宁夏治理型司法所构成要素及建设路径探论

杨翠云,李 伟

(宁夏大学 法学院，宁夏 银川 750021)

自党的十九大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，推动社会治理重心向基层下移”以来，基层治理成为理论和实务界关注的焦点。党的十九届四中、五中全会相继提出，“构建基层社会治理新格局”“实现社会治理特别是基层治理水平明显提高”，为基层治理指明了目标。2016年7月习近平总书记视察宁夏时明确要求“要着眼规范和完善基层治理体系，增强基层治理能力。”2020年6月习近平总书记再次视察宁夏时进一步强调“要加强和创新社会治理，坚持和完善新时代枫桥经验”，为宁夏开展基层治理工作提供了遵循。宁夏回族自治区党委靠前行动，高站位推动基层治理工作，出台了基层治理1+6文件(1)“1+6”文件指的是宁夏回族自治区党委十二届十次全会审议通过的《关于完善基层治理体系提高基层治理能力的若干意见》和乡村、社区、宗教、校园、企业、社团6个领域《实施意见》的1+6政策文件。，对基层治理工作作出全面部署、具体安排，形成了一体谋划、全面覆盖、政策打包、统筹推进的基层治理政策体系。

司法所是我国司法行政系统的最基层单位，是乡镇机构的重要组成部分。司法所产生、发展和变革的历程与国家基层治理的政策设计一脉相承，其运作机制和效能建设能够较好地反映基层社会治理的有效变量。从实践角度看，司法所诞生缘于民间调解力量衰退后，“覆盖型”国家权力后退，国家权力通过行政机构向乡村延伸，从而弥补调解力量不足的一种社会背景。姜爱东认为司法所的发展经历了产生、探索、快速发展和全面发展四个阶段[1]，通过渐进式发展，司法所形成了良好的局面：通过为基层党委、政府依法决策提供法律意见，促进基层党委、政府依法决策、依法行政；通过组织开展普法依法治理，免费法律咨询、指导制定村规民约和开展民主法治示范村(社区)创建等工作，促进基层民主法治建设，提升基层社会法治氛围；通过依法化解矛盾纠纷，畅通群众诉求表达渠道，维护群众合法权益，通过开展安置帮教、社区矫正工作，维护基层社会稳定。(2)见《司法所条例(征求意见稿)》对司法所职能的定位。新一轮党和国家机构改革后，司法所的发展进入了第五阶段的发展，可以称之为创新发展阶段。该轮党和国家机构改革从中央到县一级成立的法治建设议事协调机构及其办事机构有力地推动了全面依法治国在各个层级的落地见效，乡镇(街道)一级尚未建立法治建设工作的体制机制和办事机构，影响了全面依法治国基本方略在基层“最后一公里”的实际成效，这引发了理论与实务界对新形势下司法所管理体制是否需要调整的讨论。上海、北京先行先试探索在乡镇(街道)建立推进法治建设体制机制，明确司法所承担办事机构职能，推进全面依法治国工作在乡镇(街道)一级落地落实，其他省(区、市)也相继出台司法所助推基层治理的具体工作举措。[2]宁夏司法所在法治现代化进程中，在规范化要求推动下，进行了3轮规范化建设，相继解决了管理体制、机构规格、队伍发展等难题，增强了工作活力。目前，正在开展标准化司法所创建活动，并下发《司法所服务基层治理的指导意见》，力求把司法所职能作用融入基层治理的现实需求中，建成适应时代需求的新时代司法所。

从理论研究情况看，伴随着基层治理尤其是基层治理法治化研究的深入，学界对基层司法所的关注度日益提升。整体来说，对司法所的研究聚焦于以下几个方面，一是对司法所的机构建设如司法所的兴起过程及因由、管理体制和司法所人员的角色、定位进行了深入的研究。二是对司法所的具体职能如纠纷解决、社区矫正等职能的研究。三是对司法所绩效评估的研究，构建出现代基层司法所绩效评估指标体系。四是以司法所职能为研究对象，立足于基层政法谱系乃至于基层政治生态的整体，通过探寻基层司法背后的实践逻辑，实现对基层司法理论的整体提升。五是其他关于基层政府的研究中涉及司法所的研究。因司法所属于乡镇政府的“条条”部门，其他关于基层乡镇政府等的研究，也可借鉴运用于基层司法所。后三种情况研究初步摆脱了将司法所建设、运作与基层治理分裂开来，单独进行研究的模式，但整体来说，理论界将基层司法所纳入基层治理的整体框架予以考量的研究欠缺。关于基层司法所的研究，应该突破局限于司法所本身运作形式和职能工作的研究形式，将司法所与基层治理两者结合起来进行研究。

