谈新《海安法》框架下航运公司安全管理体系审核中当事人的权利

赵裕珩，张 超（北海海事局，广西 北海 536000）

2021年新修订的《海上交通安全法》（下文简称《海安法》）第十一条规定：“中国籍船舶所有人、经营人或者管理人应当建立并运行安全营运和防治船舶污染管理体系。海事管理机构经对前款规定的管理体系审核合格的，发给符合证明和相应的船舶安全管理证书。”该条款完善了航运公司安全管理体系审核的法律依据，第一次以法律的形式明确了海事管理机构在航运公司体系审核中的审核和发证两项职权。

一、审核、发证的法律性质

1993年，国际海事组织（IMO）大会的A.741(18)号决议通过了《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》（ISM规则），核心内容是要求公司及其船舶建立、实施和保持符合规则要求的安全管理体系。我国从2001年开始对ISM规则进行国内化的制度体系建设。目前，我国基本具备了法律、规章和规范性文件等各层级的制度体系，相关审核程序日趋完善。由于《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（NSM规则）源自ISM规则，且先于《行政许可法》发布，因此，航运公司审核和发证的制度文件构建模式大多是依据ISM规则的观点，即“审核”是行业审核、“发证”才是行政许可行为制定的。判断具体行为是否属于行政行为主要有3项要素：主体要素、职权行为和法律效果。第一，根据新《海安法》的规定，安全管理体系审核、发证的行政主体均为海事管理机构。第二，审核与发证均为海事机构行使法律授权的行政职权，进行行政管理的行为。第三，审核与发证的区别主要在于审核属于发证行为的中间程序性行政行为，不以对当事人的实体权益产生直接影响为目的，不产生、变更或消灭当事人的行政法律关系，不具有法律强制力，审核行为更接近于行政事实行为。尽管行政事实行为的定义和标准在执法机构和学界还存在一定的争议，但无论审核属于行政事实行为或过程性行政行为，在新《海安法》体系下，审核与发证行为均为行政行为已毋庸置疑。

值得说明的是，中国船级社作为中国籍国际航行船舶安全管理证书发证的主体问题。1997年，原交通部安全监督局颁布的《关于实施<国际安全管理规则>的通告》中“授权”中国船级社实施对中国籍船舶发证。“授权”源自ISM规则第13.7条，“The Safety Management Certificate should be issued to a ship ……by the Administration or an organization recognized by the Administration or, at the request of the Administration,by another Contracting Government”。“授权”时，《行政许可法》尚未颁布，而且审核发证行为的法律定位模糊。此后，《行政许可法》颁布，《海安法》修订，但中国籍国际航行船舶的《船舶安全管理证书》审核发证仍沿用了原做法。“an organization recognized by the Administration”的国内履约做法为中国海事局作为主管机关“授权”给中国船级社。根据《行政许可法》第二十三条的规定，只有法律、法规可以“授权”具有管理公共事务职能的组织以自己的名义实施行政许可。此处的“授权”也可以理解为“委托”。如《行政许可法》第二十四条规定，行政机关根据法律、法规和规章的规定，可以委托其他行政机关以本行政机关名义实施行政许可。目前，《行政许可法》中限定的受委托对象为其他行政机关，而不能委托其他组织，这点与《行政处罚法》第十九条中可以委托其他具有公共事务职能的组织的规定有所不同。而且，作为受委托机关应当以委托机关名义实施行政许可，目前中国船级社仍以其自身名义签发相关证书。以上做法与《行政许可法》的规定并不一致，有待进一步完善。

二、当事人在审核中的权利

现有审核程序中，也有关于当事人权利的规定，如末次会议前就“不符合规定情况”清单和问题清单的沟通和交流等。但是当事人在行业审核与行政执法行为中的权利义务仍有一定区别，而且如何保障当事人的权利等内容在《航运公司安全与防污染管理规定》《交通运输行政执法程序规定》《交通行政许可实施程序规定》等法规文件中均未予以明确。在实际执法过程中，很多审核员也忽视了权利义务的告知环节。行政法中通常认为当事人的权利大体包括参与权、知情权、平等权和救济权等。航运公司在安全管理体系审核执法中的权利主要体现在以下4个方面。

