改革开放以来我国农村土地制度的变迁与启示

曹均学，陈 钰

(西华师范大学 马克思主义学院，四川 南充 637000)

农业是国民经济的基础，农民是发展农业的主力军，而土地则是农民赖以生存发展的基础。自改革开放以来，以家庭联产承包责任制为核心的土地制度一直深受党和国家的高度关注。1978年的改革率先从农村开始，以解决土地问题作为农村改革的开端，初步确立了“包产到户”的家庭联产承包责任制；1982年元旦，第一个关于“三农”的一号文件批转《全国农村会议纪要》提到目前实行的包产到户等各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制，再次强调了要保障农民的土地自主权,发挥他们的主动性；[1]1998年，《土地管理法》的修订与通过，更是从法律上对农民的土地进行了保障；2013年11月，中共中央出台《全面深化改革若干重大问题的决定》，说明了要坚持和稳定农村土地承包关系并保持长久不变；[2]同时今年2月发布的已连续十八年聚焦农民问题的中央一号文件，再一次彰显了解决好农民土地问题的重要性和家庭联产承包责任制的稳定性。由此可见，激活土地流转与使用，是实现乡村振兴的重要抓手。

一、改革开放以来我国农村土地制度的变迁历程

在改革开放，实施家庭联产承包责任制以前，农村的土地制度经历了三次变迁，即1950年的土地改革、1953年的初级农业合作社和后期的人民公社化。数次变革的根本原因在于生产力与生产关系的矛盾性。原来土地制度中的生产关系不能适应生产力的发展，甚至阻碍了生产力发展。在人民公社化期间，高度集中的公社制为国家完成工业化的原始积累创造了制度条件；[3]但在农业上，该种高度集中的“政社合一”体制没有处理好国家、集体和农民三者的关系，农民在集体生产中看不到获利点，后期的平均主义更加忽视了农民的经济利益，因此严重挫伤了农民的生产积极性，对当时的农业发展产生了巨大的消极影响。马克思在《政治经济学批判〉序言》中曾说到，“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是绝不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是绝不会出现的”。这段话对于新旧制度的更替也同样适用；旧制度已经不能适应新时代的发展，促使了新的土地制度——家庭联产承包责任制的诞生。

(一)以“包产到户”为特点的初步确立(1978-1983)

中国农民用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。[3]在1978年生产力水平和生产工具没有发生根本变化前提下，中国的土地制度完成了历史性的转变，开始实行“以包产到户”为特点的家庭联产承包责任制。1978年党又重新确立了解放思想，实事求是的思想路线，为家庭联产承包责任制的顺利实施和推行创造了思想和政治条件。当年作为农业大省的安徽遭遇大旱灾，又值秋种之时，使用干地、干土、干下种”的种麦法并未得到农民的接纳，纷纷不愿行动。于是安徽省委采取了“借地度荒”的策略，即在特殊时期把土地借给农民，让农民自己耕种，所得以度灾年。而这种做法其实就是“包产到户”的前身。紧接着凤阳县小岗村的18户农民创新出了“包干到户”做法，即缴够国家和集体的，剩下都是自己的。这一做法极大地调动了农民的生产积极性，但由于当时受“左”的思想影响，该做法只能在试点中推行。1979年党的十一届四中全会上通过的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》明确指出，在某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户可以实行包产到户。[1]“包产到户”的做法在阻碍中继续前进，第一次得到中央领导人明确的支持，这给农民吃了一颗定心丸。1980年5月，邓小平在谈到农村改革中旗帜鲜明地支持“包产到户”，支持农村改革实践。同年9月，由中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中强调了包产到户并未偏离社会主义，并且在1983年的《当前农村经济政策若干问题》的文件中对其给予了高度认可，初步确立起了家庭联产承包责任制的重要地位。

(二)以“双层经营”为模式的逐步推广(1984-1991)

在确定了包产到户的合理性后，其在农村有条不紊地进行着，但同时农民又产生了新的困扰和担忧——土地承包的年限问题。随即1984年中共中央颁布了《关于1984年农村工作的通知》，指出“土地承包期一般应在15年以上。生产周期长的和开发性的项目，承包期应该更长一些。”[2]延长土地承包期后，农民们撸起袖子加油干，在1984年的粮食产量达到了历史最高峰，有力地减少了农民“吃不饱”现象出现。特别是在取消了禁止粮食自由买卖的农产品统购派销制度后，农村的改革形势一片大好，“双层经营”模式在农村站住了脚。1986年6月六届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，第一次以法律的形式保障了农民的承包权，加强了农村改革的依法度。随后在1990和1991中共中央出台的多个文件中也明确提到，农村要坚持家庭联产承包责任制，使以“双层经营”为模式的土地制度在逐步推广中得到了巩固。