一、治理型司法所：理论依据、分析框架和数据来源

(一)理论依据

理论是行动的先导，治理型司法所的提出并不是随心所欲的也不是思维的天马行空，而是源于“治理”这一社会科学的前沿议题和当代国家建设的重要实践。

始于西方的治理理论吸纳了新公共管理、新公共服务理论、公共选择理论的养分而形成，是一个具有鲜明价值取向的“规范性”概念，强调治理的民主性、身份平等性和多元参与性，指向一种理想形态，提出了政府—企业—公众等不同社会角色之间的互动，对于国家，意味着规模最小化基础上的最大效益，对于企业，意味着保障企业运行的组织体制，对于公众，意味着合法利益的最大化保障。在我国，自党的十八届四中全会官方文本首次提出“治理”一词以来，我国“治国理政”的治理话语体系已经确立，全国各地发展虽然处于非均衡状态，基层治理政府锦标赛催生了基层公共管理实践者努力创新，基层治理的实践模式竞相开放。丁煌认为，治理实践倒逼理论的结果使我国学者更加注重西方治理概念和理论如何本土化的研究，构建和国际相融的本土治理学术话语成为学界的共识。采用开放的理论预设，在规范性研究的基础上，发扬中国本土语境下已经成熟的经验性治理概念，进一步通过经验观察和数据支撑，依赖对不同治理模式的描述、比较、解释，乃至预测与探索，成为治理理论的主要特征。杨开峰等认为，一方面基于平等地位的多元共治是社会主义的发展目标，另一方面，根据我国的治理实践，把治理看作“治国理政”，以指向经验性为侧重点，根据治理环境选择不同的治理类型[3]。

目前国内治理研究对组织层面的关注较多，尤其是政府组织，这正是我国以“治国理政”为治理实践的表征，治理型政府的概念是在管理型政府和服务型政府的基础上发展而来的。燕继荣等认为，中国特色的治理理论话语体系的特色之一是政府治理理论的确立，中国学者对政府治理的研究侧重政府角色的重新定位，既包括政府自身内部的治理，也蕴含政府对市场和社会的治理等。唐兴军认为，“在推进国家治理现代化的背景下，治理型政府构建的目标是多元治理主体协作共治”[4]。侯书和则指出“治理型政府就是善于适应风险时代要求和积极践行现代治理理念，主动履行治理职能和提升治理能力，注重建构治理型组织结构和创新治理运行方式，致力于促进公共治理发展和实现社会善治的政府”[5]。刘海兵则将治理型政府界定为“在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，以政府为中心主体，有序吸纳社会主体、民间组织和个人共同参与公共事务，借助主导、沟通、协调、互动等机制完善正式制度和非正式制度，致力于经济和社会可持续发展的政府”[6]。本文关注的司法所作为司法行政部门在基层的派出单位，作为乡镇部门的“条条部门”，其组织结构、运行方式与政府诸多雷同。治理型司法所的研究除了要关注到治理型政府运行机制的一般规律，也要结合自身的特有属性，因此，本土化的治理理论为本文研究提供了基础理论支撑，治理型政府理论为本文研究提供了分析思路上的借鉴。

(二)分析框架

在我国现有的社会治理话语体系下，基层司法所是既受宏观结构制约，又内含行动者能动性的动态的，不断再生产着相应社会结构的实践过程。本文借鉴治理观点，以基层治理体系为研究进路，聚焦于两个问题：一是宁夏治理型司法所的构成要素有哪些？以及各构成要素现状和存在的问题有哪些？二是在基层治理体系和治理能力现代化的情境下，该如何探索宁夏治理型司法所的构建路径？在治理理论的指导下，司法所权力运行、职能定位、人员结构等是治理型司法所建设的重点要素[7]。其中，权力决定了司法所可为的内容，是司法所可控制资源的反映，职能决定了司法所应该做什么、应该尽到什么样的责任，人员决定了司法所在社会治理过程中可以把事情做到什么程度，是权力运行和职能实现的基础[8]。同时，治理生态是社会治理的前提和基础。结合治理生态 、权力、职能和人员四个要素深入剖析司法所运行的现状，体现出的与现代治理理念相结合的因子，存在的问题，并进一步提出优化路径，有助于提高宁夏司法所的综合治理水平，从而整体助推宁夏基层治理水平的提升。同时，期冀治理型司法所的提出和治理型司法所核心要素的完善能够对其他省(区、市)的司法所建设乃至基层治理的水平提升有一定的借鉴意义，同时从实践的角度来讲，对反思当前相关地区司法所的改革亦十分必要。