（一）申请回避权

交通运输部海事局公布的《直属海事系统权责清单》将直属海事系统的权力分为行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚等6类。其中，针对航运公司的现场执法项目主要有2项：一是航运公司安全与防污染监督检查（MSAJC031），依据《航运公司安全与防污染管理规定》第四章第二十九条设立，是海事管理机构针对航运公司安全与防污染管理活动实施的日常性监督检查，属于行政检查类中独立的事权。二是航运公司安全管理体系审核，在《直属海事系统权责清单》中未直接体现。但无论是《航运公司安全与防污染管理规定》，还是新《海安法》，都将航运公司安全管理体系审核作为行政许可类中航运公司安全营运与防污染能力符合证明核发下的一个环节。《海事行政许可条件规定》中也将通过海事管理机构对公司的安全管理体系审核作为签发相关证书的许可条件。安全管理体系审核属于行政许可项目中的一个流程，参与审核的执法人员应当按《行政许可法》的要求进行回避。《行政许可法》中仅规定了当事人有权申请听证主持人进行公务回避，其他人员未做明确规定。《交通运输行政执法程序规定》中对执法人员在行政检查、行政强制、行政处罚等执法行为中的公务回避进行了明确。其中第二章第二节规定，如执法人员是本案当事人或者当事人、代理人近亲属的；本人或者其近亲属与本案有利害关系的；与本案当事人或者代理人有其他利害关系，可能影响案件公正处理的应当自行申请回避，当事人及其代理人也有权用口头或者书面方式申请其回避。

由此可见，航运公司作为日常性监督检查的当事人是有权利申请执法人员回避的。但作为安全管理体系审核的当事人是否有申请回避的权利？谁来批准公务回避申请？再如同一执法人员多次审核同一公司，后续参与初审、复审和审批的人员是否需要职务回避？目前《公务员法》和《公务员回避规定（试行）》等相关文件中只对公务回避进行了原则性规定，但没有实质的、程序性的规定，需要对相应的法规和规范性文件进行修订。

（二）陈述申辩权

海事管理机构在作出影响当事人权益的行政行为时，应当听取当事人的意见；特别是作出对当事人不利的行为时，必须听取他们的陈述和申辩。这体现了行政程序公正，也是保障公民参与权的基本要求。如《行政许可法》中规定公民、法人对行政机关实施的行政许可，享有陈述权、申辩权。再如《行政处罚法》（2021年1月22日修订）中明确规定当事人依法享有陈述、申辩等权利。而且当事人进行陈述和申辩的，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。同时，行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。《航运公司安全管理体系审核发证程序》中也明确要求船舶和公司的审核组成员应以会议或其他方式，将审核中发现的问题、不符合规定情况以及对公司安全管理体系运行的意见与公司进行充分沟通。这也是审核程序中赋予当事人陈述申辩权利的具体体现。但是审核行为作为行政行为，具有一定的行政强制性，不需要与当事人对审核结论达成一致共识。对行政当事人来说，整个航运公司安全管理体系审核发证行为虽然是受益性行为，但是审核也可能对公司产生不利影响。如对于临时、初次和年度等审核来说，由当事人主动申请发起，通过审核将获得符合证明或继续维持符合证明有效性，属于受益性行为。附加审核和跟踪审核则是由海事管理机构主动发起，附带有一定的惩罚性，对当事人产生的主要是不利影响。不论何种审核，如发现严重或重大不符合规定情况都可能对审核结果、甚至航运公司的符合证明或相关船舶安全管理证书的有效性产生不利影响，对公司的权益产生不利影响。因此，在审核中执法人员应当明确告知当事人依法享有陈述和申辩权。

目前的审核发证流程中，发证海事机构主要对审核报告等审核方提交的相关材料进行审查，未包含当事人等被审核方提交的陈述申辩等内容。审核程序中赋予了当事人陈述申辩的权利，但当事人的陈述申辩对行政行为不具有拘束力。一旦当事人的异议未被审核组采纳而无法进入发证机构的审批程序，则只能通过最终行政行为的救济途径解决。这显然与《行政许可法》中对于行政机关在作出行政许可决定前均应听取当事人陈述申辩意见不符。

（三）组织听证权

组织听证也是行使陈述、申辩权的一种形式。当海事机构作出的行政行为，对当事人或其他利益相关方的权益产生重大影响时，当事人或其他利益相关方有要求举行听证的权利。如《行政处罚法》第六十三条规定，行政机关在作出降低资质等级、吊销许可证件等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。《行政许可法》中为了保障当事人或其他利益关系人也有类似规定。针对船舶安全管理证书和航运公司符合证明，海事机构如依据《行政许可法》第六十九条撤销证书或者依据《海上海事行政处罚规定》吊销证书，均可视为产生重大影响。

