“安娜”轮溢油海洋环境损害鉴定问题回顾与分析

廖兵兵（1. 上海财经大学法学院，上海 200433；2.中国船舶油污损害理赔事务中心，上海 200086）

一、事故案例

（一） 案情概要

2014年7月23日，受台风影响，图瓦卢籍散货船“安娜”轮在福建省福州市罗源县附近海域走锚，最终触礁搁浅。事故造成“安娜”轮倾覆，船上大量燃油泄漏入海，附近海域及附近养殖区海产品、养殖设施受到严重污染，海洋生态环境遭受损害。事故发生后，2家清污单位受福州市海上搜救中心指派开展了应急处置工作。此案经厦门海事法院审理，各方达成调解协议。法院确认的各方索赔金额约7 300万元，远超“安娜”轮船舶所有人及其保险人设立的约1 800万元的海事赔偿责任限额。此后各索赔人向船舶油污损害赔偿基金（简称“油污基金”）管理委员会提出了索赔申请。

（二） 海洋渔业损害评估

“安娜”轮触礁搁浅溢油事故发生后，福建省罗源县人民政府立即委托福建省海洋与渔业司法鉴定中心开展此次溢油事故的渔业损害鉴定工作。福建省海洋与渔业司法鉴定中心根据船舶油污污染特点，对事发水域进行了采点取样，海水水质评价标准采用《海水水质标准》（GB 3097—1997）第二类标准，养殖生物质量评价标准采用《海洋生物质量》（GB 18421—2001）第一类标准和《无公害食品水产品中有毒有害物质限量》（NY 5037—2006）。依据《海洋生态损害评估技术导则》（HY/T 095—2007）、《渔业污染事故经济损失计算办法》（GB/T 21678—2008）等国家标准，福建省海洋与渔业司法鉴定中心出具了《福建省海洋与渔业司法鉴定中心司法鉴定意见书》（司法鉴定许可证号350206011），对此次事故造成海洋渔业损失评估为3 235.4万元。

（三） 海洋渔业损害赔偿

此次溢油污染事故由“安娜”轮搁浅所致，是单船事故，其船东及其保险人应对事故受害人承担赔偿责任。罗源县的294户个体水产养殖户、3户合伙养殖户以及罗源县盛丰养殖场根据《福建省海洋与渔业司法鉴定中心司法鉴定意见书》向厦门海事法院提出海洋渔业损失索赔，向“安娜”轮船东海浪有限公司（Ocean Wave Ltd.）及其保险人美国水质保险财团索要水产养殖业损害费用3 235.4万元。

2017年1月，厦门海事法院作出调解，确认被告美国水质保险财团在责任限额内承担养殖业损害费用共计12 338 170.48元。随后，水产养殖户就不足额受偿部分2 000余万元向油污基金提出索赔。油污基金是我国在海洋生态环境领域设立的一个政府性基金，基金收入全额上缴中央国库，实行专款专用，主要用于对油污受害人进行清污费用、海洋生态、养殖业等的赔偿。2012年5月18日，财政部、交通运输部联合颁布《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（简称《基金办法》），规定从2012年7月1日起开征油污基金，这标志着我国油污基金正式建立。截至2020年12月31日，基金累计征收约10.9亿元。根据《基金办法》及中编办批复，我国船舶油污损害赔偿基金使用管理机构具体为：基金管理委员会、基金秘书处以及中国船舶油污损害理赔事务中心。截至2021年7月28日，基金管委会共召开6次管委会会议，共审定赔付17起案件，涉及366家索赔单位及个人，总计赔付约8 310万元。在“安娜”轮案件中，海洋渔业养殖户共从船东保险人所设责任限制基金中获偿1 200余万元；油污基金根据《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》（2018年修订版）也进行了相应的理赔核算，作出了相应的赔付。

二、海洋环境损害鉴定现状分析

（一）鉴定评估机构鱼龙混杂

我国海洋环境损害评估鉴定机构主要分两大类：[1]一类具有官方性质，主要是指根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决议》的规定，在司法行政管理部门登记，取得相关鉴定资质的单位，主要从事公事委托；另一类为民营企业，虽然也有一定的专业能力，但并未取得司法行政部门认可的鉴定资质，主要以鉴定收入作为收入来源，这类通常较多的为公估机构以及海洋环境监测部门等。[2]