(三)数据来源

本文以宁夏244个司法所的整体工作情况为研究基础，并选取银川市MN司法所、石嘴山市HQ司法所、吴忠市GS司法所、固原市XS司法所、中卫市XH司法所5个司法所为田野点。以上5个司法所分布在宁夏的5个地级市，MN司法所、XH司法所、HQ司法所2019年分别被全国司法部评为“全国模范司法所”和“全国先进司法所”。QS司法所所长在2019年被全国司法部评为“全国模范司法所长”。XS司法所借助兴盛乡探索成熟的“积分制”乡村治理模式(3)该模式被农业农村确立为全国乡村治理第二批典型案例之一。，司法所工作开展成效明显。这5个司法所在当地都是处于建设水平较高，业务效能较好的司法所，创新能力强，工作成效好，工作成绩得到了各级司法行政部门的肯定，代表着宁夏司法所建设较高水平。

二、宁夏治理型司法所构成要素

(一)治理生态

基层治理生态是治理的基础，当前基层治理的整体设计和相关的制度变革都会改变司法所运行的环境因素，因此，治理生态是治理型司法所运行的基本载体。治理型司法所的建设是在新时代我国基层治理话语体系已经形成的特定的社会背景下展开的，宁夏治理型司法所的构建又以宁夏的基层治理环境和基质为外部条件，结合宁夏的地方性知识因地制宜展开。

新中国成立以来基层乡镇政府经历了“管理型”向“服务型”的转变历程[9]，在当前我国的治理话语体系下，纯粹的基层“服务型”政府供求不对等、服务效率低下等问题促使基层政府向区别于“管理”与“服务”的“治理”方向发展。宁夏回族自治区党委十二届十次全会对宁夏基层治理进行了总体部署，同时对乡村、社区、宗教、校园、企业、社团6个领域进行了更为具体的基层治理规划。从顶层设计上创造了宁夏基层治理的良好基质。一是进一步为基层赋权增能。出台《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》，明确乡镇和街道执法主体地位要结合乡镇和街道改革，推进基层整合审批服务执法力量。提出行政执法、行政审批等“宜放则放”，由省级政府统一制定赋权清单下放给街镇行使，并明确乡镇和街道的执法主体地位，组建综合行政执法机构，以乡镇和街道名义开展执法工作。二是基层基础有效夯实。在大抓基层、大抓基础的鲜明导向下，推动资源力量向基层倾斜下沉，通过政府购买服务等形式扩大一村(社区)一法律顾问覆盖面，一村(社区)一法律顾问工作经费纳入财政经费，每年对每个村(社区)给予5000元经费支持，确保了基层法律服务的供给。三是创新基层治理机制。推动政府包揽向共建共治共享转变，系统治理、依法治理、源头治理体制机制初步建立，在乡村建立了“村居上报、乡街吹哨、部门报到”机制，制定了乡镇权力、责任、综合执法等5张清单。其中宁夏固原市乡村文明实践积分卡制度，入选中央农办、农业农村部乡村治理典型案例。四是健全了治理体系。探索“枫桥经验”宁夏做法，确立“塞上枫桥”品牌，健全矛盾纠纷调处化解一站式接收、一揽子调处、全链条解决的人民调解“四张网”，建立矛盾纠纷多元化解体系，95%以上的矛盾纠纷在基层就地化解，综合治理实现了“三个下降”：信访总量同比下降11.1%，刑事案件总量下降12.8%，“八类主要刑事案件”下降16.1%。(4)数据来自笔者对宁夏基层治理调研过程中相关部门的报告材料。这无疑为治理型司法所建设创造了看得见的良好环境。

