党建引领乡村振兴：逻辑关系、现实困境与路径改进

陈鹤松 王政武 唐玉萍 陈春潮

（1.广西幼儿师范高等专科学校，广西 南宁 530022；2.《改革与战略》杂志社，广西 南宁 530022；3.广西壮族自治区东南亚经济与政治研究院，广西 南宁 530022；4.梧州学院，广西 梧州 543002）

在中国如期完成脱贫攻坚任务和全面建设社会主义现代化国家的新阶段，推进乡村全面振兴是中国“三农”工作重心的历史性转移和“十四五”时期的重要任务之一，是提高中国国家治理体系和治理能力现代化水平的必然选择，是扎实推动全体人民共同富裕取得更为有效的实质性进展的内在要求，被摆在更高的位置、赋予更丰富的内涵和承载着更艰巨的时代使命。［1］办好中国的事情，关键在 党；办好农村的事情，实现乡村振兴，同样关键在党。［2］坚持党管农村工作，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方是实施乡村振兴战略的基本原则，也是中国共产党带领中国人民取得脱贫攻坚胜利、为世界减贫事业作出巨大贡献和提供中国样本的经验总结。进一步厘清党建引领乡村振兴的内在逻辑，找准党建引领乡村振兴的主要困境，并在此基础上提出相关改进策略，具有重要的现实意义。

1 党建与乡村振兴的逻辑关系

1.1 党建是推进乡村振兴的坚强保障和有力支撑

实施乡村振兴是中国解决“三农”问题、化解社会主要矛盾、提高国家治理体系和治理能力现代化水平进而促进全体人民共同富裕的重要战略。乡村振兴涉及经济、文化、社会、生态等多个层面，要求到2050年实现农业强、农村美、农民富的目标。乡村振兴具有复杂性和艰巨性，覆盖范围广、影响领域多元，涉及利益主体多、任务目标重，绝不可能一蹴而就，必须有坚强的领导力量、多元主体参与、多方力量凝聚、完善的制度保障和有效的治理支撑。在此过程中，治理有效是实现其他目标的基础和保障，核心聚焦于治理主体、治理内容和治理方式等。从治理主体来看，乡村振兴必须坚持人民为主体，即广大村民的主体地位和发挥好其重要作用，广泛和有效凝聚各类合作社等经济组织、“协商议事会”等村民自治组织、“移风易俗劝导队”等志愿者团体以及企业类市场主体等［3］，使之形成乡村振兴的强大力量。问题的关键是，上述组织和主体并非全部都会主动参与到乡村振兴的各项事务中来，不同利益主体因为利益博弈而主动作出有利于自身利益最大化的选择，相互之间的资源和力量难以实现有效整合和优化，可能会产生推动乡村振兴思想不统一、方向不一致、力量不集中、协调不紧密、保障不充分、执行不坚决、效果不显著等问题。

乡村振兴是产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴，亟须解决好产业转型升级与结构优化，人才培养、引进与作用发挥，传统文化创造性转化和创新性发展，农村思想道德和公共文化建设，乡风文明建设，民众生活改善，乡村公共服务供给［4］，生态环境治理和生态资源资产价值提升等问题，甚至包括扫除乡村黑恶势力、调节乡村矛盾纠纷、加强互助乡村网络等在内的部分农村存在的顽疾。此外，建构自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系也是乡村振兴的重点任务。这些问题的解决仅仅依靠民间组织、社会力量是无法完成的，必须发挥党组织显著的政治领导、组织协调、服务群众等功能。缘于此，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，实施乡村振兴战略要“坚持党管农村工作”的基本原则，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方。同时，2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》把坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导纳入加强和改进乡村治理指导思想的重要内容，把“农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强”和“党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善”分别作为2020年和2035年乡村治理的目标之一，把“完善村党组织领导乡村治理的体制机制”和“发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用”作为加强乡村治理的前两项任务。通过发挥基层党组织网络优势及其显著的政治领导、组织协调、服务群众等功能，有利于准确把握和引领各类党组织的前进方向、凝聚党员群众思想共识，使党的意志、党的目标、党的要求及时传达到基层，最广泛、最有效地动员一切力量参与到乡村治理中来［5］，形成和增强推动乡村振兴的强大力量。