在我国具有官方性质的海洋环境损害评估鉴定机构相对较少，目前有山东省海洋与渔业司法鉴定中心、福建省海洋与渔业司法鉴定中心、上海海事大学司法鉴定中心等。这类鉴定中心通常在司法部门备案，权威性相对较高。因此，政府部门通常愿意委托此类机构开展鉴定工作，其出具的鉴定报告也容易被法院所采纳。[3]此类鉴定中心一般也只接受官方委托，并不接受民间个人的委托。即便如此，有观点认为法院进行委托效果也不一定好。[4]与官方的司法鉴定中心数量较少不同，公估公司在我国是遍地开花。但由于公估公司为营利所驱动，存在“谁委托替谁办事”的现象，公信力和权威性大打折扣，其做出的鉴定结果很难得到对方当事人的认可。除此之外，我国建立了船舶油污损害赔偿基金制度，制定了《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》，对海洋渔业损害的评估建立了一套标准。通过近年来相关案例的理赔验证，其权威性及公信力得到了业界一定程度上的认可。基于此，公正客观地评估海上突发油污事故所造成的损失对于保护海洋生态健康无疑具有重要意义。[5]

（二）鉴定人员素质参差不齐

海洋渔业环境损害适用领域较窄，目前专职鉴定人员较少，鉴定人员素质参差不齐。以福建省海洋与渔业司法鉴定中心为例，工作人员全是兼职，并非全职人员，其编制在福建省水产研究所。由于从事司法鉴定工作并非其主业，只是“副业”，相关人员责任心并不强，在激励机制有限的情况下，其开展鉴定工作的积极性受到极大影响，这将对鉴定质量造成较大影响。以“安娜”轮案件为例，福建省海洋与渔业司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书存在较多不足。如对盛丰养殖场进行了养殖设施损失的鉴定，但却没有对3户合伙养殖户的养殖设施损失进行鉴定；均养殖鲍鱼苗的2个不同采样点，只有1个采样点统计了鲍鱼苗的损失。这也在一定程度上影响到鉴定的质量和效果。[6]从中可以看出，官方鉴定机构出具的鉴定报告尚存在着一些不足。

（三）海洋渔业鉴定成本过高

海洋生态环境鉴定成本高已成为制约我国海洋生态环境损害赔偿诉讼的障碍之一。以“安娜”轮案件为例，海洋渔业的鉴定费用高达60万元，海洋生态环境损失鉴定费用也不少于这个金额。鉴于财政经费有限，罗源县政府没有对海洋生态损失进行鉴定，致使恢复海洋生态措施费用得不到保障，海洋生态损害恢复成为一句空话。再如2011年发生于云南的铬渣污染，生态环境损害鉴定费用竟然高达700万元，致使该案原告的诉讼活动戛然而止。[7]“塔斯曼海”轮溢油案的鉴定调查评估费用也高达245.23万元。[8]由于鉴定费用高昂，外加保险公司赔付能力受限，福建省海洋与渔业局认为海洋生态损害索赔基本无法成功，最终放弃了向责任人提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，致使国家遭受重大损失而无法得到赔偿和修复。

