县级驻村干部角色距离研究——以宾阳县G镇为例

广西大学 卢倩倩

一、问题提出

2019年，中国驻村干部、第一书记人数达到了280多万，成为乡村治理的重要力量，为乡村建设做出重要贡献，但其也出现“作秀”“做客”“做官”等问题，引发众多学者关注。欧阳静认为驻村制是由解放初期的农村“工作队”演变而成，具有反官僚化的运作性质，但随着村庄原子化下村干部权威的丧失，以及压力型体制下，逐渐变成“上令下行”的拟官僚化，难以回应乡村治理需求。[1]邓燕华、王颖异、刘伟认为，混合科层组织的驻村帮扶工作队存在管理上的问题，如工作重点偏移、组织规则软化以及人际关系紧张。[2]叶昊姝认为,因存在驻村工作内容广泛繁琐、权责严重不对等、工作时间长、薪资待遇福利差等问题,造成驻村干部消极作为。[3]卢爱玲认为，驻村干部整体处于中度偏轻的职业倦怠水平，少部分达到重度状态，其中情绪衰竭最为突出。[4]李尧磊,韩承鹏等认为，行政手段自上而下强制加码施压，以及本级政府基于政绩打造考量而自我主动施压，“加压驱动”导致驻村帮扶干部异化现象。[5]现有研究从多个层面、多个角度探讨了驻村干部存在的问题以及成因，但是对不同层级的驻村队员的异质性研究较少，忽略了县级驻村队员与镇级驻村工作队员在履职过程中的两极分化。

在高压工作下，县级驻村干部与镇级驻村干部两级分化明显。镇级驻村干部方面，镇级驻村干部均由四十岁以下的会使用电脑现代化办公的年轻干部担任，农村工作经验相对丰富，行政级别又低于县级驻村干部。因此，绝大部分的驻村工作实际落在了镇级驻村干部身上。为了完成任务，镇级驻村工作队员不得不加班加点，有时候连续几个月周末无休。反观县级驻村工作队员，经常下村后坐在一旁无所事事，甚至不下村。承担工作量的不平衡不对等，造成县级驻村干部与镇级驻村干部关系紧张。县级驻村干部出工不出力甚至不出工，履职不力，影响扶贫、乡村振兴以及关乎村民利益的各项政策的落实，影响到党委政府在农村的形象。如何加强县级驻村干部的管理也成为县级和乡镇级党委组织部门苦恼的一个问题。基于此，本文以宾阳县G镇为例，以Z理论为分析视角对县级驻村干部履职时的角色距离进行剖析，提出优化建议。

二、县级驻村干部角色距离的概况

本文所研究的“县级驻村干部”是这样定义的，是由县直属单位（含机关企事业单位）派驻到乡镇行政村（含农村社区）开展脱贫攻坚和乡村振兴的人员，不含贫困户党组织第一书记和乡镇派驻的工作队员。

（一）面对党委政府时所呈现的角色距离

总体来说，县级驻村工作队员在脱贫攻坚及乡村振兴等政策落实方面表面上起到了一定作用，然而仅限于驻村干部考核细则要求的部分。如工作布置会按通知参加，每月按要求走访贫困户，按要求写驻村日记等，均围绕考核内容开展。落实工作仅限于到场，所谓“出工不出力”，各项工作的开展基本由镇级驻村干部及村干部完成。

县级驻村干部的管理也成为乡镇政府的隐忧。按吃住在村规定，驻村干部每月吃住在村不得少于20天。然而大部分的县级驻村干部若“无事情”则不下村，“无事情”是指乡镇政府及村级政权未通知他们需要参加某项活动。一旦有督查，乡镇政府为避免因驻村队员管理不力被问责，还需要通过电话或者其他方式确认县级驻村干部是否在村中。

（二）面对村级政权时所呈现的角色距离

县级驻村干部在为村里捐款捐物、拉项目等方面发挥了一定作用，除此之外，县级驻村干部参不参与村中事务，村级政权无力要求。

“我们这个县级驻村干部来了几年，后盾单位什么也没出。材料他不会做，电脑都不见他用过，学生辍学劝返、矛盾纠纷、秸秆禁烧这些他也帮不上忙。他是县里面的，还当过领导，他不主动干活，我也不敢安排他。他不来，担心上级部门督查到。他来，好像也起不到作用。”（访谈记录—X村党支部书记）