宁夏司法所的治理环境还要考虑宁夏整体的经济、社会、文化情况，宁夏作为民族自治地方，司法所治理的生态环境与其他地区有着很大的不同。从经济规模看,宁夏是明显的 “市域经济”,经济总量只相当于东部地区的一个市。从财政收支看,宁夏是明显的“吃饭财政”，财政收入400多亿元,而支出却超过1000亿元,大部分要靠中央转移支付来保基本、保运转、保民生。尤其是2020年受疫情的影响冲击，财政收支平衡的压力增大。从居民生活看,宁夏是明显的 “总体小康”，2020年全区城镇居民可支配收入、农村居民可支配收入都低于全国平均水平。从社会治理角度看，宁夏作为民族地区，影响社会稳定、政治安全的问题多种多样，复杂多变、相互叠加、相互影响，隐藏的风险跨界性强、传导性快，容易形成风险综合体，大量矛盾和问题聚焦在基层，解决矛盾纠纷的主体力量也在基层，必须从基层着手，解决基层信息不灵、防范不及时、应对不力，防止小矛盾小风险发展成大矛盾大风险，局部风险发展成系统风险。

由此不难看出，基层治理的整体设计和治理环境的整体状态，决定了司法所的发展方向[10]。在现代基层治理语境下，积极实现司法所向治理型转变是趋势所在。权力、职能、人员是司法所运行过程中的核心要素，乡镇政府、基层政法部门、基层群众在权力、职能、人员中如何博弈、如何互动是宁夏治理型体制转型的依据。在提出治理型司法所理念的基础上，本文致力于研究借助良好的顶层设计和政策优势下，实现宁夏司法所的权力、职能、人员的调适策略，从而形成本土治理话语下的治理型司法所运行模式。

(二)宁夏治理型司法所的权力技术

权力是职能的基础，司法所作为县级司法行政部门的条条部门，乡镇政府的块块部门，其所拥有的权力并不是天然的享有，很大程度上来自司法行政部门和乡镇政府的授权以及社会群众的角色期待[11]。

纵向上，司法所是司法行政部门在基层发挥作用的最前沿阵地，随着法治进程的推进，各级司法行政部门致力于巩固和加强基层司法所建设的举措不断强化。宁夏司法厅以“大抓基层”为导向，经过“标兵司法所”“规范化司法所”“星级司法所”3轮司法所规范化建设，宁夏244个(除宁东司法所属宁东管委会直接管理)司法所全面实行“司法局和乡镇(街道)双重管理、以司法局管理为主”的工作模式，实现了“司法所管理体制全部理顺”，司法所确定为副科级建制，司法所长副科级职数核定100%，政法专项编制全部到位，原则确定每个所有3个政法专项编，司法所工作人员待遇有了明显提升。其中司法助理员每月1200元政法岗位津贴、500元乡镇工作补贴、300元司法助理员岗位津贴，工资待遇高于县局同职级干部20%的政策，(5)以上数据来自宁夏司法行政部门的报告材料。这些都显著提升了司法所在基层部门中的话语权。

作者走访了选定的5个田野点和更多的一些司法所。GS司法所所长说：每一轮司法所规范化建设阶段，县局都很重视，专门打造的所经费投入上会倾斜，硬件建设相应就会提升，对我们来说，也要刻意地在档案材料方面认真准备一番，因为上级检查基本还以看材料为主。

MN司法所所长说：规范化建设有益无害吧，被命名为“五星级”所之后，脸上有光，争取经费也名正言顺了。但是具体工作方面，还是该怎么办就怎么办，乡村的很多人情世故不能太古板，上面对这方面不是太了解，我们干工作除了按照上面的要求，还是要有自己的一套办法，否则工作根本没法开展。