1.2 乡村振兴是推进党建工作的重要抓手

党的十九届四中全会明确指出，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。［6］实施乡村振兴战略是提高国家治理体系和治理能力现代化水平的重要举措，乡村振兴的成效极大地影响着国家治理体系和治理能力现代化水平，关系到全体人民共同富裕和第二个百年奋斗目标的最终实现。农村基层党组织是党组织的最底层，分布范围广，影响领域大，加强党对农村的领导离不开农村基层党组织，需要通过其贯彻落实党的方针政策，发挥其在推动乡村振兴中的政治保障、方向引领、经济振兴、人才支持、凝聚共识、组织协调、监督评价等方面的作用。随着乡村振兴的全面推进，乡村振兴在扎实推进全体人民共同富裕中地位和作用日益彰显，以及全面建设社会主义现代化国家进程的加速，乡村振兴以及与此密切相关的乡村治理问题已经成为我国经济社会发展改革中的重要内容。特别是在新冠肺炎疫情等外部因素的冲击下，乡村振兴将难以避免出现新情况新问题新挑战，这就需要发挥好农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，越来越考验着农村基层党组织的政治引领能力、组织协调能力、社会动员能力等。但不管形势和环境如何变化，加强党对农村的领导，通过党建引领乡村振兴，让农民过上好日子，让村民实现对美好生活的向往的宗旨始终不会改变。越是这种情况，越要发挥好农村基层党组织作用，以强化乡村振兴和乡村治理为抓手，坚持和突出问题导向，加大资源整合力度，增强服务意识，全力提升乡村治理能力和水平，推动乡村振兴取得更为显著的成效。

2 党建引领乡村振兴的现实困境

2.1 部分地区推进乡村振兴的党建协同性不够强

一是一些地区的党建主体协同性不强。坚持党对农村工作的领导，既强调党组织的全面覆盖，即党组织的作用要延伸拓展到各个地区、行业和领域，又强调不同区域的党组织要加强沟通衔接，形成党建引领乡村振兴协同共建共治共享的新局面，通过整合不同区域党组织的资源优势增强党组织的功能和作用。但现实中，一些地区的乡村振兴实践中，党组织的领导和相关功能的发挥主要局限在本地区，不同地区之间党组织的合作不够，党建网络组织体系不够健全，尚未形成党建引领乡村振兴作用和功能的最大化。二是同一地区不同类型的党组织协同性不强。一些地区的党建引领乡村振兴主要依托的是政府和机关性质的党组织，而对于党组织主导下的社会群团组织、民间社团、基层群众自治组织以及其他社会力量重视不够，没有很好地整合好上述组织或力量的资源并发挥好其作用，进而没有实现党建引领乡村振兴的资源整合最优化和力量最大化。三是在推进乡村振兴的过程中，不同党组织及其领导下的其他组织没有很好地形成有效衔接，其主要体现为相同地区的不同党组织及其领导下的其他组织存在推动乡村振兴方式单一、帮扶内容雷同等，进而难以实现资源利用和乡村振兴成效最大化。

2.2 农村基层党组织功能发挥存在短板

其一，一些农村基层党组织存在着虚化、空缺化、边缘化现象。由于农村青年劳动力大量流向城市，留在农村的主要是老年群体和幼儿群体，一些地区农村的党员呈现出比较明显的“老龄化”“体弱化”“思想固化”等特征。在这种情形下，村支委班子“空缺化”“虚无化”等现象在不同程度存在，甚至有些地区农村的村支委班子都无法配齐，村支委班子成员没有实现专职化，存在部分村支委委员“身兼数职”，需要同时兼顾原有工作、家庭和村委等多重事宜。其二，一些农村基层党组织存在治理能力困境。全面推进乡村振兴背景下的乡村治理对农村基层党组织和村支委班子成员能力提出了更高的要求和赋予更为多元且艰巨的任务，不能完全沿用原有的“熟人关系”“老人威信”等传统方式来教育、管理农民和村务。农村村支委班子成员“老龄化”“空缺化”等现实困境决定了他们自身的理论水平、知识储备等，存在现代信息技术运用能力、市场资源统筹能力、市场开拓经营能力等不足，影响了他们先锋模范作用的发挥，难以具备与乡村振兴发展要求相适应的思想觉悟、理论水平和教育能力、管理能力、组织能力、治理能力、服务能力。其三，一些农村基层党组织功能发挥受限因素较多。农村村支委班子成员“老龄化”“空缺化”等因素和乡村振兴涉及内容的广泛性、治理难度的艰巨性、考核指标的复杂性和督查监管的频繁性等多重因素的叠加，使得一些地区农村基层党组织主要是忙于应付乡村治理中的日常事务和常规工作，推进乡村治理的时间、精力和创新性受到不同程度影响，存在主体能力不足、带动力量不强的现象。［7］