（三）面对镇级驻村队员所呈现的角色距离

镇级驻村工作队员与县级驻村工作队员分工合作，共同开展工作。然而实际上，乡镇政府分派给驻村工作队的工作都由镇级工作队员完成，有时候还得帮县级驻村干部完成他们本身的驻村迎检材料。县级驻村驻村干部在一定程度上形同虚设，甚至成为负累。

（四）面对村民所呈现的角色距离

对于村民来说，县级驻村干部与他们隔着村干部。他们更多通过村干部获得政策信息以及各项资源，而不依赖于驻村干部。只有在利益诉求无法得到满足并与村干部产生冲突时，村民才会希望通过驻村干部来解决。比如申请低保、想申报贫困户。驻村干部的性质和责任要求县级驻村干部充分融入村庄,密切联系村民，但是大多数驻村干部并未融入乡村社会。

三、县级驻村干部角色距离的成因

（一）利益相关者的价值观存在偏差

1.驻村队员行政良心缺失，履职能力不足。有的县级驻村干部对于后盾单位的选派欣然接受，甚至主动请缨。这类型人员在原单位工作积极性不高，责任心不强，整天无所事事。 派驻到各行政村（社区）后，延续在原单位的工作作风，对工作能推就推，对村庄事务漠不关心，对村民利益诉求熟视无睹避之不及。由于年纪较大，缺乏必要的现代化办公技术，且对行政村（社区）的运作方式不适应，与驻村干部岗位需求不匹配，难以胜任驻村工作。而有的则是被动接受，因其担心影响在原单位的发展。这类型的县级驻村干部履职能力强于第一种类型县级驻村队员，但工作积极性不高，不求有所作为，只求不出事，2年任期一满就调回原单位。此外，受到县级驻村队员小圈子的影响，两种类型县级驻村干部会趋同抱团，只求在自身不被问责的前提下少做事。

2.镇级队员存在官本位思想，唯上是从。县级驻村干部为县直属单位派驻，行政级别高于乡镇，在乡镇驻村干部眼中属于领导。对于镇级驻村干部与县级驻村干部“同岗同酬不同工”的现状，部分镇级驻村干部敢怒而不敢言。对于部分在原单位仍有一些权力的县级驻村干部，部分镇级驻村干部会主动承担全部工作，甚至帮县级驻村干部解决在生活上和工作上遇到的困难，比如准备每季度考核材料等，希望能有助于自身仕途上的进一步发展。

3.村级政权选择听之任之。村级政权对驻村干部的期待是项目合作、考核检查“共谋”和权力互补。其中，项目合作、权力互补是对县级驻村干部和镇级驻村干部共同的期待，其希望通过驻村队员的选派单位，也就是县直属单位和乡镇人民政府获得更多的资金项目和上级部门的有效沟通协调。考核检查“共谋”则通过镇级驻村干部实现。相对于县级驻村干部，镇级驻村干部年纪普遍在40岁以下，现代化办公技能熟练，对村庄工作熟悉，擅长应对各项检查考核，更容易与村级政权形成考核检查“共谋”。

（二）制度设计存在缺陷

1.培训制度。针对县级驻村工作队员开展的培训主要集中在业务培训。各类业务培训形式单调，内容空泛，培训效果不佳，影响驻村工作队员履职能力提升。相对来说，镇级的培训往往结合镇里当前需要开展的工作，针对性强，与工作结合度较高。而县级的培训单次时间长，每次培训至少一天以上，培训内容繁杂而空泛，收效甚微。且在岗位培训中，往往忽视了职业道德培训，导致县级驻村干部工作责任心不强。

2.管理制度。吃住在村制度要求驻村干部要吃住在村，连晚上也需要住在村上。吃住在村制度引发县级驻村干部的不满，被认为是非人性化管理。县级驻村干部的家庭在县城，距离乡镇一个小时车程。照顾家庭的需要以及离家不远的现实条件让县级驻村干部晚上常会偷偷跑回家，违反吃住在村制度。