目前，部分海事机构主要采用《行政许可法》中的行政许可撤销方式终止《符合证明》的有效性。《行政许可法》中对此种情况下当事人的听证权未予以明确。执法实践中，行政机关通常会告知当事人享有要求组织听证的权利。如深圳市市场监督管理局立案调查的丁某等人以欺骗的不正当手段取得行政许可案中，在市场监督管理局作出最终撤销决定之前通过网络公告送达了《撤销行政许可听证告知书》，告知丁某等人拥有要求组织听证的权利。虽然撤销也对当事人的权益产生重大影响，但是否作为重大行政行为由机构负责人集体讨论决定，每个单位的做法并不一致。需要指出的是，一般主流观点认为行政许可法中的“撤销”是针对因行政行为作出时产生的瑕疵或违法行为的一种纠正措施。《行政许可法》第六十九条中滥用职权、玩忽职守；超越法定职权；违反法定程序作出准予行政许可决定的，均为行政机关自身的原因导致的行政行为瑕疵或违法。2003年，全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编写出版了《中华人民共和国行政许可法释义》，其中将第六十九条定位为“行政法学上信赖保护原则的具体化”，认为“撤销的事由通常是行政许可的实施过程中有违法因素，即违法导致行政许可撤销”。释义中对六十九条第四项不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的撤销进行了具体的解释并举例。“如个人没有取得律师资格和执业证书，即不具备申请从事律师执业的资格，司法行政部门如果准予其职业的行政许可，该行政许可即为无效，应予撤销。”海事机构对符合证明等证书撤销的适用的部分情形与《行政许可法》第六十九条的立法目的和精神并不一致。

新《海安法》第九十六条规定了针对船舶所有人、经营人或管理人的相关证书、文书的罚则，其中规定船舶、海上设施的实际状况与持有的证书、文书不符；船舶未依法悬挂国旗，或者违法悬挂其他国家、地区或者组织的旗帜；船舶未按规定标明船名、船舶识别号、船籍港、载重线标志；船舶、海上设施的配员不符合最低安全配员要求等四种情况，并且情节严重的，应当吊销违法船舶所有人、经营人或者管理人的有关证书、文书。该条款弥补了原《海上海事行政处罚规定》中吊销符合证明和安全管理证书法律依据不足的问题。在新修订的《海上海事行政处罚规定》中也依据第九十六条制定更为细致的罚则，明确了符合证明、安全管理证书属于以上证书文书范畴。今后如海事管理机构依据该条款吊销证书，海事机构应当告知当事人有要求组织听证的权利，当事人如要求组织听证的，应当组织听证，而且应当作为重大行政处罚由海事机构负责人集体讨论决定。同时，相关罚则中，如何定义船舶、海上设施的实际状况与持有的证书、文书不符，如何理解情节严重，有待进一步明确。

（四）行政救济权

行政救济权主要包括行政诉讼和行政复议两种方式。海事机构作出行政行为后，当事人对结果不服的，可以依法提请行政复议或者提起行政诉讼。当事人权益受到损害的，有要求行政赔偿的权利。在航运公司安全管理体系审核中当事人是否有复议、诉讼的权利？新《海安法》中规定海事管理机构经对管理体系审核合格的，发给符合证明和相应的船舶安全管理证书。那么，如果当事人对审核的结论不服、认为审核程序不合规、审核认定的事实错误、审核发证机构非正常中止审核等合法性问题，以及不符合规定情况的严重性判断等合理性问题，如何救济呢？

有观点认为航运公司安全管理体系审核中开具的《不符合规定情况清单》和《问题清单》中的“纠正期限”是对公司提出的责令改正要求，属于具体行政行为，具有可诉性。笔者认为航运公司安全管理体系符合证明的签发是审核、发证等行政行为组成的一系列的行政过程。从其所处的行政过程的整体性来看，审核结论须有发证海事机关批准才能完成。安全管理体系审核属于程序性，并处于中间的阶段性行政行为。虽然审核过程中提出的问题和发现不符合规定情况的纠正要求也间接影响当事人相关权利义务，但纠正要求本身不具有强制性，它的法律效果是依附并被最终的行政许可行为所吸收。对审核行为合法性的评价，可以在对最终的行政行为合法性评价中一并进行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款认为，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究等过程性行政行为不属于行政诉讼的受案范围。在香港《商船（安全）（安全管理）规例》中，公司可以因拒绝发出相关证书，拒绝为相关证书“续期”，或“取消”相关证书等事由，向验船法庭提出上诉，其中也未包含审核结论。因此，审核结论属于对当事人未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不具有可诉性，不可复议。海事管理机构在审核发证过程中出具的决定书，签署或拒绝签署审核签注意见等行为才是最终的行政行为，才可复议，具有可诉性。