(三)以“长期稳定”为核心的稳步深化(1992-2000)

1992年邓小平南方讲话，“三个有利于”再次印证了农村推行家庭联产承包责任制的正确性，生产力得到了发展，人民生活水平显著提高。此时的农村土地制度改革又被赋予了新的历史任务，即长期稳定推进家庭联产承包责任制，深化土地制度改革。1993年，第一个15年土地承包期接近尾声，中央文件再提出再次延长土地承包期30年，使家庭联产承包责任制得以继续推行。同时随着人口数量的增多和城镇化影响，文件中明确规定了允许土地使用权依法转让，减少撂荒现象。1998年修订版《土地管理法》、2000年的《中共中央关于制定国家经济和社会发展第十个五年计划的建议》，都是党和国家不断加强依法治农力度，运用法律形式保护农民权益的显著表现。

(四)以“动态发展”为主题的创新协调(2000至今)

进入新世纪，农村土地制度和市场经济的关系、家庭联产承包责任制如何与现代化农业相结合等成为了势必解决的问题。这一时期的家庭联产承包责任制显示出新的特征：动态发展、创新协调。自中国加入世贸组织后，为了使国内的农业不掉队，更好地应对国际风险，党和国家不断地通过调整农业税等方式加大对农民的扶持力度。党的十九届五中全会上，提出要优先发展农业农村，走中国特色的社会主义乡村振兴道路，保障粮食安全，侧面反映了农村土地制度的重要性。到2021年党中央连续18年发布聚焦“三农”问题的一号文件，对农村土地承包经营制度、农业农村发展方向等方面都作出了明确规定，全面推进乡村振兴。

二、改革开放以来我国农村土地制度变迁解决的主要问题

(一)遵循了生产力决定生产关系这一人类社会发展基本规律

1953年，我国开始第一个五年计划。在此期间，党和政府认真贯彻落实“依据中国国情，一切从实际出发”的准则，反复强调不冒进不盲目，最终在1957年顺利并超额完成了任务与目标，这时的生产关系是符合生产力发展这一基本规律的；但在五十年代后期，农业高级合作社迅速合并成人民公社，强调“一大二公”、“一平二调”，甚至提出了“超英赶美”的口号；同时当时有不少夸大人民公社的文章，以舆论引导了当时农村出现的纷纷颂扬“共产主义是天堂，任命公社是桥梁”的现象，[3]“浮夸风”“共产风”的盛行，完全忽视了我国落后的生产技术和物质条件的地区差异，“先进”的生产关系却阻碍了农业生产力的良好发展。而改革开放以来，以家庭联产承包责任制为代表的土地制度始终遵循了生产力决定生产关系这一人类社会发展的基本规律。在改革之初，经历了人民公社和文化浩劫的中国农村，呈现出生产水平低下，农用机械使用率低，科学技术落后的特点，加上正值自然灾害频发时期，此时的农村地区并不适合大规模地进行产业化经营，而是需要分散经营，把所有权和经营权适当分离，以家庭为单位，进行小规模生产，以便度过非常时期。

(二)提升了农民的主体地位，提高了农民的生产积极性

在人民公社化时期，为了最大程度上消灭私有制，实施土地公有化，把土地收归人民公社所有，造成了过度的平均主义，吃大锅饭现象，平均主义和无偿调拨违背了按劳分配和等价交换的原则，剥夺了农民公平获取物质利益的要求，一切生产经营活动都必须根据上级的指示和意愿，生产队并没有自主权，[5]农民更没有主体地位。文革期间，具有家长作风的“大寨式工分”盛行，在每次出工前都会有人专门记录次数，而每一工的分值具体要按照劳动者的劳动强度和态度，在年底生产队大会上进行给值，其中政治觉悟高，思想素质好的人通常换来高工分，真正劳动的人工分却不一定高。而1978年安徽凤阳小岗村率先通过“包产到户、自负盈亏”的方式，第一次站起来独立支配了个人劳动，把农民自身的责、权和利紧密结合，农民第一次尝到了自主耕种，多劳多得的甜头，提高了农民的生产积极性。农民是农村的主要人群，对于农村社会的稳定性，他们具有重要影响力。从古至今，农民对于土地的渴望都是只增不减。明确农民的主人翁意识，提升其主体地位，让农民安安心心扎根土地，既有利于农业生产的发展，又有利于农村社会的稳定。在解决农民温饱问题的同时，又提高了农民的生产积极性。