通过调研，笔者发现，上级司法行政部门对于规范化建设的成绩给予了高度肯定，基层司法所对规范化建设也基本上有一致的认识[12]。大体来说，一方面，司法行政系统内部的轰轰烈烈的一轮又一轮的规范化建设，投入了大量人力物力财力，司法所场地、基础设施、人员配置上都取得了史无前例的发展。另一方面，司法所建设呈现出一种“内卷化”的趋势。大量人力物力的投入和政策的扶持，在基层，并未实现司法所社会地位“翻天覆地”的变化，在公安派出所和人民法庭等其他政法部门的功能已逐步渗透到基层社会各个角落，并为人们所接受、熟知之时，大多数群众对司法所仍不甚了解。受司法所规范化影响和司法所调解职能程序化等趋势的影响，迎接上级司法行政部门对于办公设备等硬件设备是否完备、案件卷宗是否规范完整、各类表格数据是否按时填报、填报是否规范即符合要求等的检查，成为司法所工作人员工作中的很大一部分内容，司法所人员对以往走街串巷式的主动调解和深入田间地头的“送法下乡”明显失去了动力，也缺乏充足的时间。

司法所是伴随着经济体制改革和政治体制改革的需要而产生和发展的一种基层政府组织机构的形式，是国家权力扩张的需要，服从政府治理社会的需要，维护社会秩序的稳定是行政系统对它的期望。[13]实质上，司法所在日常的运行中，和乡镇政府的关系最为密切。宁夏在创建星级化司法所过程中，要求司法所办公面积达到120平方米，“星级化”创建过程中，大多数司法所以置换协议的方式取得了司法所办公场所的产权，但实际上，大多数司法所就设在乡镇(街道办)的办公大楼内。笔者调研的XS司法所的所长说，有一次他们因为调解一起纠纷，没有及时参与乡上的卫生大扫除，事后，乡长就声色俱厉地让他们从乡政府的大楼搬出去。XH所的所长则表示她从来没有遇到过此类问题，在笔者参与宁夏司法厅对XH所的一起调研工作时，XH乡乡长亲自出面，表示XH司法所每年调处的重大矛盾纠纷等工作确实为乡党委、政府分忧解难。实际上，在这样的管理体制下，司法所与乡镇、街道的关系更多地取决于司法所长个人协调交际能力。对于担任乡镇街道职务，不同的所长也有不同的认识。笔者调研时，HQ所长表示，担任乡镇职务没有什么不好，可以以乡镇相关身份参与相关会议，对政策的把握更全面，站位也更好，利于司法所工作的开展，对个人发展也有好处。GS司法所所长则表示，担任乡镇职务，分散了很多精力，致使不能一心一意开展司法行政业务工作，事实上我这么大年龄了，长期从事司法行政工作，对调解等工作有很大的热情，我只想一心一意把本职工作干好。通过笔者进一步的统计，愿意兼任乡镇街道职务的更多的是年轻的所长，他们对职业有更进一步的规划，希望在更大的平台上发挥作用，而年龄较大的司法所长则不愿意分散精力去处理乡镇街道的“非本职工作”。

(三)宁夏治理型司法所治理职能定位

司法部相关文件中对司法所职责具体规定了10条内容(6)2019年司法部发布的《司法所条例(征求意见稿)》关于司法所职责具体规定了10条，1.指导辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解工作，参与调处重大疑难复杂纠纷；2.组织开展基层普法依法治理工作，指导推动基层法治文化建设；3.受社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作；4.协调相关部门和单位组织开展对刑满释放人员的安置帮教工作；5.受法律援助机构委托受理法律援助申请并进行初审，开展法律咨询服务，提供律师、公证、司法鉴定、仲裁等法律业务需求指引；6.负责辖区内行政执法协调工作；7.指导监督基层法律服务所、乡镇(街道)公共法律服务工作站、村(社区)公共法律服务工作室工作；8.具体承担或协调指导乡镇人民政府(街道办事处)法律顾问工作，指导监督村(社区)法律顾问工作；9.参与面向社会征集立法建议，协助开展人民陪审员选任工；10.完成法律法规赋予和县(市、区、旗)司法局交办的其他事务。，实践部门将司法所的职能划分为四大块内容，即“公共法律服务、基层民主法治建设、法治宣传和刑事执行”。笔者认为，这四大类职能可统分为管理职能和服务职能。管理职能主要包括按照《社区矫正法》的要求，以确保社区矫正对象安全稳定为目标，根据社区矫正机构委托，做好社区矫正对象相关工作和对刑满释放人员的安置帮教工作，社区矫正和安置帮教两项工作更多的是按照上级司法行政机关的安排开展，可创新的范围小，本文不做讨论。本文仅从公共法律服务和参与基层民主建设两项职能进行研究。

