土地征收成片开发政策对广西地区发展的积极意义和负面影响

北海市国土资源信息中心 符君

一、土地征收成片开发边界划定工作的由来

自然资源部于2020年11月5日出台了《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号），要求县级以上地方人民政府组织编制土地征收成片开发方案（以下简称成片开发方案），报省级人民政府批准，并对编制和审批要求等进行了明确。根据上述规定，成片开发是城镇建设用地可以征地的主要情形，编制报批成片开发方案是成片开发征地审批的前置程序，特别是对于经营性建设用地，目前只有纳入成片开发，才能依法征收土地。抓紧推进成片开发对于保障城镇建设合理用地需求具有十分重要的意义。2021年5月，广西壮族自治区自然资源厅下发了《关于做好我区土地征收成片开发工作的通知（征求意见稿）》及《关于先行做好我区土地征收成片开发前期工作的通知》（桂自然资办〔2020〕181号），提出了编制土地征收成片开发工作的相关规定和要求。以上政策发布实施后，广西各地积极响应，相继开展土地征收成片开发方案编制相关工作。

二、土地征收成片开发政策对地区发展的积极意义

（一）正确引导地区开展土地征收成片开发边界划定工作

土地征收成片开发政策文件明确了土地征收成片开发的意义、土地征收成片开发的范围、周期、内容、审批要求、审批程序等具体内容，使各地区认识到开展该项工作的重要意义和紧迫性，能够正确引导地区开展土地征收成片开发划定相关工作，提供了具体、清晰的工作思路，使地区在开展工作时少走弯路，顺利推进土地征收开发边界划定相关工作。

（二）保障城镇公共服务设施、基础设施合理开发建设

土地征收成片开发政策文件明确规定市（县）国土空间总体规划（2021-2035年）确定的土地征收成片开发范围内的公共服务设施、基础设施以及其他公益性项目用地比例原则上不低于40%。可以看出，国家和自治区在允许各地区搞产业开发和建设，特别是经营性项目的建设须收大量村集体土地的同时，充分考虑了被征收地区的教育、科技、医疗卫生、环境保护、电网、市政道路、体育等项目的建设，如回建区、市政道路、乡镇级公路、学校、医院、文体活动中心等项目建设，这有利于改善当地乡村的生产生活环境，吸引社会投资，提供多种就业岗位，推动当地乡村振兴，推动社会经济的发展。

（三）保障成片开发范围内农民和集体经济组织的利益

土地征收成片开发政策文件明确规定各地区划定的土地征收成片开发范围和相关成果，市（县）政府或自然资源部门、乡镇政府组织对土地征收成片开发范围涉及的村集体经济组织和村民组织召开听证会议，征求涉及当地村集体经济组织和村民的意见和建议，取得三分之二的票数同意并出具相关听证会会议纪要后，方可批准土地征收成片开发方案。从而防止了土地征收成片开发方案草率论证、仓促上马，切实保障成片开发范围内农民和集体经济组织的知情权、参与权和受益权。

（四）保护耕地、保护生态红线，提高地区土地使用效率

土地征收成片开发政策文件严格规定了不得批准开发方案的情形：一是涉及占用经依法批准的生态保护红线、永久基本农田的，不得批准土地征收成片开发方案。其主要目的是严格规定各地区在划定土地征收开发边界时，不突破各地区划定的生态保护区和永久基本农田保护区，切实保护耕地特别是基本农田，保障地区粮食安全，保护生态环境，实现地区“碳达峰、碳中和”的目标，促进自然、社会稳定和谐发展；二是市县区域内存在各类开发区、城市新区土地利用效率低下的、大量批而未供或者闲置土地的、已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。土地作为社会重要的要素资源，如果大量存在闲置土地、低效土地，则会造成土地资源的浪费，制约地区经济社会和谐发展。比如工业园区所建设的工业项目，比如一些落后的造纸业、钢铁类的两高项目，用地需求量极大，占用大量的优质耕地，近年来没有对其生产工艺进行优化改造，提高产出率，亩均经济效益低下；以及一些集体土地经当地政府部门征收并供给开发商后，由于资金、开工许可、工程质量等问题造成土地长期闲置，占而不用。因此，各地区要着手于提高地区闲置土地使用效率，提高地区已批土地供应效率，切实集约节约用地，推动地区高质量发展。