(三)解决了中国粮食供给问题，满足了人民基本生存需要

解决好农村土地问题，在一定程度上就解决了我国的粮食供给问题。从农业合作社、人民公社化到1978年的家庭联产承包责任制，中国在这三个时期不同的粮食产量就很好地说明了这个问题。以安徽省亳州市为例，从1949-1953年农业合作社时期，亳州的粮食产量是呈现曲折上升的态势，在1951年达到了该时期的最高值72.1万吨；但在50年代后期以及60年代初期，受人民公社化的影响，吃大锅饭的现象极大地打击了农民的生产积极性，在1964年该市的粮食产量低到21.6万吨；总的来看1949-1964年，亳州市的粮食产量是在缓慢减少，但从1978年以“包产到户，双层经营”为特点的家庭联产承包责任制却在一定程度上解决好了亳州的粮食供给问题。在家庭联产承包责任制实行的第十年，迎来了40年粮食产量的最高峰241.7万吨，增幅达到了91.06%，满足了人民基本的生存需要。不仅是安徽的亳州，还有江苏的徐州等等，在实行家庭联产承包责任制的地区纷纷度过了灾年，解决了自己的温饱问题。从长远来看家庭联产承包责任制，农民获得自己的土地，强化了农民“经济人”特性，不仅有利于减少城镇化带来的消极影响，还有利于守好18亿亩耕地红线，保障我国的粮食产量稳步增长，打好种业翻身仗，从而保障粮食安全，推进农村农业现代化进程。

三、我国现行农村土地制度存在的主要问题

(一)农村土地产权界定模糊，集体行使权利与义务不对等

我国现行的农村土地制度中，土地产权的界定模糊，使各项权利主体对于土地的责任与管理不能明确，导致农村土地纠纷与矛盾频发。按照1982年《宪法》和1998年的《土地法》规定，90%农村土地它的所有权都归为集体所有，即农村的集体经济组织，只有10%归为国家，用于国有农垦，国家赋予了农村集体经济组织巨大的土地管理、分配、转让和收益等权利。但在实践的过程中，我们不难发现：农村土地集体所有权的主体——集体，并没有得到对等的行使权利与义务。[4]从义务方面来讲，集体需要在集体成员的商讨和监督下，对集体的土地进行合理分配、加强对承包和转让土地农用性质的监督以及落实国家和政府的土地政策，保障集体内成员的利益。但从权利方面来看，农民土地的所有权并没有给作为所有权法人的集体带来同等的收入，特别是在依靠传统耕种手艺的偏远地区，个人承包土地可能可以获得收益，但村集体几乎不可能从土地所有权中获得相应收益，由此甚至产生了大量的负债村，无力提供乡村公共产品。

(二)福利化资源配置方式使土地分配过于平均，分散的农户经营难以形成规模化生产

农村土地的社会保障功能所形成的福利化土地资源配置方式，一定程度上加重了土地与劳动力的不匹配性。由于在家庭联产承包责任制中，农村土地归属于集体，个人依法拥有土地承包权；而对其土地承包权的分配主要是按照家庭人口数量进行，并不是针对劳动力数量和质量进行，前一种分配方式显示出来的弊端尤为明显。如人口数量多的家庭分配得到的土地多，人口数量少的家庭分配土地少，但人口数量多的家庭可用劳动力不一定比数量少家庭多，这样的分配方式容易导致土地撂荒和无地可耕两种现象同时存在，造成资源浪费。同时，在农村中，土地归集体所有，因此集体中出现人口的增多和减少时，都必须要求集体内成员共同对土地进行再分配。这样一来，土地承包权频繁变化，土地承包经营权的流转性强，农民想要进行长期投资的顾虑性增大，不利于对土地进行长期的投资。另外，在土地分配之前集体会根据土地质量的优良，把土地分为优质地和一般地，再根据最大化地使每个人拿到的土地质量相当，一般把优质地和一般地搭配分配。这样一来，导致每户家庭拿到的土地虽然质量相当，但却很是分散。而该种分散的细碎化经营难以规模上使用现代农用机械和管理办法，将其运作成集约农业和现代化农业，形成规模化生产；同时也难以形成农产品的有效竞争力，促进区域经济的发展。

