行业管理的“双重角色”之困

文 浮尘

成天一针见血，

自认快意恩仇。

苦心寻章摘句，

风雨中犹清醒。

所谓生民立命，

过眼便成浮尘。

文章若能济世，

应问悬壶之人。

在传统政府架构中，行业发展机构（以下简称“行业”）除了负责制定发展规划、拟定政策标准、促进协调发展外，实际上还承担着完成投资的重任。这意味着行业在《公路法》赋予的重质量、护安全的“裁判员”角色之外，还承担着保投资、促进度的“运动员”责任。因为扮演着“双重角色”，所以在特定阶段想要狠抓质量和安全，就需要很大的底气和勇气。回想管理与执法一体时，很多地方多年都没有执法案例，上述情况恐怕是主要原因之一。

毋容讳言，在投资受限的前提下，质量、安全与进度之间有时是存在矛盾的。行业要在“双重角色”的转换中游刃有余，需要有补助和执法这“两大武器”加持。补助无疑充满巨大诱惑，在“听话就给补助”的情况下，有谁会对此熟视无睹？就算单位资金充裕，不在乎这点儿补助，行业还有执法这一刚性约束摆在眼前。有补助加持和当头一棒的威慑，任谁都得掂量一下分量。

从这个角度分析，原先执法与管理一体化的制度设计，与行业扮演的“双重角色”倒是相互适应的。当质量安全问题突出、资金投入跟不上、发展可以相对放缓一些时，“裁判员”的角色可以站出来充分发挥作用：在一段时间内，集中精力搞专项治理，通过规范市场主体行为，惩戒违规作业方式，让规则的利剑晒晒太阳，在短时间内威慑非法行为，整饬秩序。当投资和进度压力较大时，特别是面对必须限时完成的急难险重任务时，顺排计划、倒排工期、对标对表、打点计时便成为常态，“运动员”的角色就要更多担待，主要表现就是适时督导、前线督战，甚至亲临一线操刀调度，放手让施工单位对质量安全负责，适当放松对文明施工的要求，主抓项目进度。

如果“双重角色”在时空上偶尔发生错位，倒也无妨。最要命的是，当外在条件发生变化时，要求行业在“双重角色”间无缝切换，在相互矛盾中实现完美的交叉换位。这时，除了“两大武器”外，还需要相对灵活的“行业管理手段”来保证进退裕如。例如，发现问题，通报整改是必须的，但整改标准可深可浅，这就为灵活转向提供了操作空间，左右逢源的格局构建完成，行业管理便有了进退裕如的工作基础。

尽管“行业管理”的手段好用，但毕竟缺乏一些刚性，所以执法手段是必要且必须的。因为在很多情况下，行业的“运动员”戏份更重，这决定了其与参建单位在完成任务上有“共同追求”。对这一点了然于胸后，参建单位特别是施工单位，对于行业发出的、本该引起重视的纠错整改要求，内心其实是没有多少敬畏的。“缔约优势”决定了完成任务最终还得靠施工方出力，毕竟，在紧急关头，完成进度的“咽喉”还拿捏在施工方手里呢。

或许有人会问，难道施工单位就不怕出事吗？说不怕是假的，但“存在问题”和“出事”之间通常并不能划上等号。何况有些问题其实是会随着工程的推进自然而然解决掉的。在实实在在的利益面前，与其花上一大笔即便出事用于赔偿都绰绰有余的资金来“打水漂”，还不如赌上一把。更不要说，在现实利益面前，即便业主方给出的资金足够，投机行为也还是难免会发生。某些单位仗着自己有施工“经验”加持，保险“后盾”可倚，行业“软肋”可欺，政府“工期”可用，即便出事、出格，多数事情也能通过技术处理控制在临界范围以内。

因此，“风过不留痕，小雨浥轻尘”，成了很多集中整治行动的最后结局。因为行业在扮演“运动员”角色时，已经露出了阿喀琉斯之踵。这踵疾为天下人熟知，以致本就偏软的行业管理手段无法充分施展，即便开展突击行动时有些效果，但要构建PDCA循环、形成长效机制，在投入产出上是必须能算过账来的。离开严格执法的高压，逐利的资本是不会轻易就范的。

所以行业年年排查、年年整改、年年建立长效机制，但问题似乎“年年岁岁花相似”，屡禁不绝的背后，或多或少写着行业的无奈和艰辛，以及踽踽独行中的忍辱负重。“运动员”为了完成任务，让“敲山震虎”的执法在多数时候变成了“狼来了”的吆喝，顶多在“出大事”后拿出一些杀鸡儆猴的手段——这是很多施工单位的共同感受。久而久之，检查、执法这些原本应该解决问题的手段，逐渐变成了尽职免责的形式。

权威丧失是管理的致命伤，如何让掌控重新回归恰当的位置，成为行业必须认真面对的课题，这一任务悄然落到了执法改革身上。从局部最优角度解读，为了达成制衡管理对象的目的，行业是不愿轻言放弃执法手段的。从维护管理权威的角度出发，行业也不愿意让渡执法权，因为失去这把“重型武器”，会让阿喀琉斯之踵直接暴露在参建单位面前。这一思路与职能型组织结构分工相结合，便为改革的不彻底埋下了隐患。

回到行业管理在夹缝中突围的话题，这些年，投资没落下，事故总体仍在减少，又该如何解释？其实，施工过程中的质量事故完全可以通过加大设计保障系数、强制引进先进设备、重大方案集中审查等技术性措施，以增加容错能力的方式化解于无形。正因如此，近年来，很少有类似凤凰桥坍塌的在建工程质量事故发生。与之相对应的，即便安全已上升成国家战略，像隧道突水、瓦斯爆炸等事故还是会零星发生，原因是这些与施工单位的直接投入正相关。有了前述“一果多因”的客观实际，和行业“促进度、保投资”的投鼠忌器，即便安全执法压力传导如此到位，还是会有些单位选择铤而走险，在应该投入时不投入，最终酿成大祸。

总之，行业在扮演“双重角色”时早早露出了软肋，在与有缔约优势的参建单位的博弈过程中，只能凭借补助和执法“两大武器”，以及极具韧性的行业管理手段来维系平衡。而改革却要直接针对执法这一刚性手段“动刀”，这是逐渐丧失管理权威的行业最不愿接受的。但从系统最优的角度分析，与其投鼠忌器“硬不起来”，不如痛定思痛重新洗牌，毕竟恢复管理权威是必须首要考虑的问题。从这个角度分析，将行业管理和行政分开成了最优解，改革成为势在必行之举。换个角度分析，丧失执法约束后行业管理格局重新洗牌，必然会带来更多的内卷。