三、完善权利保障制度的建议

（一）设置当事人权利义务告知制度。在流程上，在审核开始之前设置当事人权利义务告知制度，在审核结束后书面告知当事人审核结论，以及陈述申辩等救济措施。在海事机构制作审核方案送达公司时，明确告知当事人享有的权利与义务，如申请回避、陈述申辩、收集提供证据、检举控告以及要求审核组对审核中掌握的企业秘密进行保密等权利，如实陈述、为审核事项提供便利等义务，以及因当事人拒绝配合等自身原因可能产生的不利法律后果。海事执法人员在开始审核前就应当明确告知反馈沟通环节的设置，以及当事人享有的陈述申辩权利，而且不应当因当事人的陈述申辩而将不符合规定情况的严重等级描述为或变相为更加严重的不符合规定情况，或增加不符合规定情况的数量，消除当事人的顾虑。

（二）明确回避制度的相关程序设置。海事行政执法实践中，海事机构较少作出回避规定，导致回避程序设置成为了纸面上的规定。回避制度的设置在实现执法公平公正、减少执法争议、清正廉洁执法等方面具有重要意义。笔者认为航运公司安全管理体系审核作为海事现场执法行为，虽然未定义为现场检查类执法行为，但参与的海事执法人员同样也属于现场执法人员，也应当参照行政检查的公务回避要求执行。同时，对其中参与后续初审、复审、审批等环节的人员也应当执行职务回避要求，即参与审核的人员不应当再参与后续的初审、复审或审批。如当事人提出回避申请，可参照《行政诉讼法》关于回避的规定，审核员、实习审核员、实习审核组长的回避由审核组长决定回避，审核组长由组织审核机构决定。

（三）完善审核材料格式，增强审核材料的应用性。审核过程即是《行政许可法》中许可行为的一个环节，对证书有效性的处置又与《行政处罚法》密切相关。如严重或重大不符合规定情况发生在《符合证明》和《安全管理证书》签发以后，海事管理机构对当事人采取的惩罚性措施，如依据新《海安法》第九十六条规定吊销船舶所有人、经营人或管理人的相关证书，采用《行政处罚法》中的有关流程，审核材料作为行政处罚的证据应符合行政处罚法对证据的要求。如严重或重大不符合规定情况发生在《符合证明》和《安全管理证书》签发之前，当事人通过欺骗等手段通过了体系审核而获得证书，海事管理机构可采用撤销许可的流程。

（四）细化裁量基准，完善不符合规定情况判定指南。2021年10月以后，直属海事系统开始实行船舶安全管理体系审核全国通办。此后，审核发证程序时限将大幅压缩。特别是船舶审核环节在整个审核发证工作中所占比重越来越大，审核组的审核结论基本就等于签注意见，将决定相关证书的有效性。然而审核工作的性质决定部分严重不符合、重大不符合的判定主观性较大，不同的组长可能采取不同的态度。同一不符合情况，审核组将其定为严重不符合规定情况，但其他审核组长也可能判定为一般不符合规定情况。目前，《航运公司安全管理体系不符合规定情况判定指南》中也只是原则性的指导。建议针对重大和严重不符合规定情况制定更为细化、相对客观的不符合规定情况判定指南，减少主观裁量空间，同时将其作为裁量基准予以公开。

（五）设置对当事人陈述申辩的复核机制。在发证机关的初审、复审、审批等流程中增加对当事人陈述申辩的复核机制，在压缩办理时限的同时，有效听取当事人的陈述申辩。虽然审核行为未对当事人的实体权利产生直接影响，但是设置当事人的陈述申辩复核机制可以减少执法行为争议，有效避免矛盾扩大。对当事人认为审核发证机构存在非正常中止审核等审核程序不合规行为的，对严重和重大不符合规定情况的判定存在较大争议且无法通过审核中会议沟通解决的，或开具不符合规定情况已经实际影响当事人实体权益的，由初审、复审、审批等环节在合法性、合理性等方面作出判断结论。当事人也可以通过陈述申辩来认可审核组提出的不符合规定情况，承诺整改期限，更有利于审核目的的实现，既能有效保障相对人的权利，也能使体系审核更加专业化、权威化。

四、结语

新《海安法》首次以法律的形式明确了航运公司审核与发证行为属于行政许可行为，具有法律地位，同时也明确了海事管理机构在其中的职责。当事人在行业审核与行政执法中的权利义务具有一定的区别。今后仍需要进一步完善航运公司审核中的权利义务告知制度、回避制度、救济制度等流程设置，细化严重和重大不符合的裁量基准，进一步保障当事人的合法权益。