2.3 农村基层党建引领乡村振兴机制不够健全

2.3.1 党建引领乡村振兴的资源整合分配机制不够完善

自上而下的党政机关是制定乡村振兴政策和分配乡村振兴资源的主体。一般而言，上级党政机关所制定的乡村振兴政策更多的是从指导思想、原则、目标、任务、主体导向和组织保障等方面进行引导、规划和支持，资源配置主要遵循的是突出重点和总体效益最大化的原则，难以兼顾不同地区和不同乡村的具体需求。现实中，一些地区和乡村没有制定对乡村振兴资源进行整合优化的政策，导致没有实现乡村振兴资源整合和利用效能最大化，出现不同程度的资源供给与需求不匹配、部分资源闲置与浪费等现象。与之并存的是，不同地区的乡村和相同地区的不同乡村一般都是积极向上级为所辖区域申请政策和资源支持，以为各自辖区的乡村振兴争取最有利的政策支持和最大化的资源保障。在不同地区及相同地区不同乡村各方面情况存在差异的背景下，就难以避免出现资源配置分散、难以集中统一管控、供给与需求匹配不精准、资源分配与实际需求存在偏差等问题。

2.3.2 党建引领乡村振兴的激励机制不够完善

党建引领乡村振兴激励的客体包括农村基层党组织的班子成员、党员干部、村民以及支持和参与乡村振兴有关单位、机构、企业和其他社会力量。尽管目前国家和大部分地区已经出台并实施了相关推进乡村振兴的激励政策，但是由于一些政策激励力度和实际受益人数有限，激励政策所产生的效果与被激励对象预期存在偏差，一些村民和有关单位、机构、企业和其他社会力量，甚至包括农村基层党组织成员参与乡村振兴的积极性没有被有效激发出来，没有真正形成“全面参与、全部参与、全力参与”的良性局面。

2.4 党建引领乡村振兴模式存在局限性

2.4.1 一些地区的“党建+”模式存在单一化、同质化等问题

一些地区的乡村在党建引领乡村振兴的过程中，普遍采取的是在坚持以党建为关键主体的基础上，依托农村合作社、基地、农户等载体，通过与人才、资金、文化、旅游、服务等的某个或若干个领域进行结合，形成本地区或乡村党建引领乡村振兴的主要模式。大部分地区和乡村构建和实行的“党建+”乡村振兴模式是符合产业特色、资源禀赋和产业发展方向的，具有较好的基础和条件，因而也取得了较好成效，但一些地区和乡村采取相同或类似的模式存在一定程度的简单复制性，因而出现了一些地区“党建+”模式的同质化、碎片化和短期化等问题，导致其实际效果并不显著。

2.4.2 一些地区的“党建+”乡村振兴模式各环节的衔接不够紧密和作用发挥不够充分

一些地区的农村在探索和实行“党建+”乡村振兴模式的过程中，更多注重的是在发挥党建作用的基础上，如何推进具体模式的创新，但没有很好地处理好各种不同模式中不同领域之间的衔接融合关系。不管是什么模式，机构的联合和要素的组合都具有必要性，但其产生的效果未必具有必然性。建立和实行“党建+”乡村振兴模式的目的在于，在党组织的正确领导和组织协调下，通过整合利用不同机构的资源优势，实现不同领域和环境的无缝嵌入和融合，使其发挥更大作用进而赋能乡村振兴，但实现这个目标很重要的因素在于不同领域和环节组合的科学性、精准性以及为达到这种无缝嵌入和融合所进行的各种机理设计。如果只是注重不同结构和要素的表面拼凑，其所产生的效果必定会受到影响，这种现象在现实中是存在的。

2.4.3 “党建+”乡村振兴模式的主体和区域范围受到局限

目前，大部分地区“党建+”乡村振兴模式中的主体主要是党支部或党员、企业、基地、合作社和农民等，与高校、科研院所、企业等进行合作共建共治乡村的模式还不多见。同样地，现行的“党建+”乡村振兴模式的合作区域主要是局限于本地区，不同地区进行跨区域合作共建还有待进一步拓展。探索上述两个方面的模式是有必要和空间的。