就公共法律服务来讲，通过上级司法行政系统口径统计的调解纠纷、法治宣传、法律咨询的数量虽呈上升的趋势，但在社会矛盾纠纷日益复杂，基层法治需求激增的背景下，这样的数字显然没有能够真实反映社会现实。马树同通过对宁夏Y县C乡Z村人民调解工作进行调研，发现近年来对人民调解依法调解的强化，对村民有一定的普法效果，有助于乡村秩序的稳定和基层社会治理中法治因子的塑造，即使在他所研究的宁夏Y县C乡Z村这样一个具有“现代熟人社会”的村落，法律的作用在逐步加强，法律在人民调解中的实践意义开始显现[15]。

从参与基层法治建设情况来看，在上级司法行政机关的统计口径中，司法所推动基层法治建设从为基层政府提供法律意见建议、基层政府采纳建议的情况，参与制定审核规范性文件，指导制定村规民约等方面反映，2015年—2020年5年间，统计的数据并没有明显的特征，甚至2020年参与制定审核规范性文件、指导制定村规民约的数量反而有所下降。从调研的实际况看，司法所能否真正在基层民主法治建设中发挥积极作用，成为基层政府法治建设的生力军，主要取决于基层政府对法治的重视程度以及司法所的法律业务水平。

笔者就宁夏回族自治区部署基层治理工作以来，司法所职能是否发生了变化，发生了哪些变化对5个选取的田野点司法所长进行了访谈。MN司法所长认为，司法所还是干以前那些事，社区矫正和安置帮教工作的弦绷得比较紧，因为出了问题责任很大，调解算是日常的工作，长期就是这么开展。法律咨询方面有人来了就给予解答，也会接到一些电话咨询，都是比较常见的，就是现在乡政府对法治建设重视了，普法工作开展起来好多了，要资料的时候各个部门比较配合。

GS司法所长说，我们司法所所在的镇有两个园区和一个光伏新能源示范区，因此矛盾纠纷较多，我们最多的工作就是调解纠纷，这两年创新了“12345”调解模式，调解的成效很好，再没有感觉工作中有啥变化。

XS司法所所长说，我们推行的积分制在调解和普法方面都有成效，最大的感觉就是，以前开会讲课群众不愿意参加，现在参加的次数多了，可以换积分，积分可以兑换商品，而且积分公示，积分高了，脸上也有光。因此，现在普法讲课，群众都主动来，很多群众也原因积极参与矛盾纠纷化解换取积分。

不论是从各级上报的司法所工作情况统计数据，还是访谈情况，笔者了解到，除个别司法所(如田野点XS司法所)基于良好的治理生态，在治理职能上有创新，有发展，职能发挥更契合本文提到本土化的治理理念，宁夏司法所职能工作的整体情况是，公共法律服务职能的供给更多的时候是为了满足社会治理的需要，甚至是完成绩效目标考核等任务，司法所由服务型向治理型的蜕变还需要下很大的功夫。

(四)宁夏治理型司法所人员

司法所工作人员的规模是否充足、结构是否合理、管理是否科学，是宁夏司法所能力提升、职能实现的决定性因素。在基层治理现代化的语境中，宁夏司法所职能必然转型，保障职能运行的权力运行方式也将发生深刻变化，相应地，宁夏司法所工作人员规模、结构和管理都要进行适应性改革。司法所人员规模就是指在司法所工作的人员总量，包括有正式编制的政法专项编人员、政府购买服务的专职人民调解员和司法厅派驻的社区矫正警察。人员结构是指司法所工作人员在性别、年龄、知识、学历、能力、专业和民族等维度上的结构，不同的结构实现的功能不同。司法所人员结构与司法所能力密切相关，在规模既定的基础上，再进行人员结构的分析，才能保证司法所的权力有效行使进而实现其治理职能。