3.考核激励制度。对村干部的考核方式侧重于通过查阅资料进行考核，镇干部、村两委班子以及党员干部群众对驻村干部的满意度测评占比小，甚至只是作为一个参考性指标。这导致县级驻村工作队员为了在考核中合格甚至取得好成绩，将更多心思放在考核材料准备方面。此外，县级驻村干部和镇级驻村干部工作职责相同，考核细则相同，常出现县级驻村队员“搭便车”现象。将镇级驻村干部与村级政权在乡村治理各方面取得的成就，以及镇级驻村干部所准备的考核材料披在自己身上。出现考核分数与实际履职效能不相符的问题。激励方面，县级驻村干部的年终绩效由派驻单位发放。由于经济利益方面的不相关，县级驻村干部对乡镇政府、村级政权的各项争先创优活动抱有漠不关心甚至抵触的心态，认为多一事不如少一事。

4.问责惩处制度。问责惩处制度将乡镇党委与县级驻村干部捆绑在一起，驻村干部被问责，选派单位和当地乡镇党委也有连带责任。由于乡镇级别低于县级，管理县级驻村干部束手束脚，存在不敢管、不好管、管不住的问题。在这种情况下，为避免连带责任，乡镇党委政府会采取“庇护”策略。当通过各种途径得知有上级夜里检查吃住在村落实情况时，会提前告知县级驻村工作队员回村。

（三）制度落实不到位

1.选派单位把关不严、跟踪管理不力。工作队员人选应有较强工作能力，责任感强，善于做群众工作。然而选派驻村干部时，为维持机关单位的有效运转，选派单位会将肯干活、会干活的有用人员留在单位，而将不愿干活、不会干活甚至唱反调的人员选派给基层充数，导致县级驻村干部整体年龄偏大、工作能力偏弱、工作责任心偏低。此外，选派单位疏于对驻村干部的跟踪管理，很少下到所驻村检查，部分后盾单位领导连续几年从未到所观点村了解驻村干部开展情况。

2.镇级党委、政府日常管理松散。受制于层级压力，所属的镇级党委、政府对县级驻村干部和镇级驻村干部采取截然不同的管理措施。对于本级派出的镇级驻村干部，镇级党委政府日常管理严格，通过镇级驻村干部实现对村级的治理，使镇级驻村干部成为驻村工作的主力，出现“镇级干部干、县级干部看”的情况。对于县级派出的驻村干部，则日常管理则相对松散，睁一只眼闭一只眼，只要求县级驻村干部守纪律，上级检查时在场不缺勤。

3.县级监督方式失灵。县级组织部门、纪委监察部门对县级驻村干部的监督主要在考勤制度落实方面，缺乏对工作表现、工作成效方面的监督。检查方式主要为夜查，然而，晚上是否住在村中与村庄各项工作的开展关系不大，村中各项事务工作的开展主要集中在白天，这在反映驻村干部的工作表现以及取得成效方面的效度极低。白天下村督查次数过少，大部分县级驻村干部白天不下村不见人。且督查消息易走漏，大多数时候，县级驻村干部通过种种途径打探到县督查组的行踪，提前做好准备，在督查中轻松过关。

四、县级驻村干部角色距离治理的对策建议

（一）转变利益相关者的价值取向

县级驻村干部方面，培育行政良心，提高履职能力。县级驻村干部应转变“养老”式的懒政怠政观念，主动担负起职责，多跟年轻干部学习基本的现代化办公技能，跟村干部学习如何跟村民打交道，提升履职能力。镇级驻村干部应改变大包大揽的工作方式，根据县级驻村干部的特点，合理分配工作任务，实现能力互补。村级政权方面，村级政权应善于利用县级驻村干部的资源优势为村民服务办事，实现资源互补。

（二）巩固落实驻村干部教育培训制度

注重在县级驻村干部的培训内容中对症下药，培训方式应丰富灵活，培训服务应优良精准。注重县级驻村干部的行政良心培训，将道德责任纳入培训内容，培育其强烈的责任心和事业心。针对驻村工作开展的实际需要，精选培训内容和授课讲师。教育培训要增强与学员的沟通互动，适当增加课外教学，做到张弛有度。积极征求学员意见建议，不断优化培训服务，营造开放互动的培训学习环境。