3 党建引领乡村振兴的路径优化与改进

3.1 建立健全党建引领乡村振兴的协同网络体系

党建在推动乡村振兴中的地位、作用以及现在存在的问题决定了在乡村振兴过程中必须毫不动摇地坚持和加强党的领导，发挥好党领导的政治优势。为此，在全面建设社会主义现代化国家新征程中的乡村振兴的全面推进需要打破党组织覆盖面不广、多方力量协同不强和资源整合衔接不够等困局，建立健全党建推进乡村振兴的协同网络体系。这其中包括两个方面。其一，实现党建全覆盖，由原来的以党组织、党员队伍为代表的单主体覆盖向党组织主导下各类社会组织如政府组织、社会群团组织、民间社团和基层群众自治组织以及广大村民在内的多主体覆盖拓展延伸。［8］其二，以党建为引领，激发全党、全军、全民多元主体参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性，凝聚共识、汇聚力量、协同共进，形成全社会参与、纵向联动、横向协同、有机衔接、分工协作、相互促进的乡村振兴的良好格局，促进乡村治理“互嵌式发展、体系化推进”［9］。需要注意的是，这里所指的党建主体全覆盖并不是简单的表面的“形式覆盖”，更重要的是聚焦和追求作用和影响力的“全覆盖”。［10］即党建主体的全覆盖不能只是看有关党组织是否参加了乡村振兴治理和参加的次数、参加的人数、参加形式等有形层面，不是由党组织和党员对乡村治理和乡村发展的所有事项进行包办、代管，也不能由对乡村振兴的资金支持规模作为评判的主要指标，更重要的是要实现党的活动的实效性、务实性等方面的全覆盖，通过发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，做好乡村振兴政策宣传、组织协调、思想动员、政策保障等方面工作，进一步发挥好社会群团组织、民间社团和基层群众自治组织以及广大村民等在乡村振兴中的作用，凝聚共识、汇聚力量、协同共进，构建和完善有利于推动乡村振兴的体制机制、制度规范，畅通乡村振兴资源供给和产品供应等渠道，引导村民形成参与乡村振兴的思想力、行动力、自觉力、效能力，提高村民的综合技能和水平，汇聚乡村振兴的强大力量，进而形成“党组织引领+居民凝聚内生+社会力量保障”和纵向联动、横向协同、全社会参与的乡村振兴新格局。

3.2 完善基层党组织引领乡村振兴的保障机制

完善运行机制是党建引领乡村振兴的重要基础和保障，由此制定并推动其有效运行、规范化、科学化的运行机制是党建引用乡村振兴亟须解决的制度建设问题。其一，完善党建引领乡村振兴的联动机制。这里起码包括纵向联动、横向联动和内部联动三个方面，其中纵向联动主要是指自上而下的省区市县、乡镇街道、村社等各层级党组织之间上下层级联动，横向联动主要是指共青团、妇联、科协、企业、合作社等经济组织以及其他社会机构之间的协同跟进与协作配合，内部联动主要是指统一区域内不同村镇、企业、合作社、基地、农户等之间的相互协作和资源共建共享，即党建引领下的乡村振兴是建立在共同目标和共同体方式推进的乡村振兴。为此，各级党委和基层党组织在此过程中应发挥好党的组织优势、制度优势，加强组织协调、破解各种政策壁垒、凝聚全社会共识和力量，构建“纵向到底、横向到边、立体协同”的乡村振兴治理新格局。其二，完善基层党建引领的资源整合机制。乡村振兴是全部乡村的全面振兴，而不是少数村镇的振兴，乡村振兴必须科学谋划、统筹推进，在汇聚资源的同时加强资源整合并提高资源利用效率。不同乡村经济社会发展基础、资源禀赋、外部资源、地理环境、对外界资源拥有度等的差异，决定了其发展方向、发展模式、发展速度、发展潜力、发展资源、发展政策等各不相同，进而受此影响的资源聚集度和拥有度各有差异。这就要求有关党组织在引入外部资源的基础上必须加强对乡村振兴资源的统筹分配，在上级党组织的正确统一领导下，制定和完善乡村振兴资源引入、管理、供给、分配等制度，发挥好党组织在乡村振兴中的组织、协调和统筹等功能，根据不同乡村经济、社会、文化、生态等实际和发展规划，不能简单地“一刀切”和“平均分配”。要充分发挥互联网信息技术的优势，依托大数据平台，实现乡村振兴资源供求的合理对接，通过智能化方式促进资源的科学配置、精准供给，避免出现资源闲置、浪费等情况。［11］其三，健全党建引领乡村振兴的激励机制。一方面，要进一步完善基层党建和乡村振兴工作的评价考核机制，从待遇、晋升通道与空间、个人能力提升、工作补贴与工作经费保障等方面形成激励效应，特别是对边远地区和条件特别艰苦地区的党建工作人员、乡村振兴工作队员，要加大激励力度。另一方面，对到乡村投资与地方产业发展方向一致、公共基础设施、公共服务等领域的企业、社会机构在土地、水电、税收等方面予以适当优惠，以吸引更多社会力量投资乡村经济社会发展。在此基础上，要进一步完善外地劳动力、本地外出劳动返乡创业就业的管理和激励机制，着力解决好乡村振兴的劳动力瓶颈问题，增强乡村振兴内生动力。