从人员规模上来说，按照宁夏司法厅标准化司法所建设要求，每个司法所至少配齐3个政法专项编，通过政府购买服务的形式保证3名人民调解员，并派驻1名社区矫正警察，这种“3+3+1”的模式是司法所人员规模的标配[16]，这样的人员配置相对于各地管辖的面积、人口数量等，人员规模总量不低，实际上能够满足基层治理的相关需求，但实际上，根据本文选取的5个田野点的研究，将人员总量和结构综合起来考量，还存在着一些与现代治理结构不符的问题。一是政法专项编“在职不在岗”。为确保司法所人员规模，宁夏司法厅开展了司法所借调人员清理活动，县级司法行政机关75%的工作人员下沉基层等活动，但上有政策下有对策，笔者调研过程中，发现GS司法所的一名政法专项编人员，实际上是县局的骨干，经了解，上班的第一天开始，就被县局截留，但在司法所工作人员一栏，这名工作人员始终按司法所人员的身份统计，从而确保了星级司法所评定、标准化司法所评定等活动过程中硬性条件的达标。二是人民调解员“专职不专用”。为有效化解基层矛盾纠纷，宁夏司法行政系统采用政府购买服务的方式招聘专职人民调解员在司法所开展工作。所谓“专职人民调解员”，设计的初衷就是专门从事人民调解工作。实际上除了工资待遇等方面的差别，在日常工作中，他们都是“司法所的人”，根据各自所内的职责分工和工作忙闲均衡完成所内事务，甚至花很大的时间和精力完成乡镇征地拆迁、卫生整治等共性工作，日常工作，并没有“专职”可言。

从人员结构上来说，经过声势浩大的星级司法所创建工作，截至2017年，宁夏新任司法所长中，40岁以下的人员占总数的40%；2014年—2017年，法学专业占比由17%提高到60%，学历以大专为起点。随着近年来对司法所人员年轻化专业化的重视，这一数据有了进一步的提升。一方面，在基层治理法治化的背景下，司法所的工作人员尤其是所长，需要专业的法律知识背景。实际上，在上海已经要求新提任的司法所所长、副所长应当具备法律职业资格证书。另一方面，司法所工作不同于专业的司法工作，调解等大量的工作则又需要司法所工作人熟知本地乡土民情，因此，看似年轻化的司法所所长趋势，在司法所日常工作中并没有凸显出应有的优势，这就对司法所工作人员提出了更高的要求。

三、宁夏治理型司法所的建设路径

实现职能、权力和人员有序、规范运行，或者说在权力、职能和人员三个核心要素方面实现协同式治理，是宁夏治理型司法所构建的有效路径。也可以理解为，在治理的语境中，适应宁夏治理生态下的司法所权力、职能、人员调适是宁夏治理型司法所建设的必由之路。

(一)宁夏治理型司法所的权力调适

鉴于当前宁夏司法所权力运行中的不足，导致了司法所没有很好地构建并维护府际关系，包括与上级司法行政机关、乡镇街道等关系，也没有发挥出应有的基层治理预期效果。在现代基层治理的语境下，结合宁夏基层治理的基本生态，提出了不同于以往的司法所权力空间调适。目前的司法所管理体制，不利于基层治理资源的全面统筹协调，上海市委依法治市办刘斌认为，司法所若要承担乡镇(街道)党委推进法治建设和政府法治工作职能并充分发挥作用，司法所的管理体制也应该相应进行调整，以有效平衡权力结构，优化治理体系。当然，司法所的管理体制的调整并不是“一夜回到解放前”，而是要通过体制的调整，切实提升司法所的履职能力，尤其是承担起乡镇(街道)的依法行政、执法规范、执法监督等工作，进一步提升基层民主法治建设，从而真正实现司法所促进基层治理体系和治理能力现代化的主力军的价值。

(二)宁夏治理型司法所的职能提升

当前宁夏治理型司法所职能存在不足的原因是多方面的，有职能配置不当的，有职能实现过程中的协同不力的，有支持职能资源投入不够等问题，这些因素的叠加，制约了宁夏司法所整体职能的发挥。在基层治理的语境中考量宁夏司法所职能发挥问题，应该从宁夏司法所职能配置的多元化，宁夏司法所治理职能实现的协同性、治理职能投入的可持续深入反思。