三、土地征收成片开发政策对地区发展的消极影响

（一）批而未供、闲置土地相关数据的准确性问题

土地征收成片开发方案中需要测算本地区闲置土地以及各类开发区、批而未供、城市新区土地利用效率等相关数据，若自行从土地市场监测与监管系统中下载的所需年度的批而未供、闲置土地、土地供应等数据，与区厅掌握的数据产生偏差，可能造成数据的不够准确，会对土地征收成片开发方案的审批工作造成一定的影响。

（二）相关技术标准未发布实施

广西地区的土地征收成片开发方案数据库和图件编制等技术标准未发布实施，编制单位只能先根据其他省份的技术标准开展土地征收成片开发方案的编制工作，以及相关图件和数据库成果的制作，一旦广西正式发布实施相关技术标准后，还需对成果进行修改完善，以及对土地征收成片开发方案成果上报、审批工作造成一定的影响。

（三）三条控制红线衔接的问题

根据自然资源部2021年4月29日召开的落实三条控制红线推进会议精神，基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界要在6月底前完成上报审批工作，但广西绝大部分地区的三条控制红线均未能取得批复。鉴于以上情况，若本次土地征收成片开发边界的划定，在合理划定后的三条控制红线上进行划定，则本次土地征收成片开发边界的划定会更趋于合理，更有利于实施。若本次土地征收成片开发边界的划定，在原有三条红线上划定，由于涉及占用基本农田，不利于一些产业园区、工业用地项目以规则的地块纳入土地征收成片开发边界，这对以后这些园区的开发使用会造成一定的影响。

（四）土地征收成片开发方案作为用地报批的前置条件

2021年3月初，自治区自然资源厅出台土地征收成片开发边界相关政策后，规定各地区须编制完成并批复土地征收成片开发方案后，方可办理经营类建设项目涉及农用地转建设用地和征收集体土地手续，导致各地区经营类建设项目未能按原有计划落地，对地区经济社会发展造成了一定的影响。虽然目前自治区自然资源厅暂时放开了建设项目在符合土地利用总体规划或过渡期城镇开发边界，同时不突破土地利用总体规划划定的城乡建设用地总规模、不占用生态保护红线、永久基本农田保护区的前提下，可办理农用地转建设用地和征收集体土地手续，但这只是一个窗口期，自治区随时有可能将其关闭。鉴于以上情况，各地区还要加快编制土地征收成片开发方案，加快上报审批工作。

四、对做好土地征收成片开发边界划定工作的建议

（一）建议多组织相关业务培训和加强学习

由于土地征收成片开发边界划定是一项新工作、新任务，广西大部分各地区还处于前期工作阶段，该项目工作涉及政策、理论、技术层面比较广，是一项较为复杂的专项工作，并且很多干部还未能完全理解和消化上级部门下发的政策，也存在许多疑问。为推进土地征收成片开发边界划定工作，建议自治区自然资源厅能多组织各地区开展相关业务培训，并对各地区提出的相关问题予以指导和解答，各地区也要加强学习，将理论运用于实践中。

（二）建议尽快出台相关技术标准和编制规范

为推进土地征收成片开发边界划定工作，尽快编制完成地区土地征收成片开发边界划定方案，建议自治区自然资源厅尽快下发土地征收成片开发方案数据库和图件编制等技术标准文件和编制规范。

（三）建议避开优质耕地划定土地征收成片开发范围

粮食问题不仅是国家问题，更是世界难题，世界上还存在很多人面临温饱问题，因此，保护耕地，节约粮食，确保我国18亿亩耕地保护红线不下降，是我国今后很长一段时间内的约束性任务目标，每个地区都应将该任务目标纳入社会经济发展规划、国土空间总体规划，实行目标考核制，实行最严格的耕地保护制度。因此，在守好粮食安全的前提下，通过统筹协调三条控制线的划定与落实，方可进行可持续城镇开发建设。综上，建议各地区在划定土地征收成片开发边界时，尽量避开优质耕地进行划定，优质耕地可以开天窗式地存在于城镇开发边界中但能不用于建设占用，应做到切实保护优质耕地，确保国家粮食安全。

五、结论

从土地征收成片开发政策对广西地区发展的积极意义和负面影响相比较分析，其积极意义还是大于其负面影响，只要广西上级部门和各地区共同努力，攻克各类难题：一是尽快出台相关技术标准；二是做到在划定土地征收开发边界时，充分解决好与三条控制红线衔接的问题，以及提高地区土地使用效率的问题；三是土地征收开发边界中合理安排公共服务设施、基础设施建设用地，那么各地区的土地征收开发边界方案将会迅速编制完成，尽快完成审查论证和上报审批工作，切实推动各地区社会经济发展，创建社会主义和谐社会。