3.3 全面打造高能型和服务型基层党组织

2018年12月28日起施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出要以提升党的农村基层组织的组织力为重点，突出政治功能，努力成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，同时把农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等纳入了党的农村基层组织的主要职责范围。提高基层党组织的综合能力和服务意识、服务能力既是党对基层党组织的政治要求，也是以党建引领乡村振兴的内在必然。乡村振兴具有全面性、历史性和长期性，涉及面广，影响因素多，农村基层党组织和党员干部必须把提升自身能力摆在突出位置，特别是要注重提升党组织和党员的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力并发挥好相互之间的协同作用。一是要推进政治理论学习常态化、规范化、多样化、灵活化，加强党员干部的政治理论学习，统一党员干部政治思想和巩固马克思主义信仰，加强党员干部自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，优化党组织配置和班子队伍结构，建设政治立场坚定、理论水平高超、综合素养过硬、业务本领高强的党员干部队伍，筑牢和建设好坚强有力的战斗堡垒。二是发挥好党员干部的“主心骨”“吸盘石”的凝聚作用、“链条”的串联作用和“标杆”“旗帜”的示范作用，把广大群众思想统一起来、力量凝聚起来、作用发挥起来，通过筑牢和提高“政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力”，为全面推进乡村振兴提供坚强保障。三是提高党员干部的乡村治理能力。党员干部在乡村振兴中具有“领头羊”的作用，在带领村民群众进行乡村振兴的过程中必须首先锻造自身能力，增强推动乡村振兴的预判能力、组织能力、协调能力、管理能力。建议通过开展党员干部业务能力培训班、鼓励和支持党员干部深造、开展企业活动交流、强化不同区域的干部交流考察和市场调研等方式，扩大党员干部的经济文化等理论知识储备，提高经济预判、调研、分析和管理能力，以更好地推进乡村振兴的产业规划、产业选择、产业发展、产业链和市场网络体系构建［12］、乡村民主管理、乡风文明建设等工作。

3.4 探索党建引领乡村振兴的多元化模式

其一，进一步强化“党建+”乡村振兴模式各环节的衔接和作用的发挥。“党建+”模式不是简单的要素组合和机构连接，其实质在于以党组织和党员干部为核心并发挥其组织、协调、带头模范等多方面优势，加强不同机构的衔接及其资源的整合利用，达到“1+1＞2”的效果。下阶段应对现有“党建+”模式进行检视，重点检查不同模式中不同机构之间的衔接方式、沟通渠道、机制保障等方面的短板，“党建+”模式与地区乡村治理导向、资源禀赋和优势等匹配性问题，推动“党建+”模式从“有形”模式设立转向“无形”功能强化与发挥，切实提高“党建+”模式的功能和效用。其二，打破“党建+”模式的区域局限，探索建立“党建+”模式大格局。中国的乡村振兴是全面的振兴，这里的全面既包括某个乡村的政治、经济、文化、社会、生态等方面的振兴，又包括全国所有乡村的振兴，因而其是内容振兴和区域振兴的统一体。因此，“党建+”模式可以进一步扩容，突破区域的地理局限，探索不同区域联合型的“党建+”模式，以扩大可用资源的覆盖面和总体效能。其三，扩容“党建+”模式的主体。从现有乡村振兴“党建+”模式来看，其主体主要是党支部或党员、企业、基地、合作社和农民等，这些主体无疑都是重要基础和构成，但是主体还应该且也必须进一步扩容，如为进一步加强乡村党员干部或相关人员的人才培养，可以建立“党建+高校+……”模式；为增强乡村振兴的智力和技术支撑，发挥智库优势，可以建立“党建+科研院所+……”模式。