抵触、反抗心理，难以获得更佳的监管效能[6]。

2.2.2 治理文化韧性不足

①平台自律意识不强。平台作为追求利益的私人企业，在未形成自律意识的局面下，放松了对商家的监管。②社会文化建设程度低。社会组织、网络餐饮协会参与网络餐饮食品安全治理的意识不强，其自身能力不足且缺乏参与治理的标准规范[7]。③消费者对消费劣质外卖维权意识不强。很多网络订餐消费者购买餐饮后没有索要发票等票据的习惯，出现食品安全问题时，不少消费者选择放弃维权，这导致一些不合规的商家更加肆意妄为[8]。

2.3 治理主体韧性不足

2.3.1 政府部门监管效能不佳

政府监管部门在网络餐饮安全监管不同领域发挥着自身监管职能，各个监管主体之间内耗严重[9]。我国基层部门在网络餐饮安全监管方面仍存在业务衔接不畅的现象，协同合作意愿不强，监管效果不佳[10]。

2.3.2 社会主体力量运用不足

①平台与商家之间存在利益关系不利于平台履行对商家监管的义务。同时，平台之间激烈竞争抢占外卖市场，导致平台放松了对商家的监管。所以，外卖平台为了自身利益最大化往往不能按规定履行法规赋予的对平台卖家的监管义务和责任[11]。②社会组织参与不够，社会力量纳入监管主体中的机制不完善。③消费者参与意识不强，积极性不高。消费者参与治理外卖行业的渠道不畅通，参与成本高收益小，基于理性经济人，消费者经常以消极态度参与外卖风险治理，导致许多外卖食品安全问题被忽视[12]。

3 基于韧性治理的网络餐饮食品安全治理路径

3.1 塑造韧性治理理念

①引入组织学习理念。通过组织学习进一步明晰网络餐饮发展过程及其产生风险的原因。对于已经产生的风险，探究风险的触发机制与应对模式，建立该行业的风险知识库，在发生类似风险时能从中汲取经验及时应对，降低风险带来的不利影响。同时，将网络餐饮风险视为提升治理效能的机会，面对未发生的风险及其可能带来的影响，应制定系统的应急预案，准备好应对风险的人力、物力、财力等资源，将未来风险带来的损害降到最低。②在网络餐饮安全领域引入利益激励治理理念，改善“惩罚—控制”型的风险治理机制。充分发掘治理对象的激励动因，综合运用多种激励工具，缓解政府治理资源的不足，激发政府部门以外主体参与治理的积极性。③在风险治理中引入协同共治的理念。政府部门适当向社会主体授权赋能，引导社会主体参与网络餐饮风险治理实践，为其营造更加畅通的参与治理的渠道。

3.2 完善韧性治理制度

3.2.1 提升正式制度韧性

（1）制定系统的网络餐饮法规，全面规制风险。现行与网络餐饮食品安全有关的法规，主要对外卖平台义务、平台与商家违规处罚予以规定。虽然含有餐饮制作、存储以及配送相关法规，但不够细致。因此，立法机关需要全面细致地对这些法规进行补充更新，对网络餐饮安全全过程的法规进行完善。

（2）激励与惩罚相结合，双向规制网络餐饮食品安全风险。优质高效的制度不仅能够为每个人提供充分的制度激励，而且能够为每个人提供行为选择制度约束条件，从而构建起权益激励和责任处罚的有效均衡机制[13]。因此，一方面需要加大对餐饮平台违规的处罚力度，起到威慑作用。另一方面对餐饮平台和网络餐饮商家提供正向激励，促进它们遵守法规应对风险的积极性，更好地实现监管目标。

（3）完善网络餐饮食品安全监管标准，为防控网络餐饮风险提供基准。网络餐饮食品安全监管标准应包括市场准入标准、生产制作标准、餐饮配送标准，通过对网络餐饮食品经营各个阶段安全标准的规定，进一步明确该行业不可逾越的底线。网络餐饮食品安全标准体系建设的目标是保障网络餐饮从制作到消费者食用全过程的食品安全，网络餐饮安全标准的制定应该由市场监管总局统领协调，建立健全标准体系。

3.2.2 培养韧性治理文化

（1）培养行业自律意识，形成行业内自主防控网络餐饮风险的文化。法律法规明确了网络餐饮第三方平台监管的义务与商家的责任，但是在利益的驱使下，平台与入驻商家总是忽略了自身的责任。因此，为保障网络餐饮食品安全，外卖平台作为协助政府监管的重要主体，应该培育自我监管的文化，提升责任意识，积极主动履行法定义务，通过制定准入审查、实施信用评级管理、建立外卖商家激励惩处机制等平台规则，实现对商家全过程的监管。同时，平台与商家自身要加强经营管理，将企业利润目标与保障民众食品安全目标结合，积极主动承担防控网络餐饮风险责任。

（2）消费者增强维权意识，积极主动应对网络餐饮食品安全风险。消费者是网络餐饮的直接消费对象，在市场中处于信息最不利的地位，网络餐饮安全风险直接影响到消费者财产和人身安全，应该要维护好自身合法权益。一方面，消费者可以学习法规，通过协商、仲裁、行政裁决等手段维护自身合法利益。另一方面，消费者可以通过利用现代交流媒介和媒体以及行业协会和公益组织，借助社会力量帮助自身维护其合法利益。

3.3 构建韧性治理主体

3.3.1 明确政府角色定位

①构建网络餐饮多元主体治理格局的前提要明确政府在治理过程中的角色定位，明晰政府监管部门的权责。网络餐饮食品安全监管部门应优化政府大数据平台，整合各部门监管力量，形成监管合力。各部门要明确各自分工，加强部门间联动，通力合作，共同推动网络餐饮食品安全监管取得实效。②政府部门应在网络餐饮监管中扮演主导角色，在制定监管制度、监管任务分配等方面发挥主要作用，为日常监督工作提供指引。③政府应依靠自身优势整合监管资源，为各类监管主体参与治理搭建平台，提供更多便捷的参与方式，实现各方协同共赢的局面。

3.3.2 发挥社会主体功能

传统风险管控模式已经不适用应对网络餐饮安全新风险，应改变以往以政府为中心的治理模式，向社会治理主体增权赋能，建立政府主导，企业、社会组织、专家、公众等多元主体参与的风险治理结构，增强社会风险治理力量。①落实第三方平台的监管责任，加强第三方平台与监管部门的沟通合作。美团外卖、饿了么等第三方平台，应履行法规赋予它们的监管义务，做到“落实五个责任，做到五个确保”。②网络餐饮行业协会应积极参与协同治理，在政府的领导下制定科学行业准则。鼓励以优质网络餐饮商家为标杆，参与制定行业标准，推动整个行业标准升级。协会可以探索建立入驻餐饮服务提供者黑名单制度，形成行业内部规制。③引导商户、外卖配送员、消费者参与行业治理。畅通人们参与外卖治理的渠道，建立更加便利的参与机制。运用激励手段奖励积极参与网络餐饮治理的消费者，提高他们参与的积极性。

4 结语

随着“互联网+”应用进一步发展，外卖成为人们生活不可缺少的一部分，它给人们生活带来便捷的同时也产生了食品安全问题。这些问题与传统食品安全问题的产生路径不同，因此不能将治理传统食品安全的手段运用到外卖食品安全治理中。基于此，从风险的韧性治理视角出发，分析得出外卖食品安全治理存在治理理念韧性不足、治理制度韧性不足、治理主体韧性不足等方面的问题。针对这些问题，提出塑造韧性治理理念、完善韧性治理制度、构建韧性治理主体对其进行回应。