(三)农村土地征用制度损害了农民的物质利益，政府间接性推进的城镇化进程使农民后继乏力问题严重

现有的土地征收制度在特殊时期为我国的经济发展和社会转型注入了力量，但在新时代，它所凸显的弊端也极为明显，主要体现在背离了土地市场价值，损害了农民群体的物质利益。虽然在《土地管理法》中详细说明了对于耕地的补偿项目，主要包括土地补偿、安置补偿和地上附着物和青苗的补偿，但由于政府对于土地具有绝对的处置权，因此有部分政府在处置土地流转中并没有按照最高的收购价格给予农民补偿；[5]同时土地一经征用，土地所有权就由集体变为国家，政府有权利把这些土地划分给商家，进行商业用途，《土地管理法》中的征收规定只针对农用地征用为农用地，并不能反映农用地转为非农用地产生的经济效益，政府对此的征用价格往往低于土地转让后的预期收益。在新世纪政府征收土地从另一方面也促进了城镇化进程的推进。耕地逐渐变为工业用地和宅基地，产生了一大批失地农民，该部分农民群不得不进入城市寻找出路，并逐渐定居城市。受该部分农民的影响，有地农民也不再甘于埋头苦干，也选择进城务工。据国家统计局数据表明，2010年我国的城镇就业人员有34687万人，乡村就业人员有41418万人；但在2019年我国的城镇就业人员达到了44247万人，而乡村就业人员下降到33224万人，比十年前的城镇就业人员还低。这种现象不仅导致了农村劳动力后继乏力，同时也加速了土地撂荒现象，使部分农村地区呈现“种植空心化”状态。

四、乡村振兴视域下我国农村土地制度变迁的几点思考

(一)加快推进农村集体土地确权登记发证工作，明晰产权，合理征收

我国的法律明确指出，农村土地所有权归集体所有，但在实践中，“集体”这一主体的界定并不明显，或者说村、乡(镇)集体边缘模糊，因此以后我国农村土地制度改革的方向之一就是，要加强推进我国农村集体土地确权登记发证工作，明晰产权，强化村一级集体对农村的土地所有权。[6]只有落实了产权主体，土地制度的经济效益才有能力发挥到最大化；同时完善登记制度，依法解决农民的土地纠纷问题，夯实农业发展基础，推进城乡统筹发展。在面对土地征收方面，乡政府要在合理的土地征收范围内，提高征收补偿。考虑到土地转用为非农用地所带来的经济效益，并把这部分效益有意识地体现在土地征收的金额中，保障农民的权益。

(二)完善农村社会保障体系，提高农村土地的流转性

土地的社会保障功能在一定程度上使土地的流转性受到了限制。在农村相当一部分地区，农民手握几亩土地，由于城镇化影响和家庭劳动力的缺失，并不能对家庭承包的所有土地进行耕种，导致出现了大量的撂荒现象。而对于该类人群，不愿意放弃土地的理由，多是看中了土地的社会保障功能，只要自己手里有地，以后养老温饱就不成问题，不愿意把自己手里的土地流转出去。因此，完善农村社会的保障体系，提高土地流转性，实现农民增收，成为了农村现代化发展的重要措施。

(三)鼓励适度规模经营，提高农民受益

农村土地制度的变迁，除了依据国情适时调整以外，它还必须要充分保障农民的权益，关注农民的经济性，使农民愿意耕地种植，提高他们的生产积极性，从而推动农业现代化发展，保障国家粮食安全。完善土地的承包经营权制度，鼓励农民大规模经营生产，在尊重农民的权益下，鼓励农民接纳现代化农用机械和外来投资经营者，共同打造新型农业生产方式，如家庭农场，农业合作社等。适度规模经营并不会损害家庭户的经济收益，相反还能增加收益。可以选择通过流转土地所获得的租赁资金；也可以通过在规模经营主体那里签订劳动关系获得收益。同时，以村一级集体组织牵头，全村人民集中力量开发本村可供发展的特色农业，生产特色农产品，这样一来，不仅使农户的收益得到保障和提升，还提升了乡村整体的经济水平。

(四)加强依法治农力度，提高农民的权利意识

依法治国是我国的一项基本国策。在对待农村问题上它也同样适用。党和政府应当继续从法律的角度，制定相应具体的法律条文，把保障农民的利益法制化，这样不仅能使在解决因土地制度变迁而引起土地纠纷问题做到有法可依，还能不断提高我国的执法水平，加强对土地政策的法律保护。另外还需要用法律手段来突出耕地保护的重要性，完善农村土地资源的保护制度守住18亿亩耕地红线。同时，要努力提升农民的权利意识，在自己的土地合法权益遭到损害时，要知晓寻找合理的途径维护自身的权益。

总之，在以家庭联产承包责任制为主体的农村土地制度的变迁中，只有明晰产权，合理征收，不断地完善社会保障制度，适当规模经营，运用法律手段保障农民的根本利益和土地资源，才能不断推进乡村振兴战略，实现农业农村现代化。