一是有效提高职能实现的整合度。以司法所纠纷解决机制为例，随着脱贫攻坚工作的完成和宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，宁夏生产经营、环境保护、道路交通、劳动争议等起因复杂、涉及面广的矛盾纠纷不断增多，在基层司法体系中，司法所的纠纷解决机制占据着举足轻重的地位，一方面体现着国家对纠纷解决的价值取向，另一方面融合着当今社会的价值评价。因此，对司法所的纠纷解决的定位除了依据其每年解决的纠纷数量来确定成效，更多地要看其所体现出的国家在纠纷解决层面所预期达到的效果及程度，与其他纠纷解决机制之间联系的紧密程度、衔接情况以及是否对整体纠纷解决体系的完善起到促进作用都是可以考察司法所纠纷解决职能的有效变量[17]。因此，通过治理中的合作治理机制，实现基层政法部门之间的协调联动，以部门间协议的形式共同实现基层治理，是有效的方式，可以实现以司法所为中心，通过联防联调联治的方式联合乡镇派出所、法庭、信访办等，化解辖区内易外溢上行或易引发群体性事件的矛盾纠纷，这是治理型司法所职能整合的一种总体思路。

二是增强其他社会治理供给主体在司法所主导的治理模式中的补位优势。在治理的语境中，为了使宁夏司法所治理职能更好实现，借助多元的职能供给主体是十分必要的。整体来说，宁夏作为西北欠发达地区，社会组织无论其价值规范、制度建设还是综合能力都与“治理”的要求相比有一定差距，因此，引入多元的供给主体首先需要借助政治可靠、已经发展成熟的社会组织，同时注重引入专业的力量，采取循序渐进式的有序引入，将部分专业性质较强的职能以沟通、合作等方式开展“共同治理”，这是治理语境中司法所职能发展的应有之义。仍以司法所的纠纷调解职能为例，首先应当鼓励和规范律师这一成熟专业的队伍参与重大复杂矛盾纠纷化解。其次要注重社会组织的培育，在条件成熟的地区，可以成立人民调解协会，以人民调解协会的名义加强统筹协调，进一步提高基层人民调解员的社会治理能力。

从而实现司法所建设中司法所自身具备的国家职权色彩与社会自治色彩的充分结合，更好提升基层治理的成效。

(三)宁夏治理型司法所人员优化

宁夏司法所人员调适的主要方面在于人员规模的扩大、人员结构的优化。保证充足的人员规模是宁夏司法所治理职能实现的基础。人员规模应根据司法所承担的量和复杂性综合确定。一是应提高已配备人员的使用效率。全区乡镇规模不一，加之宁夏移民搬迁、大型煤炭企业关停等原因，各乡镇实际承担的工作量差别很大，根据司法部一乡镇一司法所的原则，司法所的工作量和工作的复杂性又因乡镇情况不同而差异很大。因此，不应一刀切地配置人员，而应根据实际情况，提高人员的配置使用效率，尤其要在管辖人口较多、矛盾纠纷突出的乡镇加大新招录人员力度、长期下沉上级司法行政机关工作人员、进一步加大司法所人员的规模。

二是要进一步优化司法所人员结构。在构建治理型司法所的过程中，司法所人员首先要做好承担新职能新使命的准备。从心理上来讲，在基层治理现代化的背景下，司法所的人员要以积极的心态迎接司法所职能使命的变化。同时要实实在在从源头上提升司法所队伍的素质。上海等地已经要求新录用的司法所长必须持有法律职业资格证。宁夏可以对新入职的公务员进行门槛设定，可以从宁夏实际出发，要求具有法律、法学相关一次性学历背景，取得法律服务从业资格和法律职业资格等相关背景，重点是要破除司法所工作人员对现有工作方式方法的路径依赖，提升站位，更好地履行司法所在基层治理中的新职能新使命。

四、结论与展望

宁夏治理型司法所的构建以“治国理政”下本土化的治理理论为理论依据，以宁夏的基层治理环境为外部条件，结合宁夏的地方性知识因地制宜展开，司法所具有的国家职权色彩和其核心职能中的当事人意思自治色彩以及乡村文明法治宣传教育等很好地契合了当前党和国家健全基层治理体系中法治、自治和德治“三治”结合的政策目标。因此，宁夏治理型司法所治理目标是发挥司法所承上启下、统筹协调的作用，整合各类资源、优化资源配置方式，创新治理服务模式，以司法所为治理的中心主体，结合宁夏本土实际，发挥其他治理主体的补位优势，以“法治+自治+德治”相结合的治理模式，切实把司法所依法治理、法律服务、法治宣传等职能融入基层治理体系和治理能力现代化的总体要求中，建成集基层法治宣传、法律服务、依法治理为一体的新时代司法所，打通服务群众的“最后一公里”。