（三）完善优化驻村干部管理制度

僵化的吃住在村制度让县级驻村干部工作和家庭难以两全，导致职业角色与家庭发生角色冲突。县级驻村干部扮演的职业角色要求他们都要吃住在村，然而，身为妻子的丈夫、作为孩子的父亲、作为老父母的儿子，家庭角色要求其晚上回家照顾亲人，从而职业角色与家庭角色产生冲突。因此，应实行人本主义管理，保障县级驻村干部晚上活动自由，给县级驻村干部留有一定的自由支配的时间，缓解角色冲突。

（四） 改进提升问责机制

落实驻村干部问责与选派单位责任连带制度，将选派单位与县级驻村干部捆绑在一起。由于县级驻村干部人事关系在选派单位，选派单位对县级驻村干部的管理相对乡镇党委政府有着天然优势。对选派单位存在的人选不把关不选优、后期跟踪管理不力的情形进行相应的追责，倒逼选派单位选对人、管好人倒逼选派单位结合单位自身优势，加大对所驻村政策、资金、人才等资源的投入，增加县级驻村干部在农村干事创业为人民谋利益的底气。

（五）优化县级驻村干部激励制度

优化驻村干部考核方式，不再局限于材料查看。要多下村看，多向村干部、群众问情况，提升镇干部、村两委班子以及党员干部群众对驻村干部的满意度测评占比，不断提高考核的准确性和公信力。将县级驻村干部的绩效发放同所在乡镇、所在村挂钩，激发县级驻村干部为所在乡镇、村干事创业的积极性。绩效工资的发放要体现“多劳多得”原则，考量驻村干部的工作量和履职水平，避免绩效工资平均发放，损伤多劳者的积极性，助长少劳者的不良作风。对在考核中获得优秀的驻村干部，按照规定落实表彰，给予更多的优先选拔使用的机会，增加驻村职位对县级驻村干部的吸引力，吸引更多优秀县级干部参与到驻村工作中来。

（六）选派优秀干部

严格落实驻村干部人选标准，要求政治素质好、工作能力强，责任心强，不怕吃苦，有担当，会做群众工作。此外，各村实际情况不同，对驻村干部胜任力的要求也有所不同。 要根据各村的经济、社会、文化特征，精准派人。年龄结构上，做到以45岁以下干部为主。优化驻村干部结构，实现年龄结构、专业结构、知识结构、气质结构的互补，以青壮年、专业技术人员为主。对选派单位推荐的不符合条件人员，要坚决退回。对驻村干部实行动态调整，召回不胜任驻村工作、工作任务推进缓慢不达标、不服从安排推诿扯皮、群众不满意的驻村干部，优化驻村干部队伍。

（七）强化日常管理

严格考勤登记管理，对虚造出勤材料、骗取驻村干部补贴的行为，依照规定进行处罚。落实季度考核，跟进驻村工作开展进度。充分利用举办团队建设活动，比如篮球比赛、气排球比赛等，增强驻村队伍凝聚力，增加县级驻村干部的归属感。开展丰富多样的团队建设活动，以提高队伍的整体活力和凝聚力。保障驻村工作队员的驻村工作生活条件，配备电脑、办公桌、打印机等办公设备，提供必要的生活用品，及时解决驻村干部在工作中遇到的困难和生活中碰到的问题。

（八）改进监督考核方式

增加白天下村督查次数，对县级驻村干部白天无特殊理由不在岗的情形及时问责惩处。督查方式应多样化，综合使用微信视频、下村实地督查等方式，及时了解驻村干部工作落实情况、到岗到位情况。严格规范区、市以及县级等各级各部门督查队伍的人员组织纪律，不走漏暗访消息，确保暗访结果真实有效。

五、结论与讨论

驻村干部是乡村治理的重要力量，是治理下沉的重要方式。作为驻村队员的组成部分，县级驻村干部的履职表现与政府、村级组织、镇级驻村干部以及群众的角色期待存在较为明显的距离。究其原因，利益相关者价值偏差、制度设计缺陷以及制度落实不到位造成县级驻村干部的角色距离。只有通过转变利益相关者的价值取向，优化驻村干部选派、教育培训、管理、问责、激励制度，强化日常管理，改进监督考核方式，才能不断缩小县级驻村干部的角色距离，为基层治理助力。