（四）对海洋环境容量损失鉴定意见不一

近年来对于海洋环境容量损失的索赔，司法裁判并不一致。有的案件认可海洋环境容量损失，有的并不认可。关于海洋环境容量损失，学界讨论已颇多。海洋环境容量又指海洋纳污能力，是指在不造成海洋环境不可承受影响的前提下，海洋环境所能容纳某物质的能力。[9]从这一概念可以看出，当船舶溢油泄漏入海对海洋造成污染，海洋环境容量损失是客观存在的。如2002年“塔斯曼海”轮溢油污染案中，天津海事法院认为海洋环境容量是一种客观存在，因此对此项费用予以认可，在“金盛”轮与“金玫瑰”轮碰撞溢油案中对海洋环境容量同样予以认可[10]；而2005年“阿提哥”轮溢油污染案中，大连海事法院并未予以认可，其理由一是“阿提哥”轮适用于《1992年油污损害民事责任公约》[11]（简称1992 CLC），我国是1992 CLC的缔约国，根据1992 CLC，污染损害仅指已经采取或者将要采取的恢复海洋生态措施的费用，并不包括海洋环境容量损失；二是认为海洋环境容量损失的计算系通过推算得出，如有的研究机构会通过建立溢油事故对海洋环境容量损失的评估模型估算出，[12]有的从司法角度对海洋环境容量量化进行了分析，[13]还有的从技术角度如价值量化方法来进行计算。[14]

三、海洋环境损害鉴定完善建议

（一）引入市场化竞争机制

从我国海洋环境损害鉴定现状可以看出，当前海洋环境损害鉴定存在着鉴定机构专职化不足、官方认可的鉴定机构较少、相关人员鉴定工作积极性不高等问题。随着我国司法鉴定机构改革的推进，我国的司法鉴定管理项目只限于“法医类、物证类、声像资料和电子数据类、环境损害”四大类，2020年还开展了此类机构的清理整顿工作。而公估公司虽然数量多，但鱼龙混杂，并且各为其主，其公正性和公信力不够。解决上述问题需要引入市场化机制，提高海洋环境损害鉴定准入门槛，设立国家统一准入资质标准。官方司法鉴定机构需要进一步理顺管理机制，设立专职专业的鉴定队伍，增加激励机制。近年来，司法部也在努力推进这项工作，对《司法鉴定机构登记管理办法》进行修订，但至今未正式公布修订稿，其中有关编制、公告司法鉴定人和司法鉴定机构名册的具体程序、内容和格式等一直没有正式出台。

（二）提高鉴定报告质量

鉴定质量不高的主要原因在于鉴定工作人员的工作能力水平有限及责任心不强。由于存在专业壁垒，只要是从事相关专业的人员通常都被认为具有相应的专业能力，如从事海洋生态损害鉴定的、从事渔业资源损害鉴定的，具有较强的专业性和特殊性，[15]因此，相关机构出具的鉴定报告都会被接受，尤其是官方司法鉴定机构出具的。这就需要建立对鉴定机构开展鉴定工作、出具报告的监督机制。如在司法局设立鉴定管理委员会，鉴定管理委员会委员应由省级权威专家组成，对已经备案的司法鉴定机构出具的鉴定报告进行复核，保证鉴定报告的质量。另外需要加强鉴定人员资质管理，提高鉴定人员准入门槛。对于取得鉴定资质的人员进行动态管理，引入退出机制，如对于虽取得鉴定人员资质但多年未开展鉴定工作的应予以清理。

（三）降低鉴定成本

鉴定成本过高直接影响了诉讼进程。以“安娜”轮为例，案涉水产养殖损失的鉴定费用高达60万元，水产养殖户根本无力负担这笔费用，导致此案一度出现养殖户到罗源县人民政府、福州市人民政府甚至福建省人民政府静坐的群体性事件。罗源县人民政府不得已在财政吃紧的情况下垫付了这笔费用。因此，如何降低鉴定成本亟待考虑。一方面，维护海洋生态安全本身具有公益性，过高收费无法体现其公益性；另一方面，需加大财政补贴力度，保证鉴定机构的正常运转以及鉴定工作人员的合理收入。

四、结语

海洋环境损害鉴定存在的问题由来已久，对于海洋环境损害鉴定机制的完善并非一朝一夕之事，需要从制度设计、机制管理、人员配备、市场机制的引入、技术革新等各个方面开展研究。当前《渔业污染事故经济损失计算办法》（GB/T 21678—2018）[16]、《海洋生态损害评估技术导则》（GB T 34546.2—2017）、《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》（2020年修订版）均已发布，有利于提高海洋渔业资源损失、海洋生态损失等鉴定的科学性以及社会认可度，从而进一步保障油污受害人及各方的利益。